探尋有效的地方政府體制改革之道
——丹麥的實(shí)踐及啟示

吳興智

改革開放三十余年來，我國地方政府一直是地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的最為重要的推動(dòng)力之一。但隨著我國改革開放的進(jìn)一步深入，我國地方政府體制改革中存在的困局也逐步凸顯出來，主要表現(xiàn)為:一是縱向上政府層級(jí)關(guān)系方面仍然存在權(quán)力規(guī)制的低效與權(quán)力收放難題，始終難以找到不同政府層級(jí)間管理層級(jí)與管理幅度的合理平衡點(diǎn)，往往出現(xiàn)權(quán)力“一放就亂、一收就死”的亂象;二是社會(huì)公共服務(wù)中不同政府層級(jí)間在管理權(quán)限與職責(zé)配置上的不對(duì)等難題，例如基層政府承擔(dān)了許多公共服務(wù)職能，確沒有相應(yīng)的管理權(quán)限和公共財(cái)政能力，導(dǎo)致公共服務(wù)提供的非均等化等后果;三是地方政府間在公共治理中的碎片化治理格局，由于傳統(tǒng)的條塊分割的政府管理體制難以破除，橫向的地方政府間極易處于無序的競爭中，而在諸如跨流域治理等公共議題上則難以有效開展互助與合作。因此，繼續(xù)深化推進(jìn)地方政府體制改革，無論是對(duì)于我國現(xiàn)代化發(fā)展歷史進(jìn)程還是對(duì)于社會(huì)大眾的切身利益實(shí)現(xiàn)來說，無疑都具有重大的影響作用。本文以丹麥的地方政府改革為例，冀望通過對(duì)丹麥實(shí)踐的梳理和剖析，探尋其之于我國地方政府體制改革的有益啟示。

一、丹麥地方政府體制改革變遷歷程

丹麥位于北歐，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家。在丹麥的政府體系構(gòu)建中，地方政府的結(jié)構(gòu)層次相對(duì)簡單，其主體是地方自治市，是直接面對(duì)居民的一級(jí)政府。由于丹麥國家的公共開支中超過三分之二是由地方政府負(fù)責(zé)的，因此，地方政府體制改革對(duì)于丹麥整個(gè)國家的治理績效起著決定性的影響作用。自上個(gè)世紀(jì)七十年代以來，丹麥政府曾經(jīng)兩次對(duì)地方政府體系進(jìn)行了全面化的改革，以適應(yīng)不斷變化的治理環(huán)境與公民需求。這兩次改革的側(cè)重點(diǎn)各有不同。

(一)第一輪改革:城鄉(xiāng)整合與地方分權(quán)

在1970年之前，丹麥的地方政府結(jié)構(gòu)主要由三種類型構(gòu)成:25個(gè)縣(Counties，每個(gè)縣分管數(shù)量不等的鄉(xiāng)村自治市)、88個(gè)市(Cities，也可稱作市政政府，負(fù)責(zé)具有一定規(guī)模的城市轄區(qū))和1302個(gè)鄉(xiāng)村自治市(Rural municipalities，也可稱作鄉(xiāng)政自治政府，承擔(dān)鄉(xiāng)村地區(qū)的自治功能)。其最主要的特點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是地方政府?dāng)?shù)量龐大，但絕大部分政府規(guī)模和管轄范圍較小;二是實(shí)行城鄉(xiāng)分治，城市和鄉(xiāng)村分由不同政府管轄。隨著上世紀(jì)中葉以來丹麥城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，分散與分治的傳統(tǒng)政府結(jié)構(gòu)體制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約作用逐漸凸顯。為此，丹麥政府于1970年啟動(dòng)了大規(guī)模的地方政府體制改革，其主要內(nèi)容包括:設(shè)置統(tǒng)一的地方自治市，市政與鄉(xiāng)政的區(qū)別消失，實(shí)行城鄉(xiāng)一體管理體制，除保留兩個(gè)市政政府外，其余所有市政政府和鄉(xiāng)政自治政府進(jìn)行整合設(shè)立地方自治市;實(shí)行地方政府的合并，大幅拓展自治市規(guī)模，以更好地適應(yīng)公共服務(wù)發(fā)展需求;對(duì)地方政府的財(cái)政體系進(jìn)行變革，改變過去專項(xiàng)補(bǔ)助的方式，取而代之的是一般補(bǔ)助，并采用新的財(cái)政衡平機(jī)制。

丹麥1970年的改革最明顯的后果體現(xiàn)在地方政府的數(shù)量方面。在極短的時(shí)間內(nèi)，丹麥的地方政府?dāng)?shù)量發(fā)生了巨大的改變(如表1所示)。總的說來，改革之后，丹麥地方政府?dāng)?shù)量更少、規(guī)模更大。1970年丹麥政府改革還有個(gè)積極的效果體現(xiàn)在地方規(guī)劃區(qū)域上。地方政府間的合并實(shí)現(xiàn)了“城鄉(xiāng)整合化發(fā)展”的目標(biāo)，并使自治市區(qū)域的規(guī)劃更為協(xié)調(diào)。同時(shí)，當(dāng)所有的市轄區(qū)都被納入同一個(gè)管轄區(qū)域之后，在市區(qū)內(nèi)的不同地域之間的財(cái)政衡平機(jī)制也就不再需要了。新的自治市議會(huì)能夠?qū)θ兴袇^(qū)域的發(fā)展負(fù)責(zé)，從而能夠?qū)δ切┣钒l(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供激勵(lì)作用。特別是，當(dāng)將城市周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)也納入市政府管轄范圍之后，市議會(huì)就能夠?yàn)槌鞘械膶戆l(fā)展提供足夠的空間可能性，也為城市商業(yè)和企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了儲(chǔ)備空間，另外還包括未來可能的民眾聚居和民眾娛樂需求等。

