收入分配改革：權(quán)力和權(quán)利

劉遠(yuǎn)舉

居民收入差距擴(kuò)大、貧富分化現(xiàn)象已造成社會心態(tài)的日益失衡，成為中國社會向前發(fā)展必須攻克的一道難關(guān)。在這種期盼之下，千呼萬喚之后，醞釀了8年之久的收入分配改革方案終于出臺，這似乎給解決中國的貧富分化和收入差距投下了一縷曙光。不過，對于國家大事而言，坐言起行并非振臂一呼、振衣而起那么簡單，言行之間是漫漫長道，荊棘遍布。

首先需要指出的是，貧富差距與收入差距是有區(qū)別的。中國貧富懸殊的主要原因是初次分配之前資源分配的嚴(yán)重不均等，而飛速上升的房價迅速拉大、強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間、貧富之間的收入差距。簡單而言，一個月入萬元的“北漂”和一個月入3000的有著兩套房的北京本地人，資產(chǎn)懸殊。僅以工資計，后者可能很難趕上前者，但資產(chǎn)性收入計算在內(nèi)的話，情況就可能完全相反了。

所以， 沒有關(guān)鍵領(lǐng)域制度的巨大改變，分配改革對于中國資產(chǎn)性收入懸殊的現(xiàn)狀無法做出根本性改善。而關(guān)鍵領(lǐng)域的變革涉及對土地制度以及支撐經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)的巨大改變，必然是一個糾結(jié)各方考量的“螯合”結(jié)構(gòu)，一時不可能明顯改變。但是，即便如此，仍可撇開資產(chǎn)性收入，狹義地討論收入分配改革面臨的困境和機(jī)遇。

異化的權(quán)力

實際上，回顧過去，某種程度上的收入分配改革早已進(jìn)行。從1978年十一屆三中全會提出“克服平均主義”起，公民獲得的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)自由立竿見影的改變了中國的收入分配格局。放開的要素權(quán)利侵蝕掉了建立在剪刀差基礎(chǔ)上的國企特權(quán)、城市特權(quán)。原本在特權(quán)掩蓋下的經(jīng)營不善、隱形失業(yè)等問題逐步暴露出來，逼迫出國企改革、下崗等社會現(xiàn)象—顯然，這背后就是劇烈的收入分配格局改變。

隨著改革縱深進(jìn)行，更多具有政治權(quán)勢的行業(yè)的壟斷被陸續(xù)打破，移動行業(yè)的拆分就是其中一個典型例子。在2000年左右，時任總理的朱镕基在多個場合猛烈抨擊中國移動的壟斷與高資費。1999年全國“兩會”期間，朱镕基用“民怨沸騰”來形容人們對移動壟斷及其弊端的痛恨；2000年全國“兩會”的記者招待會上，他指出中國移動的價格還要成倍地降低；2001年他又表示，中國政府將對包括電力、移動、鐵路和民航等壟斷行業(yè)進(jìn)行體制改革。此后，中國移動行業(yè)進(jìn)行了多次拆分，最終形成目前移動、電信、聯(lián)通三足鼎立的勢態(tài)。在這個過程中，行業(yè)競爭增加，移動資費降低，每個中國人都得到實惠，而另一方面，壟斷收益被部分消除。從兩方面來看，都可看作對壟斷行業(yè)的一次收入分配改革。

不管是聯(lián)產(chǎn)責(zé)任，還是承包制度，不管是移動、電力行業(yè)拆分，還是民航引入多種經(jīng)濟(jì)成分，要么是行政壟斷權(quán)力的削弱，要么是資本等要素權(quán)利的釋放。這一過程的一個顯著特點就是，首先是底層的要素權(quán)利突圍， 然后被高層權(quán)力接納，并在高層權(quán)力的主導(dǎo)下推向全國。根據(jù)媒體的報道，當(dāng)時的政治局勢下，在分拆中國移動和分拆國家電力公司的過程中，強(qiáng)有力的國家發(fā)改委是各項改革措施中的關(guān)鍵因素。實際上，不管是發(fā)改委的強(qiáng)有力，還是朱镕基的“鐵腕”，體現(xiàn)的均是以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體完成十四大確立的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的政治決心與政治力量，是一種權(quán)力主導(dǎo)下的收入分配改革。而這種權(quán)力主導(dǎo)的改革，正是改革前階段的主要特點。

