中國省級政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃比較研究

熊 婧

(廣西科技情報研究所，廣西南寧530022)

一 問題的提出

美國學(xué)者邁克爾·波特指出:在經(jīng)濟繁榮的漫漫長路上，有的國家扶搖直上，有的國家起落不定，國家在其中扮演了一個重要角色，國家的競爭優(yōu)勢建立在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上，即主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是否有創(chuàng)新能力，“一個國家的經(jīng)濟繁榮，是該國產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢擴張和提升的結(jié)果:亦即產(chǎn)業(yè)界在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，達到更廣泛和深入的競爭優(yōu)勢?！盵1]266世界銀行也指出:“政府對一國的經(jīng)濟和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標(biāo)上，政府對變革的影響、推動和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當(dāng)這種能力得到良好發(fā)揮，該國經(jīng)濟便蒸蒸日上。若是情況相反，則發(fā)展便會停滯不前”。[2]155因此，在經(jīng)濟全球化，競爭不斷加劇的的21世紀(jì)，政府的作用無疑舉足輕重，而科技競爭成為各國政府競爭的戰(zhàn)略點。

1995年5月，江澤民同志在全國科技大會上的講話中提出了實施科教興國的戰(zhàn)略，確立科技和教育是興國的手段和基礎(chǔ)的方針，并指出到2000年初步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和科技自身發(fā)展規(guī)律的科技體制，經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展基本轉(zhuǎn)向依靠科技進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道。而2006年《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》明確提出新時期我國科技工作的指導(dǎo)方針是:“自主創(chuàng)新，重點跨越，支撐發(fā)展，引領(lǐng)未來”，把科學(xué)和技術(shù)發(fā)展作為提升國家競爭力的核心，目標(biāo)是到2020年我國進入創(chuàng)新型國家行列。為了全面落實科教興國戰(zhàn)略與人才強國戰(zhàn)略，深入實施《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006－2020年)》，充分發(fā)揮科技對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要作用，2011年7月國家制定了《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》。此后，我國絕大多數(shù)的省(市)政府也先后制定并發(fā)布了各自的”十二五”科技發(fā)展規(guī)劃(2011－2015年)或”十二五”科技發(fā)展規(guī)劃綱要。截止到2012年9月8日，通過網(wǎng)絡(luò)檢索到北京、上海、廣東、安徽、四川、黑龍江等28個省市(自治區(qū))科技發(fā)展規(guī)劃。

在我國現(xiàn)有的政府官員激勵體制下，地方政府往往熱衷于追求GDP增長、財政收入以及投資的擴大，而忽視了不容易出政績的公共服務(wù)領(lǐng)域，例如科技，正如學(xué)者張永軍、梁東黎所言:“地方政府在晉升激勵下對不同公共品形成差異化的注意力配置，似乎是一種合乎邏輯的必然;由于與地方官員晉升指標(biāo)的弱相關(guān)性，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公租房、社會保障等軟公共品供給低于社會需求水平?！盵3]21－23各地方政府在“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃中都提出了今后5年的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)、主要任務(wù)、重點發(fā)展領(lǐng)域與保障措施等。這些目標(biāo)、任務(wù)是否與本地契合而具有可實現(xiàn)性，是否具有可操作性、并真正能推動各地科技發(fā)展，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變?本研究將對這些問題進行研究。

二 省級政府“十二五”科技規(guī)劃中R ＆ D強度分析

研究與試驗發(fā)展(R ＆ D)活動是指在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，為增加知識總量以及運用這些知識去創(chuàng)造新的應(yīng)用而進行系統(tǒng)的創(chuàng)造性的活動，具體包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展三類活動。研究與試驗發(fā)展(R ＆ D)是科技活動的核心指標(biāo)，是衡量一個國家和地區(qū)科技發(fā)展水平的主要指標(biāo)，同時也是反映企業(yè)自主創(chuàng)新能力的指標(biāo)。它的成果主要是自主知識產(chǎn)權(quán)，對企業(yè)長期發(fā)展都具有長遠(yuǎn)和重大的作用和意義。2000年以來，我國政府不斷加大對科技的投入力度，以此帶動全社會對科技投入，截止2010年，我國R ＆ D經(jīng)費支出達到7062億元，占GDP的比重(R ＆ D強度)不斷提高，到2010年已達1.76%，但是與西方主要發(fā)達國家相比差距仍然比較大，并且我國R ＆ D經(jīng)費支出在各地區(qū)、各省份之間的分布也極不均衡，“1998—2009年東中西部三大地區(qū)之間R ＆ D 經(jīng)費差異熵值由 0.19升至 0.25，其中2007－2008年高達0.28，這表明東中西部三大地區(qū)R ＆ D經(jīng)費支出的差距在大幅升高。同期，三大地區(qū)R ＆ D經(jīng)費強度差異熵值由0.02升至 0.03，這表明三大地區(qū) R ＆ D 經(jīng)費強度差距小幅上升?！盵4]109－114根據(jù)《2010年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》，R ＆ D經(jīng)費支出超過200億元的有北京、上海、天津、山東、遼寧、四川、江蘇、浙江、湖北、河南、廣東、陜西等12個省份，共計支出5610.5億元，占全國R ＆ D經(jīng)費支出的79.4%，而其余19個省份的R ＆ D經(jīng)費支出總計為1452.1億元，只占全國R ＆ D經(jīng)費總支出的21.6%。而R ＆ D經(jīng)費支出與各地經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異、科技政策及其地理位置等具有一定的相關(guān)性。