表1 丹麥地方政府?dāng)?shù)量變化

在規(guī)模和數(shù)量以及行政區(qū)劃變化的同時(shí)，丹麥1970年的改革也對(duì)中央政府、縣級(jí)政府以及地方自治市之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。其主要方式是采取擴(kuò)展自治市的權(quán)限、減少縣級(jí)政府對(duì)自治市的干預(yù)的分權(quán)化改革模式，大量新的權(quán)力被分解到各個(gè)自治市，其中既包括部分原屬縣級(jí)政府的權(quán)力，也包括部分原屬中央政府的權(quán)力。隨著自治市被賦予更多的行政管理自由權(quán)限，它們能夠更有效應(yīng)對(duì)地方政府職能以及開支方面不斷增長的需求。這些改革措施為優(yōu)化丹麥地方治理結(jié)構(gòu)做出了積極的探索，也為丹麥第二輪大規(guī)模政府體制改革奠定了基礎(chǔ)。

(二)第二輪改革:結(jié)構(gòu)調(diào)整與職能重構(gòu)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，為了應(yīng)對(duì)公共服務(wù)不斷發(fā)展與復(fù)雜化的趨勢(shì)，丹麥政府意識(shí)到需要對(duì)過多的政府層級(jí)安排數(shù)量進(jìn)行重新思考，要簡化政府層級(jí)并進(jìn)一步擴(kuò)大地方自治市的規(guī)模，與此同時(shí)，還需要對(duì)不同層級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，防止職責(zé)重疊下的相互推諉和扯皮現(xiàn)象。2002年，丹麥行政體制改革委員會(huì)開始籌備地方政府結(jié)構(gòu)改革方案，其提出的地方政府結(jié)構(gòu)設(shè)置方案于2004年獲得中央政府和議會(huì)通過后，各個(gè)地方政府就開始展開合并談判。2006年，有關(guān)新財(cái)政體系的立法在議會(huì)通過，各個(gè)地方選舉成立新的地方政府后也進(jìn)行了人員、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)等的重新分配。①Ulrik Bundgaard and Karsten Vrangbak:Reform by Coincidence?Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark.Scandinavian Political Studies，2007(4)，p496.至2007年，新的地方政府與區(qū)域政府正式成立并運(yùn)行，標(biāo)志著丹麥第二輪大規(guī)模的地方政府體制改革順利完成。

1、行政區(qū)劃與政府職能調(diào)整:任務(wù)分配模式的改革

丹麥第二輪改革在行政區(qū)劃意義上的直接成果就是自治市的數(shù)量更少、規(guī)模更大。改革之后，地方自治市由273個(gè)變?yōu)?8個(gè)，而14個(gè)縣級(jí)政府則合并成為5個(gè)區(qū)域政府，徹底取消縣級(jí)政府與自治市的行政隸屬關(guān)系。人口規(guī)模方面，在2007年之前，丹麥自治市一般擁有的居民數(shù)為1萬人，改革的結(jié)果是，一個(gè)中等規(guī)模的自治市居民數(shù)量從1萬人增加到了4萬人左右。②Thorkil Juul:The Recent Reforms of Local Governments in Denmark.Sino － German Conference on County Level Public Governance，Beijing，Oct，2010.

丹麥第二輪改革的一個(gè)重要目標(biāo)是要消除不同層級(jí)政府間的管轄權(quán)交叉現(xiàn)象。為了達(dá)到這個(gè)目的，就需要擴(kuò)大自治市的規(guī)模以承擔(dān)以前由縣政府承擔(dān)的部分職能。自治市規(guī)模擴(kuò)大以后，為了避免地方公共服務(wù)提供中權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象的存在，以及為了實(shí)現(xiàn)地方政府“更好服務(wù)”的目標(biāo)，縣級(jí)政府所擁有的許多職能轉(zhuǎn)由自治市來承擔(dān)。為此，地方政府規(guī)模的擴(kuò)大使政府間的職能調(diào)整成為必然。

在2007年之前，有些職能被同時(shí)分配給自治市和縣級(jí)政府?？h級(jí)政府的主要職能是諸如教育或者環(huán)保等領(lǐng)域中那些較為專業(yè)化的特定事務(wù)，而自治市則主要負(fù)責(zé)那些專業(yè)化不明顯的公共事務(wù)。然而，市縣之間的這種職能分配方式仍然具有邊界的模糊性。為了明確這些公共事務(wù)的職責(zé)邊界，丹麥中央政府決定實(shí)行“誰最貼近居民生活、最能了解居民需要，誰負(fù)責(zé)提供服務(wù)”的原則①黃維健等:《對(duì)丹麥地方行政管理體制情況的考察》，《財(cái)政研究》，2006年第1期。，將這些職能全部賦予更貼近公民的地方政府——自治市，從而使公民能夠輕易地分辨出誰應(yīng)當(dāng)為特定的公共服務(wù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。改革的結(jié)果是，自治市被要求全權(quán)負(fù)責(zé)以前由市縣政府分而擔(dān)之的諸多職能。與普通公民相關(guān)的絕大部分公共服務(wù)都由自治市這一最貼近公民的政府層級(jí)來承擔(dān)，主要包括:初級(jí)學(xué)校教育、日常護(hù)理和幼兒園;為年老、智障或殘疾者提供服務(wù);圖書館等文化服務(wù);為失業(yè)者和無工作能力者提供就業(yè)援助、現(xiàn)金資助、養(yǎng)老保障;地方空間布局規(guī)劃和環(huán)境保護(hù);區(qū)域道路建設(shè)、公共交通服務(wù)、自來水供應(yīng)及廢水處理、垃圾收集與處理;建設(shè)避難所;征收財(cái)產(chǎn)稅等。②Johannsen，Carl Gustav，Pors，Niels Ole:The 2007 Structural Reform and the Public Libraries in Denmark.Bibliothek Forschung und Praxis;2010(3)，pp342－350.

