美國(guó)“國(guó)安會(huì)”對(duì)中國(guó)的啟示

儲(chǔ)昭根 浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心研究員

11月12日閉幕的十八屆三中全會(huì)提出，中國(guó)將設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。這是大戰(zhàn)略漸入人心的結(jié)果，意味著國(guó)家安全決策進(jìn)入長(zhǎng)效機(jī)制化階段。但是成立只是個(gè)開(kāi)始，要實(shí)現(xiàn)初衷和宗旨，還需要一個(gè)積極探索的過(guò)程。在這方面，成立于1947年的美國(guó)國(guó)安會(huì)在半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展過(guò)程中，其成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)，可供后來(lái)者—中國(guó)借鑒。

從美國(guó)國(guó)安會(huì)建立說(shuō)起

美國(guó)國(guó)安會(huì)的成立是二戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)決策層對(duì)國(guó)家安全決策機(jī)構(gòu)之間的無(wú)序狀態(tài)進(jìn)行反思的結(jié)果。二戰(zhàn)期間，外交政策和國(guó)防政策之間的協(xié)調(diào)一直依賴(lài)受總統(tǒng)信賴(lài)的個(gè)人去完成。軍方也希望在和平時(shí)期繼續(xù)在與國(guó)家安全有關(guān)的內(nèi)政外交決策上施加影響力。而在國(guó)會(huì)看來(lái)，羅斯福之后的杜魯門(mén)總統(tǒng)缺乏外交經(jīng)驗(yàn)，需要有一個(gè)體系化的決策隊(duì)伍增強(qiáng)總統(tǒng)的外交決策能力。

1947年國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家安全法案》，根據(jù)該法，國(guó)安會(huì)成立。其職能是在關(guān)乎國(guó)家安全的內(nèi)政、外交和軍事政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)整合，使跨部門(mén)的協(xié)作成為可能；進(jìn)行國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)估，權(quán)衡政策得失，在此基礎(chǔ)上向總統(tǒng)提交報(bào)告或者提供政策建議。最初成員為總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的包括總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、空軍部長(zhǎng)和國(guó)家安全資源委員會(huì)主席在內(nèi)的7人組成，總統(tǒng)可以指定其他行政機(jī)構(gòu)的部長(zhǎng)們、軍需品委員會(huì)主席和研究與發(fā)展委員會(huì)主席出席會(huì)議，中情局需要向國(guó)安會(huì)作匯報(bào)，但中情局長(zhǎng)并非成員，以觀察員和常駐顧問(wèn)的身份出席會(huì)議。

在設(shè)立初期，國(guó)安會(huì)遭到總統(tǒng)的“冷遇”。杜魯門(mén)對(duì)國(guó)安會(huì)設(shè)立初衷背后隱含的批評(píng)非常敏感，認(rèn)為這是國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)權(quán)力設(shè)置的制約，因此，一直與國(guó)安會(huì)保持距離，繼續(xù)從一些白宮顧問(wèn)那里獲取外交建議。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)最終改變了國(guó)安會(huì)在杜魯門(mén)政府中的命運(yùn)。杜魯門(mén)對(duì)國(guó)安會(huì)的結(jié)構(gòu)布局和人事作了些調(diào)整。為了與蘇聯(lián)實(shí)施的非傳統(tǒng)冷戰(zhàn)策略抗衡，杜魯門(mén)政府設(shè)立心理戰(zhàn)略委員會(huì)，該委員會(huì)和國(guó)安會(huì)聯(lián)手策劃實(shí)施了一些間諜活動(dòng)，盡管杜魯門(mén)晚年對(duì)這些活動(dòng)矢口否認(rèn)。

軍人出身的艾森豪威爾總統(tǒng)更傾向于嚴(yán)密的參謀工作，在他任內(nèi)，國(guó)安會(huì)成為總統(tǒng)在軍事、國(guó)際和國(guó)內(nèi)安全事務(wù)領(lǐng)域政策制定和實(shí)施的左膀右臂。國(guó)安會(huì)地位的提升和這一機(jī)構(gòu)性的決策模式惹惱了一些希望施加影響的個(gè)人，特別是前朝老臣們。1960～1961年，參議院舉行多次聽(tīng)證會(huì)，討論國(guó)安會(huì)的工作效率問(wèn)題，杜魯門(mén)政府中的高層幕僚如喬治·凱南等批評(píng)艾森豪威爾政府的外交政策是由一個(gè)“消極被動(dòng)的總統(tǒng)，在一個(gè)機(jī)構(gòu)臃腫的國(guó)安會(huì)影響下制定的，國(guó)安會(huì)作為一個(gè)龐大的機(jī)構(gòu)，飽受委員會(huì)具有的所有弊端之累”。事實(shí)上艾森豪威爾并非一個(gè)消極的總統(tǒng)，相反，他在整個(gè)任期里在外交決策上都是主導(dǎo)性角色，在應(yīng)對(duì)一系列突發(fā)性危機(jī)時(shí)，比如蘇伊士運(yùn)河危機(jī)、匈牙利革命和黎巴嫩危機(jī)，他都是通過(guò)小范圍的高層幕僚討論確立對(duì)策，以提高效率，而沒(méi)有通過(guò)國(guó)安會(huì)的機(jī)構(gòu)化運(yùn)作來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。