(一)從R ＆ D經(jīng)費強度上看，部分省份目標(biāo)偏高，實現(xiàn)難度非常大

第一，從整體上分析，2010年我國GDP為401202億元，按照國家“十二五”規(guī)劃GDP增長7%的目標(biāo)，2015年我國GDP將達到562706.5億元，根據(jù)《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》提出的目標(biāo)，到2015年全社會研究開發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.2%，這樣2015年我國R ＆ D經(jīng)費將達到12379.5億元。從表一的數(shù)據(jù)我們可以看出，到2015年，在數(shù)據(jù)可得的26個省份中，R ＆ D經(jīng)費總計13914億元，26個省份就已經(jīng)超過國家規(guī)劃總額1534.5億元，因此，部分省份R ＆ D經(jīng)費強度目標(biāo)偏高。

表一 26省R ＆ D投入強度目標(biāo)單位:億元、%

第二，分省來看，2015年R ＆ D強度目標(biāo)達到或超過2.2%的包括廣西、重慶、陜西、北京、上海等在內(nèi)的11個省份，其中8個為東部地區(qū)，西部地區(qū)3個，大多數(shù)為東部地區(qū)，而這個比例已經(jīng)達到發(fā)達國家工業(yè)化后期的水平;沒有達到國家水平的為15個省份，大多數(shù)都是1.5%左右，比2010年比例提高0.5% －1.5%之間，多數(shù)為中西部地區(qū)，如新疆、四川、江西、河南等省份。

表一中，北京、上海、江蘇、浙江、湖北、山東、廣東等省市提出的目標(biāo)是較為穩(wěn)妥的，2015年相對2010年的支出倍數(shù)不高，只要這些省份R ＆ D強度保持一定的增長速度，實現(xiàn)2015年的目標(biāo)問題不大。但是，與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，廣大的中西部地區(qū)，如新疆、廣西、安徽、云南、寧夏、河南、吉林、貴州、海南等地方，要想實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)難度非常大，且與現(xiàn)實相差甚遠(yuǎn)，這些省份2010年R ＆ D投入比較少，沒有達到全國平均值，投入強度低，增長非常緩慢，且2015年目標(biāo)太高，超過2010年的3倍。這些省份要實現(xiàn)2015年規(guī)劃的R ＆ D強度目標(biāo)，需要在5年內(nèi)增長250%－300%不等。在現(xiàn)有的政績考核與激勵體制下，顯然，如果沒有“非常”手段，推動R ＆ D經(jīng)費投入的超速增長，是不可能實現(xiàn)的目標(biāo)，地方政府R ＆ D經(jīng)費支出規(guī)劃投入的高速增長顯然不現(xiàn)實。

(二)各地方政府R ＆ D強度目標(biāo)值明顯趨同

我們根據(jù):某省某年度R ＆ D強度相對全國平均水平的差異程度=[(某省R ＆ D強度－全國平均R ＆ D強度)/全國平均R ＆ D強度]來分析。從表二中的數(shù)據(jù)可以看出，各省2010年的R ＆ D強度相對全國平均水平的差異程度從新疆的－72.1%到北京的230.6%不等，26個省份中，有19個未達到國家平均值;但從2015年的規(guī)劃看，差異程度縮小為－45.4%到150%，各地方政府R ＆ D強度目標(biāo)趨同明顯。

表二 各地R ＆ D強度目標(biāo)值差異程度

我國各地方政府在地理位置、比較優(yōu)勢、科技政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場化程度等方面差距都非常大。除了以上各種因素外，經(jīng)濟發(fā)展階段、產(chǎn)品市場的競爭程度、宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)系、對知識產(chǎn)權(quán)的保護、財政支持等都會影響R ＆ D投入強度。而我國各地方政府在經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支持、要素稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面存在較大差異，這就決定了各地方政府R ＆ D強度存在差異的必然性，而各地方政府R ＆ D強度目標(biāo)趨同現(xiàn)象顯然是不利于科技發(fā)展的。