縣級(jí)政府層面，第二輪改革以前的縣級(jí)政府是一個(gè)多功能的、擁有完整管轄與治理職能的政府層級(jí)組織，其職能范圍涉及社會(huì)事務(wù)、教育、道路建設(shè)、醫(yī)療保健以及環(huán)保等眾多領(lǐng)域，而5個(gè)新成立的區(qū)域政府的職能大為簡化，甚至可以說是一個(gè)單一職能的政府，其職責(zé)范圍僅限于醫(yī)院與初級(jí)及專業(yè)化的醫(yī)療服務(wù)，這是由于許多自治市仍然因規(guī)模有限而不足以承擔(dān)起醫(yī)院與醫(yī)療服務(wù)的職責(zé)。③Hanne Foss Hansen:Evaluation in and of Public－ sector Reform:The Case of Denmark in a Nordic Perspective.Scandinavian Political Studies;2005(4)，pp323－347.但最重要的變化還在于，原本屬于縣政府的征稅權(quán)力也被取消，新的區(qū)域政府的財(cái)政來源除極少部分由地方政府提供外，絕大部分依賴于中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，雖然區(qū)域政府的管理委員會(huì)仍然是由選舉產(chǎn)生的，但財(cái)政自主權(quán)的缺失使新的區(qū)域政府更像是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，中央政府對(duì)區(qū)域政府決策制定的介入程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)地方自治市政府的介入程度。

2、改革前后的丹麥地方政府治理結(jié)構(gòu)

總的說來，通過兩輪大規(guī)模的地方政府體制改革，丹麥的地方政府機(jī)構(gòu)發(fā)生了非常大的改變，無論是在地理位置上還是在政府間關(guān)系上的體現(xiàn)都極為明顯(如圖1所示)。④Thorkil Juul:The Recent Reforms of Local Governments in Denmark.Sino － German Conference on County Level Public Governance，Beijing，Oct，2010.

圖1 丹麥地方政府結(jié)構(gòu)變遷圖

在1970年以前，城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的差異是非常顯著的。和鄉(xiāng)村地區(qū)相比，城市擁有一定特別權(quán)限和比較高的自治權(quán)限。鄉(xiāng)村的自治市則被置于縣級(jí)政府強(qiáng)有力的控制之下。1970年的改革就是致力于消除自治城市和鄉(xiāng)村自治市之間的區(qū)別。改革的一個(gè)主要結(jié)果就是所有的自治市都獲得了原則上的平等地位，遵循同樣的運(yùn)行規(guī)則。盡管1970年的改革使自治市的數(shù)量減少規(guī)模擴(kuò)大，但有關(guān)縣級(jí)政府的專項(xiàng)職能化改革推進(jìn)不甚明顯，只是其失去了對(duì)于自治市的大部分監(jiān)督與控制權(quán)限。第二輪改革之后，幾乎所有的自治市都直接與中央政府發(fā)生聯(lián)系，縣政府演變?yōu)閰^(qū)域政府，只在很少的領(lǐng)域還對(duì)自治市擁有一定的影響力，其中主要涉及健康保障方面。如果說第一輪的改革使自治市與縣級(jí)政府間還有一些聯(lián)系紐帶的話，第二輪的改革幾乎使自治市完全獨(dú)立于區(qū)域政府而存在。自治市成為一個(gè)多目標(biāo)取向的地方政府層級(jí)，并直接與中央政府發(fā)生聯(lián)系，而由縣級(jí)政府演變而來的區(qū)域政府則成為主要提供健康服務(wù)的單一功能政府。

二、丹麥地方政府體制改革的戰(zhàn)略選擇與治理特征

丹麥地方政府體制改革規(guī)模和改革幅度都是巨大的，它對(duì)于丹麥地方自治的發(fā)展以及整個(gè)國家的發(fā)展都具有深刻的影響作用。

(一)從機(jī)制調(diào)整到體制變遷:丹麥地方政府體制改革的戰(zhàn)略選擇

1、局部調(diào)適與整體改革

丹麥兩次大規(guī)模的政府體制改革相距近40年，但這并不表明在這40年中丹麥政府的一層不變。在過去的很長一段時(shí)期里，丹麥政府認(rèn)為地方政府規(guī)模都太小，以至于難以履行它所承擔(dān)的任務(wù)。這由兩方面原因造成:一是地方政府被委以了越來越多的繁雜任務(wù);二是出現(xiàn)了許多既存政府結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)的新任務(wù)。這兩方面的原因又相應(yīng)地涉及到地方政府的兩種能力:財(cái)政能力和服務(wù)能力。