參議院舉行的聽(tīng)證會(huì)對(duì)1961年繼任的總統(tǒng)肯尼迪產(chǎn)生了影響。上任初期，肯尼迪裁減國(guó)安會(huì)，將決策縮小到更小的圈子里進(jìn)行，各機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的任務(wù)交由國(guó)務(wù)卿（必要時(shí)由相關(guān)機(jī)構(gòu)）完成。但國(guó)務(wù)院在豬灣事件上的失敗表現(xiàn)讓肯尼迪意識(shí)到聽(tīng)取獨(dú)立聲音的重要性。國(guó)安會(huì)得以重新進(jìn)入國(guó)家安全決策進(jìn)程，1962年白宮設(shè)立局勢(shì)觀察室（the Situation Room），這一位置為國(guó)安會(huì)與國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、中情局建立直接聯(lián)系提供了便利，有“小國(guó)務(wù)院”之稱(chēng)，讓總統(tǒng)和高層決策機(jī)構(gòu)迅速獲取來(lái)自國(guó)外各站點(diǎn)的情報(bào)提供了方便。

1969年上任的總統(tǒng)尼克松與安全事務(wù)顧問(wèn)基辛格再次提升了國(guó)安會(huì)在外交決策中的作用。在尼克松上任前，基辛格建議應(yīng)該延用艾森豪威爾時(shí)期國(guó)安會(huì)的運(yùn)作模式，在此基礎(chǔ)上增設(shè)許多委員會(huì)，便于就某一特定議題搜集信息、開(kāi)展討論和進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。尼克松上任后，以通過(guò)《國(guó)家安全決策二號(hào)備忘錄》的形式采納了這些建議，不但鞏固了基辛格在外交決策中的地位，也提升了國(guó)安會(huì)的影響。

1977年卡特?fù)?dān)任總統(tǒng)后，他認(rèn)為基辛格掌握過(guò)多的權(quán)力，以至于過(guò)濾了一些重要的信息和政策建議，使之不能到達(dá)總統(tǒng)這里。他希望讓內(nèi)閣成員在外交決策中發(fā)揮更大的作用，而不是讓國(guó)安會(huì)和國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)一支獨(dú)大?？ㄌ厝蝺?nèi)裁減國(guó)安會(huì)，任用謹(jǐn)慎的布熱津斯基擔(dān)任國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)，使其又回歸到提供政策協(xié)調(diào)和研究的位置。和尼克松、福特兩任總統(tǒng)的8年里國(guó)安會(huì)開(kāi)了125次會(huì)議相比，卡特任內(nèi)，國(guó)安會(huì)只開(kāi)了10次會(huì)。

1981年里根時(shí)期，國(guó)務(wù)卿和國(guó)安會(huì)的權(quán)力都在提升之中，存在互相重疊的區(qū)域，導(dǎo)致兩者之間經(jīng)常出現(xiàn)摩擦。不過(guò)國(guó)安會(huì)還是稍微占據(jù)了上風(fēng)，在加勒比海、中美洲和中東執(zhí)行的一些外交行動(dòng)中，國(guó)安會(huì)發(fā)揮了重要作用。1989年老布什擔(dān)任總統(tǒng)，副總統(tǒng)任內(nèi)的8年經(jīng)歷和在里根任內(nèi)參與國(guó)家安全事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，促使他對(duì)國(guó)安會(huì)的職能做了重新定位。在他任內(nèi)，國(guó)安會(huì)與各決策機(jī)構(gòu)之間維持了較為協(xié)調(diào)的關(guān)系。在老布什任內(nèi)的重大外交行動(dòng)中，比如沙漠風(fēng)暴行動(dòng)和改善與中國(guó)的關(guān)系，都有國(guó)安會(huì)的影子。小布什時(shí)期，國(guó)安會(huì)在其推翻薩達(dá)姆政權(quán)計(jì)劃中也扮演著重要角色。奧巴馬任內(nèi)，致力于強(qiáng)化國(guó)安會(huì)的職能，將對(duì)安全構(gòu)成潛在威脅的新領(lǐng)域也納入其中。