三 省級政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃重點發(fā)展領(lǐng)域分析

表三中，列舉了各省“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃重點發(fā)展領(lǐng)域或技術(shù)。部分省份在一定程度上考慮了本地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、地理位置等資源稟賦特點，如北京、上海、廣東、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，擁有眾多大學(xué)和科研機構(gòu)，地理位置靠海，政策到位，因此還吸引了許多外資企業(yè)的研發(fā)部門，發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)、電子通信等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)條件優(yōu)厚;云南與江西的農(nóng)業(yè)技術(shù)，西藏和新疆的中藥產(chǎn)業(yè)，山西的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境，海南的熱帶生物資源技術(shù)等都突出了地方特色。但是各地方政府的科技規(guī)劃還是存在發(fā)展領(lǐng)域求全、趨同的現(xiàn)象，這不僅會導(dǎo)致資源的浪費和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲，也不利于各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與地方比較優(yōu)勢的發(fā)揮。

邁克爾·波特指出:“每個國家的產(chǎn)業(yè)競爭力都有大小強弱之分。沒有一個國家能在所有產(chǎn)業(yè)上維持絕對的競爭力。因此，競爭的成功來自國家獨具的環(huán)境與特定產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的結(jié)合?！盵1]610一個國家如此，同樣，一個地區(qū)也一樣，而從表三中我們可以看出，大部分省份都提出要把電子信息技術(shù)、新能源、新材料、生物產(chǎn)業(yè)、裝備制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等作為重點發(fā)展領(lǐng)域，各地區(qū)都想構(gòu)建一個完整的產(chǎn)業(yè)體系。這些領(lǐng)域與技術(shù)需要資金、人才和廣闊的市場作保證，①很多省份根本就沒有達到發(fā)展這種產(chǎn)業(yè)的條件，盲目投資，這種追求小而全做法，必然造成科技投入的重復(fù)浪費。此外，還可能導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)投資和惡性競爭，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和良好市場秩序的建立。

表三 各省“十二五”重點發(fā)展領(lǐng)域或技術(shù)度

續(xù)表

四 省級政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃優(yōu)化對策

很長一段時間以來，我國在人力資源投入上，人為的壓低人工成本，走“低人權(quán)”[5]83－87發(fā)展道路;在物質(zhì)投入上，走的是高消耗、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)濟增長之路，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)廣大的市場需求，附加值與自主品牌都低，創(chuàng)新能力不足。新階段，特別是后金融危機時代，強調(diào)尊重人才，發(fā)展教育，制定切實可行的科技發(fā)展規(guī)劃，就顯得尤為重要與緊迫。

(一)加大對教育的投入，促進教育公平

人力資本投資是造成各國經(jīng)濟增長差異的根本原因，人才的培養(yǎng)離不開教育，而教育的發(fā)展則需要充裕的教育投入，學(xué)者在強調(diào)教育公平的時候卻忘記了對資源充分性的考慮，因為“僅僅強調(diào)公平而忽略對供給的充分性的關(guān)注，這是對所尋求公正的一種嘲弄?！盵6]31121世紀(jì)是知識經(jīng)濟的時代，知識成為最重要的生產(chǎn)要素，而只有人擁有了知識才能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國教育投入長期以來嚴(yán)重不足，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP 4%的目標(biāo)一直沒有達到，2011年這一比例才為3.8%。2012年8月教育部指出:確保在2012年實現(xiàn)教育投入占GDP比例達到4%這一目標(biāo)。[7]此外，我們必須不斷縮小教育經(jīng)費投入在城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層之間的差距，確保教育經(jīng)費的充足性，學(xué)者在強調(diào)教育公平的時候卻忘記了對資源充分性的考慮，因為“僅僅強調(diào)公平而忽略對供給的充分性的關(guān)注，這是對所尋求公正的一種嘲弄?！盵6]311基于我國的現(xiàn)實狀況，初等教育與中等教育應(yīng)該是重點保障的對象，但是我國高等教育擠占了初、中等教育的有限資源。地方政府在財力有限的情況下，不斷加大對初中等教育和職業(yè)教育的投入，提高廣大勞動者的文化水平和職業(yè)技能，比投入巨額資金到高新技術(shù)的研發(fā)和引進更為有利。