最簡單的調(diào)適戰(zhàn)略選擇就是通過政府間財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整來彌補(bǔ)地方政府在財(cái)力方面的不足。丹麥中央政府主要通過對(duì)最小的地方政府以及那些最窮的地方政府提供特別資金援助的方式，使它們有財(cái)力去應(yīng)對(duì)不斷增長的復(fù)雜性和不斷增長的任務(wù)執(zhí)行成本。當(dāng)然，有時(shí)也通過鼓勵(lì)地方政府間合作的方式來緩解部分地方政府的財(cái)政困難。但這種局部運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整的后果是使中央政府自上而下的規(guī)制變得更為復(fù)雜，也使整個(gè)財(cái)政體系更為復(fù)雜。由于許多地方事務(wù)不得不依靠這種紛繁復(fù)雜的政府間財(cái)政體系來完成，這又反過來嚴(yán)重阻礙了政府透明化發(fā)展的要求。因?yàn)?，?duì)于公民來說，要去認(rèn)定誰應(yīng)當(dāng)為無效的公共服務(wù)負(fù)責(zé)也會(huì)成為一個(gè)非常困難的事情。

調(diào)適戰(zhàn)略同樣有可能與分權(quán)化思想相抵觸，甚至有可能為了解決地方政府所面臨的能力困局而將權(quán)力重新集中化。在上世紀(jì)八十年代，面對(duì)當(dāng)時(shí)西方國家普遍出現(xiàn)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，丹麥中央政府的部門權(quán)力就有著不同程度的集中化趨向。這種權(quán)力集中化過程也許不是正式的，沒有從法律或憲法上予以明確，但是它卻可能開啟集權(quán)化的序幕。地方政府的任何決定都要獲得中央的同意才能生效，也會(huì)使得公民對(duì)地方自治事物參與積極性的喪失以及對(duì)政府服務(wù)不滿情緒的積聚，其結(jié)果是，政府會(huì)由于與社會(huì)的關(guān)系逐漸疏離而面臨代表性不足的合法性危機(jī)。①Anders Widfeldt:Losing Touch?The Political Representativeness of Swedish Parties，1985 －1994.Scandinavian Political Studies，1999(4)，pp307－326為此，唯有從地理位置以及職能和權(quán)責(zé)配置上對(duì)地方政府進(jìn)行整體重構(gòu)，才有可能真正解決丹麥高福利社會(huì)與分權(quán)化思想以及地方自治之間的內(nèi)在張力，滿足公眾不斷增長的公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量要求。這成為推動(dòng)丹麥第二輪大規(guī)模地方政府體制改革的最直接誘因。

值得注意的是，丹麥的大規(guī)模地方政府體制改革并非政府領(lǐng)導(dǎo)在事先進(jìn)行宏偉藍(lán)圖規(guī)劃的前提下進(jìn)行的，而是隨著治理環(huán)境的改變和新的治理問題出現(xiàn)的政府因應(yīng)之策。2002年，政府改革委員會(huì)成立之初的主要職責(zé)就在于回應(yīng)社會(huì)對(duì)政府改革的要求，評(píng)估來自反對(duì)黨和社會(huì)的訴求和改革可能面臨的阻力，并以一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)靈活的政策為全面改革爭取時(shí)間和空間。②Ulrik Bundgaard and Karsten Vrangbak:Reform by Coincidence?Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark.Scandinavian Political Studies，2007(4)，pp515 －518.當(dāng)然，這種整體性的改革戰(zhàn)略實(shí)行起來遠(yuǎn)比局部調(diào)適更為困難，它會(huì)遭遇政治上各種保守勢(shì)力對(duì)既存權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的極力維護(hù)。為此，就有必要向地方政府表明，如果不進(jìn)行改革，他們的權(quán)力基礎(chǔ)將在未來的集權(quán)化體系中受到極大的侵蝕。但僅此還是不夠的，改革要取得成功還需要有更廣泛的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，那就是要證明改革后的地方政府體系能夠更好地回應(yīng)地方的各種發(fā)展需求。

2、改革進(jìn)程中的阻力及其應(yīng)對(duì)

任何一項(xiàng)改革總會(huì)面對(duì)各種阻力，更毋庸說是對(duì)地方政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模的重構(gòu)。如何有效應(yīng)對(duì)改革進(jìn)程中的各種阻力成為決定丹麥改革成敗的關(guān)鍵。

當(dāng)改革內(nèi)容被討論之時(shí)，必然有來自各方面的聲音，包括支持的和反對(duì)的，其中特別是既有利益格局下的政府部門和雇員可能會(huì)反對(duì)改革的推行。改革的阻力之一就來源于縣級(jí)政府。由于14個(gè)縣級(jí)政府全部改制成為5個(gè)區(qū)域政府，其故有的管理權(quán)限還有財(cái)政基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)幾乎消失殆盡。這就需要中央政府具有明確的改革意識(shí)和明白無誤的改革方向，同時(shí)擁有強(qiáng)有力的決心和能力去推行改革措施。在丹麥，中央政府顯示了推行改革的足夠信心和勇氣，為了推行政府結(jié)構(gòu)改革，執(zhí)政黨通過多輪協(xié)商與談判，獲取了其他黨派對(duì)改革的認(rèn)同和支持。同時(shí)，為了改革的順利實(shí)施，中央政府對(duì)近200項(xiàng)法律進(jìn)行了修訂，當(dāng)然還包括大量的行政準(zhǔn)備工作，以及為保障改革議案通過而進(jìn)行的一系列政治談判工作。