順著這個形勢，在繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的道路上，將繼續(xù)打破余下的壟斷行業(yè)，如鐵路、電力、石油，而這正是目前收入分配改革的內(nèi)容之一。但遺憾的是，經(jīng)過30多年的市場改革，今天政府已經(jīng)不能微觀地規(guī)定種種場景下的要素價格，不能制訂每一個崗位的工資。非但如此，政府可直接制訂工資標(biāo)準(zhǔn)的公務(wù)員、國企正是民怨的對象，更進(jìn)一步的，由行政權(quán)力導(dǎo)致的壟斷、灰色收入、非法收入正是如今收入分配失衡的原因。

今天政府已經(jīng)不能微觀地規(guī)定種種場景下的要素價格，不能制訂每一個崗位的工資。非但如此，政府可直接制訂工資標(biāo)準(zhǔn)的公務(wù)員、國企正是民怨的對象，更進(jìn)一步的，由行政權(quán)力導(dǎo)致的壟斷、灰色收入、非法收入正是如今收入分配失衡的原因。

實際上，過去30多年的改革，除了要素權(quán)利的釋放進(jìn)程，同時還存在一個高層權(quán)力控制權(quán)力異化并侵害要素權(quán)利的并行過程。但是，在經(jīng)濟(jì)上，隨著權(quán)利的逐步放松，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以往那種完全依靠自上而下的傳遞經(jīng)濟(jì)和政治利益的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)已不復(fù)存在，利益輸送不再僅是自上而下。在政治上，形而上的意識形態(tài)控制逐漸瓦解，同時，過去的權(quán)力的權(quán)威主義結(jié)構(gòu)也不復(fù)存在，政治權(quán)力不再被權(quán)威主導(dǎo)并集中用于某些政治、經(jīng)濟(jì)調(diào)控領(lǐng)域，而是首先被消耗在各種政治力量的協(xié)調(diào)之中。簡而言之，上級對下級官僚的控制力變小，至于到底層，甚至出現(xiàn)某些基層的全面潰敗—政治權(quán)力已經(jīng)不再能夠游刃有余地約束權(quán)力的異化，以及權(quán)力對權(quán)利的侵害，權(quán)威主義力主改革的局面已一去不復(fù)返。

于是，當(dāng)“政令不出中南?！背蔀榱藦R堂之上的聲聲嘆息，“安泰”脫離大地的無力感也就必然體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)調(diào)控的各個領(lǐng)域。根據(jù)媒體報道，從2010年3月國務(wù)院、國資委發(fā)出央企退出房地產(chǎn)行業(yè)的通知至今，78家央企退出者不足1/4。除此之外，住房公積金制度、養(yǎng)老、醫(yī)療的雙軌制等各個領(lǐng)域的異化跡象都在暗示著權(quán)力主導(dǎo)改革模式的后續(xù)乏力。

所以，不管是提高央企上交比例、抑制行業(yè)分配不公，還是加嚴(yán)控國企高管薪酬；不管是推行工資集體協(xié)商，還是保障被派遣勞動者的同工同酬權(quán)利，這些目標(biāo)在當(dāng)下中國，依靠自上而下的權(quán)力，不但已無力深入基層權(quán)力的層層幔帳，而且，在今天的權(quán)力異化現(xiàn)狀下，“看得見的手”反而會導(dǎo)致相反效果。