美國(guó)國(guó)安會(huì)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

從以上簡(jiǎn)要的梳理可以看出，美國(guó)國(guó)安會(huì)的發(fā)展和運(yùn)作具有較強(qiáng)的個(gè)人色彩。每任總統(tǒng)上任都會(huì)根據(jù)個(gè)人工作方式偏好，來(lái)界定國(guó)安會(huì)在國(guó)家安全決策過(guò)程中的角色。從杜魯門(mén)到奧巴馬，歷任總統(tǒng)都會(huì)根據(jù)自己的工作方式需要，對(duì)國(guó)安會(huì)進(jìn)行調(diào)整。國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)是總統(tǒng)任命的，不但人員更迭會(huì)對(duì)國(guó)安會(huì)產(chǎn)生影響，而且國(guó)安事務(wù)顧問(wèn)本身的工作偏好和觀念都會(huì)影響到國(guó)安會(huì)的運(yùn)作。

危機(jī)是國(guó)安會(huì)設(shè)立的推動(dòng)力，也正是在一次次危機(jī)中，國(guó)安會(huì)的價(jià)值被執(zhí)政者重新發(fā)現(xiàn)，從而在一次次被邊緣化之后，再次躋身于國(guó)家安全決策進(jìn)程。

國(guó)安會(huì)60余年的發(fā)展歷程中，既有被忽視的低谷階段，也有發(fā)揮主導(dǎo)作用的巔峰時(shí)期。國(guó)安會(huì)設(shè)立的初衷是為了讓整個(gè)國(guó)家安全決策實(shí)現(xiàn)機(jī)制化和政策整合，這樣不但有利于制定可持續(xù)性的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，而且有助于應(yīng)對(duì)突發(fā)性的安全危機(jī)。因此從國(guó)家安全決策的角度考量，上述兩種極端的發(fā)展階段都不足以完成其應(yīng)有的使命。

杜魯門(mén)執(zhí)政初期的棄置不用，使國(guó)安會(huì)處于完全邊緣化境地，不能發(fā)揮其職能。而尼克松時(shí)期，基辛格將國(guó)安會(huì)推向了巔峰，但是也容易遮蔽其他機(jī)構(gòu)的情報(bào)數(shù)據(jù)和政策建議，國(guó)安會(huì)只是國(guó)家安全領(lǐng)域決策機(jī)構(gòu)中的一環(huán)，因此，盡管這一時(shí)期的國(guó)安會(huì)在提供政策建議方面走上前臺(tái)，但是卻沒(méi)有完成更為重要的整合使命。實(shí)際上，恰恰是在其平穩(wěn)發(fā)展的階段，國(guó)安會(huì)不但實(shí)現(xiàn)了其機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，在完成某些調(diào)整和使命的同時(shí)，也提升了機(jī)構(gòu)的地位。這就是說(shuō)，中國(guó)的國(guó)安會(huì)從設(shè)立之始就應(yīng)明確定位，避免職責(zé)上的交叉與沖突。

另外，隨著安全威脅的來(lái)源發(fā)生改變，國(guó)安會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和政策分析領(lǐng)域也在逐步擴(kuò)展之中。從最初的三軍部長(zhǎng)等成員到今日的幾乎覆蓋所有與國(guó)家安全有關(guān)的機(jī)構(gòu)，國(guó)安會(huì)的職能在逐漸強(qiáng)化之中。但總體而言，美國(guó)國(guó)安會(huì)更多地關(guān)乎對(duì)外事務(wù)，而非對(duì)內(nèi)，主要是收集來(lái)自國(guó)外情報(bào)站點(diǎn)的信息，進(jìn)行甄別匯總，提交戰(zhàn)略和政策分析報(bào)告。另外，在各個(gè)決策機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)溝通，使總統(tǒng)能夠高效地利用整個(gè)決策體系。這同樣對(duì)中國(guó)外交體系的決策有著重要的借鑒意義。

大安全、大戰(zhàn)略的中國(guó)呼喚

中國(guó)設(shè)立國(guó)安會(huì)雖然比其他國(guó)家晚，但是可以借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，站在一個(gè)較高的起點(diǎn)上，避免彎路。在安全問(wèn)題上，中國(guó)有自己的選題和應(yīng)對(duì)思路。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)安會(huì)首先是作為世界性大國(guó)的需要。隨著國(guó)安會(huì)的設(shè)立，中國(guó)國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人每天閱讀的第一份簡(jiǎn)報(bào)或匯報(bào)或許就是“國(guó)家安全事務(wù)助理”或“秘書(shū)長(zhǎng)”親自送來(lái)的全球資訊，這將為中國(guó)在世界外交、經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的話語(yǔ)權(quán)及深度參與、介入贏得時(shí)間，更有利于各部門(mén)的協(xié)調(diào)行動(dòng)。