在改革過程中，不可避免地有部分群體會(huì)失去其在既有體制中的權(quán)力或利益，而大多數(shù)公民應(yīng)當(dāng)從這種改革中獲益，否則這種改革很難取得成功。因此，為了贏得民眾對(duì)改革的認(rèn)同，丹麥采取一系列的策略:首先讓民眾意識(shí)到他們?nèi)绻麣w于自治市管轄將得到更多的、更好的公共服務(wù);然后讓民眾知道，自治市為了履行這些職能就需要擴(kuò)大自治市的規(guī)模;最后，向民眾表明地方政府之間的合并能夠很好地促進(jìn)市區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并能夠從財(cái)政上保證所有公民能夠享用城市中心所具有的功能。

改革的另一方面阻力來源于地方政府雇員。雖然整個(gè)改革進(jìn)程看起來非常緊湊，但仍然在某些程序當(dāng)中政府雇員覺得改革進(jìn)程太過緩慢，特別是在2004年和2005年里，在地方層級(jí)的雇員當(dāng)中存在著普遍的焦慮心態(tài)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)的雇員對(duì)自己在即將到來的改革中會(huì)面對(duì)何種結(jié)局充滿焦慮，部分雇員甚至擔(dān)心失去自己的工作。針對(duì)大多數(shù)雇員的擔(dān)憂，政府做出承諾，表示地方政府改革后不會(huì)有任何雇員失職，但可能不得不到合并后的其它地方去就職。

最后，改革的阻力還來源于改革措施自身的執(zhí)行難度，主要表現(xiàn)為地方政府如何能夠有序地進(jìn)行合并。丹麥整個(gè)的第二次改革可以說是一個(gè)中央政府統(tǒng)籌下的地方政府自愿行動(dòng)過程，即中央首先明確告之地方政府自己推行合并以擴(kuò)大地方政府規(guī)模的決心，然后地方政府可首先自行去尋求愿意合并的政府。大多數(shù)地方政府會(huì)主動(dòng)行動(dòng)起來，積極地與周邊地方政府進(jìn)行協(xié)商與談判，尋求最合適的合并伙伴以達(dá)到中央政府所要求的地方政府規(guī)模底限要求。但仍有少數(shù)地方政府因?yàn)樘^落后或者對(duì)周邊地方政府沒有吸引力而找不到自愿合并伙伴，不得不最后依靠中央政府的介入得以完成合并。在合并過程中還有種現(xiàn)象是，一些老的自治市選擇了先行分割后再與不同的周邊地方政府進(jìn)行合并成新的自治市。這主要是由這些老的自治市市民投票決定的，主要原因在于部分居民愿意合并到離自身較近的地方政府，而其他居民則期望與另外的地方政府合并。在這些情況下，地方居民的意愿大多都能夠得到尊重，從而該自治市就被分化為不同部分并入不同地方政府。這種分化會(huì)給合并帶來一系列復(fù)雜的影響因素，它意味著要在新的地方政府間進(jìn)行人員、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)等的分配。

(二)從過程控制到結(jié)果導(dǎo)向:丹麥地方政府治理方式變遷

有關(guān)公共部門應(yīng)當(dāng)分權(quán)化的思想在丹麥?zhǔn)歉畹俟痰?，公民參與地方自治以及實(shí)現(xiàn)政府的民主責(zé)任一直是丹麥政治制度安排的重要價(jià)值基礎(chǔ)。①Rhodes，R.A.W:Traditions and Public Sector Reform:Comparing Britain and Denmark.Scandinavian Political Studies.1999(4)，pp341.在一個(gè)分權(quán)化的政治體制中，來自于社會(huì)的利益訴求能夠很快地到達(dá)最后的決策中心，也只有擁有充分自主權(quán)的地方政府才能夠?qū)Σ粩嘧兓闹卫憝h(huán)境做出迅速反應(yīng)并根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦囊笕ヌ峁┻m當(dāng)?shù)墓卜?wù)。因?yàn)楣駥?duì)地方政府最為接近，也就能夠?qū)Φ胤秸┘痈行У挠绊懮踔量刂谱饔?，這對(duì)于防止公共權(quán)力和公共資金被濫用來說是非常必須的。

自上世紀(jì)八十年代以來，丹麥就逐漸開始改變傳統(tǒng)的自上而下的以過程控制為主的權(quán)力規(guī)制模式，對(duì)政府績效評(píng)估方式的改革成為推動(dòng)丹麥地方政府體制改革的重要基礎(chǔ)。因此，丹麥的地方政府體制改革具有濃厚的新公共管理改革理論色彩，其地方政府體制改革的重要目的就是通過對(duì)地方政府治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，賦予地方政府在很多領(lǐng)域擁有行政自主權(quán)，從而使對(duì)治理績效和公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注稱為所有地方政府部門日常管理的重要組成部分。②Carsten Greve:Public Management Reform in Denmark.Public Management Review.2006(1)，pp161 －169.