被侵害的權(quán)利

中國的要素權(quán)利處于一個長期而緩慢的發(fā)展過程之中，同時異化的權(quán)力又不斷擠壓權(quán)利，在這個過程中，改革的成本和收益按不同群體的權(quán)利進(jìn)行分配，權(quán)利受損害者負(fù)擔(dān)改革成本大，獲取改革收益小，體現(xiàn)在分配領(lǐng)域，就是財產(chǎn)和收入的嚴(yán)重分化。所以，收入分配及相關(guān)領(lǐng)域的問題，只是更大層面上各要素權(quán)利失衡的表現(xiàn)。

導(dǎo)致初次分配與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相脫節(jié)的一個重要原因就是行政權(quán)力庇護(hù)下的行業(yè)壟斷。從企業(yè)管理角度來看，國企內(nèi)部高管薪酬、高職務(wù)消費，屬于企業(yè)治理不善的表現(xiàn)。根據(jù)相關(guān)的研究，較大的外部競爭壓力會促使企業(yè)內(nèi)部的治理改善， 從這個意義上看，解除行政壟斷因素，讓各種成分資本公平競爭，形成外部壓力是解決這一問題的根本途徑。

反觀中國移動行業(yè)30年的發(fā)展與變遷，也正是走過的這樣一條道路：拆分建立相互競爭的權(quán)力，抵消掉壟斷性。這種釜底抽薪的方式顯然比撇油式的上繳利潤更徹底，但同時，也更艱難。即使如朱镕基般“鐵腕”，也仍然是借助權(quán)力的對立和競爭來達(dá)到降低壟斷價格、消解壟斷利潤的目的。而與當(dāng)時不同的是，這種需要相當(dāng)強(qiáng)大政治權(quán)勢的突變式的拆分也許再不可得，但在法律保護(hù)下步步為營的釋放民資權(quán)利，達(dá)成市場競爭，消除壟斷的方式在今天卻有更大的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

即使在初次分配中的財產(chǎn)性收入范疇，權(quán)利仍是最重要的因素。在中國現(xiàn)行的征地制度下，農(nóng)民還不是真正意義上的市場主體。農(nóng)民雖然有土地的承包權(quán)、使用權(quán)，但沒有產(chǎn)權(quán)，不能用于抵押、轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入市場，必須經(jīng)過政府的一級市場變更土地性質(zhì)后，再進(jìn)入二級市場。在這一行政壟斷的過程中，土地的增值被政府和開發(fā)商強(qiáng)取豪奪。實際上，如果我們從更大的歷史時期來看待這一現(xiàn)象，這仍源于權(quán)利受到侵害。

公民理應(yīng)在一國之內(nèi)具有自由遷徙權(quán)，但中國的城鄉(xiāng)居民均被限定于土地上。如果廣義地看待稅收，把公民相對于政府的義務(wù)視為稅負(fù)，那么，公民所付出的自由遷徙權(quán)就等同于一種自由稅。從稅負(fù)與福利相對應(yīng)的角度看，前40年的城市公租屋和農(nóng)村宅基地就是一種對應(yīng)于自由稅的福利。既然戶籍制度仍然執(zhí)行，那么其對應(yīng)的福利也應(yīng)該繼續(xù)保留。所以，農(nóng)民所擁有的宅基地并非恩賜，而是農(nóng)民自由稅的對價。但奇怪的是，城市居民在房改中以極低價格購買公租房產(chǎn)權(quán)，享受巨大的資產(chǎn)性收入，并固化、傳承下去，遇到拆遷也能得到市場化補償，甚至移民了，也能夠通過出售房產(chǎn)把土地收益帶到國外，而農(nóng)民卻無法獲取土地的收益。

二次分配本該減弱一次分配差距，但中國的二次分配不但軟弱無力，甚至反而強(qiáng)化了資源分配的不平等。而解決這一弊端的稅制改革、戶籍制度改革、公共服務(wù)均等化，均離不開公民權(quán)利的釋放。