作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)導(dǎo)人，不能沒(méi)有世界眼光。在安全領(lǐng)域空間變化和拓展的情況下，中國(guó)對(duì)全球事務(wù)的參與正日益變得不可或缺。在全球化時(shí)代，對(duì)付那些來(lái)自外部的威脅—金融、信息、海盜、海上恐怖主義等領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，既是國(guó)內(nèi)問(wèn)題，也是國(guó)際問(wèn)題，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)有一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略和具體的政策選項(xiàng)；臨時(shí)隨機(jī)確立對(duì)策，很有可能會(huì)在倉(cāng)促誤判和信息不充足的情況下釀成外交危機(jī)。國(guó)安會(huì)為這種準(zhǔn)備，提供了機(jī)制化運(yùn)作與快速反應(yīng)的可能。這是一種大安全觀的需要。

國(guó)安會(huì)的設(shè)立還能彌補(bǔ)中國(guó)外交部權(quán)限與職能的不足。中國(guó)外交在國(guó)內(nèi)嚴(yán)格意義上是“九龍治水”：經(jīng)貿(mào)外交屬中國(guó)商務(wù)部；政黨外交屬中聯(lián)部……中國(guó)的外交部只是中國(guó)對(duì)外交往中一個(gè)事務(wù)性機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格意義上說(shuō)并沒(méi)有真正的外交決策權(quán)，更無(wú)法與美國(guó)的國(guó)務(wù)院相提并論—美國(guó)國(guó)務(wù)卿在內(nèi)閣中地位僅次于總統(tǒng)，財(cái)政、國(guó)防等部長(zhǎng)排名都在其后。美國(guó)國(guó)務(wù)卿在歷史上沖冠一怒，美國(guó)大兵就馬上到了。美國(guó)外交與國(guó)防之間的配合嫻熟，胡蘿卜與大棒的交替使用，實(shí)現(xiàn)美國(guó)安全與利益最大化，這與美國(guó)國(guó)務(wù)卿的地位，以及國(guó)務(wù)卿與美國(guó)國(guó)安會(huì)的協(xié)調(diào)密切相關(guān)。

另外，隨著全球化進(jìn)程的不斷加深和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)每年前往海外經(jīng)商、旅游、留學(xué)、探親、務(wù)工等跨國(guó)活動(dòng)的人員迅速增長(zhǎng)。2012年，中國(guó)公民出境總數(shù)已達(dá)近8000余萬(wàn)人次，跨國(guó)活動(dòng)地域更加廣泛，目的更加多元。但同時(shí)，全球化社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，中國(guó)公民面臨的海外安全風(fēng)險(xiǎn)地理范圍的不斷擴(kuò)大，類(lèi)別逐漸增多，對(duì)中國(guó)國(guó)民海外安全與國(guó)家利益均構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在楊潔篪任中國(guó)外長(zhǎng)期間，中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)取得跨越式發(fā)展—僅2011年，利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)、日本大地震、湄公河船員遇害等一系列突發(fā)事件后，我國(guó)成功而迅速地完成了一次次撤僑任務(wù)。

王毅履新后不久，更著手籌建領(lǐng)事保護(hù)全球呼叫中心，一旦建成，世界任一角落的同胞都能第一時(shí)間與祖國(guó)、與家人取得聯(lián)系。領(lǐng)事保護(hù)是以外交部為中心，但需要商務(wù)部、交通運(yùn)輸部、民航總局、軍方以及有關(guān)地方政府等諸多部門(mén)積極配合的“大領(lǐng)事”工作機(jī)制。這明顯也是未來(lái)中國(guó)國(guó)安會(huì)的日益重要的職能。

當(dāng)然，中國(guó)成立國(guó)安會(huì)也要堅(jiān)決抵制使其成為“超級(jí)維穩(wěn)委員會(huì)”的誘惑。這也是美國(guó)國(guó)安會(huì)對(duì)中國(guó)最重要的經(jīng)驗(yàn)與啟示。中國(guó)成立國(guó)安會(huì)，主要是中國(guó)“大安全觀”的需要，是作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體參與、影響進(jìn)而主導(dǎo)世界性事務(wù)的需要，是保護(hù)大國(guó)民的需要，是中國(guó)崛起、中國(guó)對(duì)外大戰(zhàn)略起步與運(yùn)作的需要。