首先，為了實(shí)現(xiàn)透明化行政和提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，丹麥在地方政府體制改革中試圖給予所有的市級(jí)地方政府以相同的機(jī)構(gòu)設(shè)置，以讓公民知道任何一項(xiàng)公共服務(wù)是由公共部門的哪個(gè)層級(jí)哪個(gè)部門具體負(fù)責(zé)的。在全國范圍內(nèi)實(shí)行同一的標(biāo)準(zhǔn)分類則使各項(xiàng)服務(wù)的分工一目了然，公共部門的每一個(gè)層級(jí)都擁有明確的責(zé)任范圍以防止職責(zé)交叉，使每個(gè)雇員都能夠?qū)ψ约旱穆氊?zé)明白無誤。另外，統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)也為雇員的行政行為提供了公共的準(zhǔn)則和規(guī)制，使行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行起來更為簡單明了。這意味著，當(dāng)公民有任何需要時(shí)，他們能夠很容易的在公共機(jī)構(gòu)中找到相對(duì)應(yīng)的對(duì)此負(fù)責(zé)的部門，當(dāng)然，這個(gè)擔(dān)負(fù)責(zé)任的公共部門也應(yīng)當(dāng)擁有必要的做出相應(yīng)決策的權(quán)力。

其次，為了讓地方政府在運(yùn)用公共權(quán)力做出決策時(shí)能夠有效回應(yīng)治理環(huán)境的不同要求，丹麥傾向于賦予改革之后的地方政府“提供多樣化公共服務(wù)”的職責(zé)。原因在于，在丹麥，當(dāng)?shù)鼐用竦膸缀跛泄卜?wù)都是由地方一級(jí)政府來提供的。單目標(biāo)取向的政府往往不能在不同的公共服務(wù)之間進(jìn)行重要性的排序，不能決定不同公共服務(wù)的優(yōu)先性，相反，他們會(huì)僅提倡自己所提供的那項(xiàng)公共服務(wù)，從而有可能在與中央政府的交往中成為一個(gè)部門說客。

當(dāng)然，在改革的過程中，丹麥政府更多注重的是政府與社會(huì)的關(guān)系，關(guān)注政府如何提供更好的公共服務(wù)，而“國家—市場(chǎng)”的關(guān)系范疇并沒有重新界定。①Hanne Foss Hansen:Evaluation in and of Public － sector Reform:The Case of Denmark in a Nordic Perspective.Scandinavian Political Studies，2005(4)，p344.因此，與其它一些實(shí)行民營化改革的國家不同，丹麥地方政府體制改革之后，為了提高自治市的治理績效，就需要保障自治市具有提供良好公共服務(wù)所應(yīng)有的財(cái)政基礎(chǔ)。為此，丹麥各界均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予地方政府以獨(dú)立的征稅和收費(fèi)權(quán)力。為了保證所有的市政府都能夠履行相當(dāng)那些相同的任務(wù)，丹麥設(shè)立了一個(gè)衡平補(bǔ)助機(jī)制以消除不同政府間在稅收基礎(chǔ)和支出方面存在的差異。②Yin.R.K:Case Study Research:Design and Methods.Thousand Oaks，London ＆ New York:Sage Publications.1994.pp90 －94.然而，丹麥政府規(guī)定，這種補(bǔ)助額不能超過地方政府稅收總量，不論地方是富裕抑或貧窮，主要目的是為地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)提供一種激勵(lì)機(jī)制。這樣，和那些欠發(fā)達(dá)的自治市相比，財(cái)力充沛的自治市仍然能夠以較低的稅收去提供較好的公共服務(wù)，同時(shí)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)的自治市來說也不能坐等上級(jí)政府的稅收補(bǔ)助。

最后，中央政府主要通過財(cái)務(wù)監(jiān)督的方式對(duì)地方政府治理績效進(jìn)行評(píng)估和影響。由于絕大部分的公共開支是采用分權(quán)化的形式支出的，丹麥中央政府想掌握這些資金的花費(fèi)情況，主要由地方政府標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算與會(huì)計(jì)制度來完成。在該項(xiàng)制度體系中，每一個(gè)地方部門的詳細(xì)開支情況必須填報(bào)專門的會(huì)計(jì)報(bào)表，在固定的時(shí)間內(nèi)向中央政府匯報(bào)本級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政開支情況。匯報(bào)制度的存在使中央政府能夠隨時(shí)匯總來自全國各地的財(cái)政數(shù)據(jù)，跟蹤各地政府在學(xué)校、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老保障等方面的支出情況。這使中央政府能夠根據(jù)情況發(fā)展的需要做出正確的行動(dòng)，特別是當(dāng)?shù)胤秸男袨橛锌赡軐?duì)全國的整體發(fā)展帶來不利影響之時(shí)。

三、對(duì)我國地方政府改革的啟示

改革開放以來，我國就一直在不斷嘗試推進(jìn)地方政府體制改革，包括進(jìn)行撤縣設(shè)市、調(diào)整大中城市區(qū)劃、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革等等。但不得不承認(rèn)的是，在改革中還面臨諸如市縣關(guān)系難以理順、對(duì)提高政府服務(wù)能力目標(biāo)強(qiáng)調(diào)不夠、區(qū)劃調(diào)整的民意基礎(chǔ)不足等問題。隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展以及城市化進(jìn)程的進(jìn)一步深化，我國地方行政區(qū)劃管理體制亟需進(jìn)一步改革創(chuàng)新。與中國相比，盡管丹麥在規(guī)模和人口等方面與中國存在巨大差異，但丹麥地方政府體制改革實(shí)踐中所獲得的經(jīng)驗(yàn)以及一些教訓(xùn)，對(duì)于我國地方行政區(qū)劃改革來說同樣具有參考和借鑒意義。