當(dāng)房子成為中國最大的財富積累、增殖手段， 土地制度中不平等的權(quán)利問題，就成為造成中國城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收入差距的最大體制性原因。由此可見，即便涉及財產(chǎn)性收入，最大的問題也仍然是權(quán)利。而且，僅從操作層面的合法性來看，在住宅的流轉(zhuǎn)、保有、繼承的各環(huán)節(jié)建立完整的稅收調(diào)節(jié)體制，也首先需要邁過居民對土地?fù)碛袡?quán)利這一關(guān)。

除了財產(chǎn)性收入，在二次分配階段，權(quán)利也是造成不公的重要原因。目前，中國以調(diào)節(jié)為目的的直接稅在整個稅負(fù)中占比小，相反消費品里的間接稅比重很大。這種畸形稅制結(jié)構(gòu)帶有“累退性質(zhì)”，收入越低，實際稅負(fù)比例越大。根據(jù)財新雜志媒體的報道，城鎮(zhèn)居民家庭中，低收入組的稅費負(fù)擔(dān)率為10.3%，高收入組的稅費負(fù)擔(dān)率僅為8.9%—二次分配對收入調(diào)節(jié)產(chǎn)生了逆向效應(yīng)。與此同時，中國財政資源進(jìn)行的二次分配中，社保、教育、醫(yī)療等福利均嚴(yán)重向戶籍人口、體制內(nèi)人員傾斜。二次分配本該減弱一次分配差距，但中國的二次分配不但軟弱無力，甚至反而強(qiáng)化了資源分配的不平等。而解決這一弊端的稅制改革、戶籍制度改革、公共服務(wù)均等化，均離不開公民權(quán)利的釋放。

順應(yīng)權(quán)利

總體來看，目前的收入分配方案實際是一個中層設(shè)計，既無細(xì)節(jié)性崗位工資目標(biāo)，也未涉及要素價格與要素的政治權(quán)利，是一個妥協(xié)、為難、明知不可為而仍為之，以情感上、政治上不負(fù)天下人的一個交代。但是，正如前文所述，權(quán)威主義、大政府行政權(quán)力主導(dǎo)改革的時代窗口已不可復(fù)得。

不過，好消息是，呼嘯30多年的改革列車的慣性是巨大的，在現(xiàn)在中國的經(jīng)濟(jì)、社會、政治狀況下，要素權(quán)利釋放的最大推力已是權(quán)利本身，而非權(quán)力。雖然頂層權(quán)力現(xiàn)在已經(jīng)無法實施完善的頂層設(shè)計，卻并不意味著不能四兩撥千斤，順應(yīng)權(quán)利、呼應(yīng)權(quán)利，依靠權(quán)利強(qiáng)大的生命力，從而法治化地保證要素權(quán)利，形成市場化的要素價格，以及更公平的初次分配。

順著這個邏輯，解決主導(dǎo)收入分配的深層次的要素權(quán)利問題，調(diào)整、處理好勞動與資本、民企和國企、城市與農(nóng)村、政府與市場等重大關(guān)系，已經(jīng)不能更多依靠自上而下的行政權(quán)力去主導(dǎo)，而要更多靠權(quán)利的釋放：以憲法保護(hù)公民的基本政治權(quán)利平等，均衡城鄉(xiāng)財產(chǎn)性收入；以公民參政議政，調(diào)節(jié)稅負(fù)與福利；以稅收法定的公民權(quán)利限制政府收入，增加國民收入中居民收入比例；用法律保護(hù)民資權(quán)利，以限制國企壟斷利潤；以勞動要素的集結(jié)權(quán)利，去平衡資方相對強(qiáng)勢的地位。

在這一過程中，通過司法的“案例指導(dǎo)制度”，亦可迅速地固化各要素權(quán)利釋放過程中的每一個點滴進(jìn)步。這一切，不但能導(dǎo)向公平的分配，也能聚集政治權(quán)勢以深入改革。但是，這一切已遠(yuǎn)超所謂的收入分配改革，所需的是面向歷史，面向人民的極大勇氣與智慧。