(二)制定合理的科技發(fā)展規(guī)劃與切實可行的措施

地方政府“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃描繪了各地未來五年各地科技發(fā)展的宏偉藍圖，而藍圖的實現(xiàn)需要合理的規(guī)劃和切實可行的措施。這些規(guī)劃與措施需要根據(jù)本地的實際情況，充分考慮經(jīng)濟發(fā)展階段、企業(yè)規(guī)模、市場容量和省際間的互補與協(xié)調(diào)等因素，做出切實可行的合理定位。如果忽視這些因素的影響，盲目追求所謂的跨越式發(fā)展，追求大而全的產(chǎn)業(yè)體系，必然會導(dǎo)致地方政府以行政命令或者“運動式”的方式增加科技投入，以政府替代市場，這樣只能南轅北轍，最后的結(jié)果可能是投入大量資金進行技術(shù)研發(fā)，有投入無產(chǎn)出或低產(chǎn)出。

(三)建立高效合理的管理機制

現(xiàn)階段，我國R ＆ D經(jīng)費投入總量已經(jīng)排名第二，但是科技投入與產(chǎn)出嚴(yán)重不對稱，科技投入績效考評和問責(zé)機制比較薄弱。因此，要實現(xiàn)由科技投入大國向科技強國的轉(zhuǎn)變，需要機制創(chuàng)新:一是建立健全各級科技宏觀協(xié)調(diào)機制，加強重大科技計劃和項目的實施管理，繼續(xù)組織實施創(chuàng)新計劃，建立部門之間統(tǒng)籌配置科技資源的協(xié)調(diào)機制，進一步完善部區(qū)、廳市和廳際科技工作會商制度;二是推進科技計劃管理改革，建立完善科技計劃體系，完善科技計劃項目和經(jīng)費管理，制定出臺重大科技專項管理辦法，完善科技項目的績效考核體系，建立科技信用制度;三是建立健全科技統(tǒng)計、監(jiān)測和評價制度，完善市、縣黨政領(lǐng)導(dǎo)科技進步目標(biāo)責(zé)任制考核;四是加強科研投入的監(jiān)督，注重各階段的控制，提高科技資金使用的透明度，為加強監(jiān)督創(chuàng)造條件，使科研投入更加公平與高效。

(四)引導(dǎo)企業(yè)真正成為自主創(chuàng)新主體

當(dāng)前，地方政府科技規(guī)劃中的R ＆ D投入出現(xiàn)了“早熟化”現(xiàn)象。首先，從 R ＆ D的比重來看，企業(yè)占到了70%以上的絕對份額，比例甚至超過了西方主要發(fā)達國家企業(yè)投入比重。但是，這種企業(yè)主導(dǎo)現(xiàn)象與政府R ＆ D資金投入增加緩慢有關(guān)。其次，從企業(yè)自身情況來看，企業(yè)的 R ＆ D投入強度并不大，企業(yè)R ＆ D強度不足1%，如此低的企業(yè) R ＆ D投入強度，說明我國企業(yè)事實上還沒有成為真正的科技投入主體與科技創(chuàng)新主體。因此，需要繼續(xù)鞏固和擴大科技體制和科技投人改革的成果，以市場為導(dǎo)向，運用財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，以資金配套、各種稅收優(yōu)惠政策及其他方式，進一步激勵企業(yè)增加R ＆ D投人，爭取創(chuàng)新型企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入占主營業(yè)務(wù)收入比重達到2.5%以上，有條件的大中型企業(yè)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入占主營業(yè)務(wù)收入比重達到2%以上。

注釋:

① 廣東湛江鋼鐵項目與廣西防城港鋼鐵項目都是國家1000萬噸級項目，由于市場容量問題而減速，廣東湛江鋼鐵項目已經(jīng)減速。http://money.163.com/12/0718/22/86NS637300253B0H.html.)。

[1][美]邁克爾·波特.國家競爭優(yōu)勢[M].華夏出版社，2002.

[2]世界銀行.1997年世界銀行報告:變革世界中的政府[M].蔡秋生等譯，北京:中國財政經(jīng)濟出版社，1997.

[3]張永軍，梁東黎.晉升激勵、官員注意力配置與公共品供給[J].理論導(dǎo)刊，2010(12).

[4]韓 旺，羅亞非，張赤東.中國各地區(qū)R ＆ D經(jīng)費資源分布差異及變動趨勢分析[J].中國科技論壇，2012(6).

[5]黃裕生.人權(quán)與社會正義——從《另一個“奇跡”:南非經(jīng)濟發(fā)展中的低人權(quán)成本優(yōu)勢》談起[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2009(4).

[6][美]理查德·A·金，奧斯汀·D·斯旺森，斯科特·R·斯威特蘭.教育財政:效率、公平與績效[M].曹淑江，孫 靜，張 晶，等譯.中國人民大學(xué)出版社，2009.

[7]教育部:確保2012年實現(xiàn)教育投入占GDP比例達4%[EB/OL].http://www.chinanews.com/edu/2011/08 －01/3225329.shtml.