1、地方政府結(jié)構(gòu)變革是推動(dòng)地方治理發(fā)展的根本動(dòng)力，但改革的成功需要獲得社會(huì)多方力量的支持

丹麥政府改革表明，結(jié)構(gòu)是重要的，實(shí)際的行為是處于結(jié)構(gòu)之下的行為，要調(diào)整行為，可以從結(jié)構(gòu)變革入手。③毛壽龍:《西方政府的治道變革》，中國人民大學(xué)出版社1998年，第276頁。就地方治理的發(fā)展與完善來說，基于結(jié)構(gòu)變革的體制改革是根本動(dòng)力，而基于運(yùn)行方式變革的機(jī)制改革是必要補(bǔ)充，這是丹麥改革給我們的一個(gè)重要啟示。改革不可避免地會(huì)遇到阻礙，特別是丹麥這樣幾乎將地方政府體制進(jìn)行了整體重構(gòu)的大規(guī)模改革，包括技術(shù)上的、社會(huì)的以及政府內(nèi)部的各種阻力，但是這些都無法改變改革所具有的強(qiáng)大吸引力，因?yàn)榱己玫母母锬軌驇碛谢盍Φ牡胤秸?。而?duì)于改革戰(zhàn)略的選擇，運(yùn)行機(jī)制上的調(diào)整能夠緩解改革壓力和一定程度上應(yīng)對(duì)來自社會(huì)各方對(duì)于更好治理和更好服務(wù)的訴求，但這種既有體制下的調(diào)適戰(zhàn)略其限度也是很明顯的。特別是當(dāng)社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生根本性改變的情形下，對(duì)地方政府治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的變革和重組是最終的必然選擇。

當(dāng)然，丹麥的實(shí)踐也表明，面對(duì)改革中的各種阻力，如何尋求社會(huì)多方力量的支持將很大程度上影響改革的績效甚至成敗。在新的政府結(jié)構(gòu)體系中，政治結(jié)構(gòu)和行政結(jié)構(gòu)的安排、政府官員的選舉與任命、普通雇員的職務(wù)安排等都需要地方政府的積極配合與參與。而對(duì)于改革中所涉及的人員調(diào)整問題，長時(shí)間的改革不確定性所帶來的對(duì)自己未來工作問題的擔(dān)憂會(huì)影響行政隊(duì)伍的穩(wěn)定，并進(jìn)而影響其工作績效和改革的進(jìn)程，嚴(yán)重的還會(huì)出現(xiàn)游行上訪等問題。為此，丹麥政府對(duì)改革所涉及的所有政府雇員做出的有關(guān)未來工作保障的政治性承諾值得借鑒。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉改革進(jìn)程。普通公民一般對(duì)改革的執(zhí)行同樣抱有懷疑態(tài)度，比如改革之后公共服務(wù)的質(zhì)量是否會(huì)下降?新的治理體系會(huì)帶來什么樣的影響?這些問題需要政府及時(shí)提供有關(guān)改革進(jìn)程的信息來得以解答，同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)讓公眾明白公共服務(wù)的質(zhì)量和持續(xù)提供是政府首要考慮的問題。當(dāng)然，政府也要讓公民理解，在改革的過程中普通公民所可能面對(duì)的暫時(shí)不便等等。

2、優(yōu)化地方政府治理結(jié)構(gòu)，探尋多樣化的地方政府改革路徑

就政府體制改革來說，如何尋求管理層級(jí)和幅度的最優(yōu)組合是最核心問題。管理層級(jí)和幅度調(diào)整，既影響中央與地方之間、上級(jí)與下級(jí)政府之間的統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)，也影響地方政府的行政效率。我國地方政府體制中行政層級(jí)過多、幅度不合理的問題一直比較突出，近年來也采取了一些改革措施。但在諸如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等改革中簡單地強(qiáng)調(diào)合并，在合并方式上又多是自上而下的強(qiáng)制執(zhí)行，忽略了地方政府間的合作以及不同地域政區(qū)間的發(fā)展差異。其結(jié)果是隨著地方政府的管理幅度增加，管理層級(jí)的變革卻難以企及，很多合并后的地方政府管理績效亦難以提升。因此，地方政府治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需要探尋多樣化的地方政府改革路徑。

首先，適應(yīng)我國城市化發(fā)展的歷史趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)需要，有重點(diǎn)地推進(jìn)城市型政區(qū)發(fā)展。在未來相當(dāng)長的一段歷史時(shí)期內(nèi)，城市化都是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ彩菦Q定我國地方政府體制改革進(jìn)程的核心要素。隨著越來越多的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城鎮(zhèn)相對(duì)集中，城鎮(zhèn)已成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依托和人民生活的主體場(chǎng)域，城市型社區(qū)將成為地方政府的主導(dǎo)管理模式。當(dāng)前，我國的城市型政區(qū)數(shù)量不夠，發(fā)展體系尚不完善，在城市型政區(qū)內(nèi)部管理機(jī)制上也存在諸多不合理之處。推進(jìn)城市型政區(qū)的發(fā)展改革，是我國地方政府體制改革的基本方向之一。在條件成熟的地區(qū)，應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理需要，減少政府層級(jí)，逐步取消“市管市”、“市管縣”體制，加快推進(jìn)省直管縣和市縣分治改革，推動(dòng)政區(qū)模式由地域型向城市型轉(zhuǎn)變。同時(shí)，應(yīng)理順城市與周邊區(qū)域的發(fā)展關(guān)系，創(chuàng)新中心集鎮(zhèn)規(guī)?；l(fā)展模式和設(shè)市模式，形成規(guī)模合理、模式多樣的城市形態(tài)。

其次，在擴(kuò)展地方政府管理幅度上，應(yīng)堅(jiān)持自上而下和自下而上相結(jié)合的原則，積極促進(jìn)政府間及區(qū)域間合作，而非一味的推行政府合并。橫向政府間的矛盾與沖突是地方政府體制改革的重要誘因，但諸如市場(chǎng)封鎖、資源分割、地方保護(hù)等問題無法簡單依靠政府合并來解決。丹麥5個(gè)區(qū)域政府的建設(shè)以及不同自治市之間的自愿合作與組合的改革實(shí)踐就表明，在轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)之上的政府合作是有效改革之道。在合作形式上，包括相鄰地方政府間的單獨(dú)合作、區(qū)域范圍內(nèi)的城市聯(lián)合體以及民間或官方的合作論壇等。而在環(huán)境整治、飲用水源、醫(yī)療保障等領(lǐng)域，可以借鑒丹麥區(qū)域政府的功能模式，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上成立跨政區(qū)的區(qū)域性實(shí)體組織，賦予其相應(yīng)的功能職責(zé)，從而拓展地方政府間的合作空間。

3、以強(qiáng)化基層政府服務(wù)能力為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)地方政府職責(zé)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一

目前我國基層政府的職能定位存在偏差，承擔(dān)了過多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，而公共服務(wù)職能明顯不足，形成很多公共服務(wù)中基層政府“無力提供或無意提供”的局面。在不同政府間的職責(zé)劃分亦較為模糊，很多事權(quán)由多級(jí)政府共同分擔(dān)，導(dǎo)致“誰都能管但誰都管不好”的局面，政府缺位與越位并存。丹麥改革經(jīng)驗(yàn)表明，基層政府作為最接近民眾的一級(jí)政府，其職能主要定位在公共服務(wù)方面，地方政府體制改革應(yīng)以提高地方政府服務(wù)能力為目標(biāo)導(dǎo)向。因此，就我國的地方政府特別是基層政府改革來說，在處理公共事務(wù)時(shí)必須盡可能貼近民眾的需要，政府公共服務(wù)職能的履行是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。

對(duì)于基層政府的公共服務(wù)能力建設(shè)來說，相應(yīng)財(cái)政體制支持是必不可少的。在丹麥的地方政府體制改革中，為促進(jìn)區(qū)域平衡，丹麥中央政府通過調(diào)整地方政府稅制、轉(zhuǎn)移支付制度等來實(shí)現(xiàn)地方支出需求、稅收及福利服務(wù)間的基本平衡。可以說，沒有丹麥的財(cái)政體制改革，丹麥的地方政府體制改革不可能取得現(xiàn)有的成就。對(duì)于我國的地方政府改革來說，要想使基層政府承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，應(yīng)繼續(xù)深化改革，加大對(duì)基層政府的財(cái)力支持，通過各種有效途徑來滿足基層政府提供公共服務(wù)的需要。具體可從以下幾個(gè)方面推進(jìn):一是改變傳統(tǒng)的財(cái)政控制體制，賦予基層政府較大的財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)基層政府財(cái)政資金使用績效的考核;二是拓展基層政府財(cái)政來源渠道，健全地方稅體系，培植基層政府的主體稅種;三是開展財(cái)政管理體制和管理方式改革，加大對(duì)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高財(cái)政資金的使用效率;四是改革預(yù)算調(diào)整模式，建立地方公共服務(wù)財(cái)政支出儲(chǔ)備。

4、合理設(shè)計(jì)改革步驟，強(qiáng)化改革過渡期的監(jiān)管與控制

我國的歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革中一再證明，改革前的地方政府常常會(huì)采取各種短視措施，包括匆匆上馬項(xiàng)目、突擊花錢等，為改革后的新政府埋下各種隱患。為此，在改革的過渡期間，特別需要強(qiáng)化上級(jí)政府對(duì)于地方政府的監(jiān)管與控制，諸如設(shè)立臨時(shí)性的投資限制措施、政府人員變動(dòng)與財(cái)政支出監(jiān)管措施等，并要防止在過渡期間的政府大力舉債行為。另外，改革過程中需要建立明確的、嚴(yán)格的規(guī)則，以規(guī)范地方政府以前所擁有的財(cái)產(chǎn)和債務(wù)在重組后的地方政府之間進(jìn)行公平分配。同時(shí)，部分被分割后再進(jìn)行合并的地方政府也需要這些規(guī)則來指導(dǎo)財(cái)產(chǎn)與債務(wù)的分配問題。

對(duì)地方政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革無疑會(huì)對(duì)既有的地方治理秩序帶來破壞，而合理的改革步驟和盡可能短的過渡期是減少改革不確定性的重要決定因素。在丹麥改革進(jìn)程中，有步驟的改革決策較好地減少了改革所可能遇到的政治阻礙，推進(jìn)了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。丹麥的改革表明，對(duì)于政府結(jié)構(gòu)改革來說，首先需要決定怎樣在不同政府層級(jí)間進(jìn)行職能分配;然后，決定不同地方政府的地域管轄范圍;最后再因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)行財(cái)政體系改革。當(dāng)然，整個(gè)改革進(jìn)程也可以其它序列方式進(jìn)行，但有一點(diǎn)可以明確的是，這些改革決策的遞進(jìn)性和延續(xù)性將影響改革的成效。而面對(duì)勢(shì)在必行的結(jié)構(gòu)體制改革，一些地方政府往往會(huì)失去對(duì)未來的長期設(shè)想與規(guī)劃，在改革過程中他們要么沒法做出決策，要么在最后的合并前做出一些非理性決策，從而加大政府的治理成本和改革成本。因此，在能夠基本實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的前提下，要盡可能地縮短改革的過渡期。