減少行政審判的地方干擾

申欣旺

2013年1月4日，《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》下發(fā)各地，《通知》認(rèn)為，“有的地方司法環(huán)境欠佳，案件的受理和審理往往受到不當(dāng)干預(yù)”。此外，“有的地區(qū)行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至無案可辦”，甚至還包括“有的法院因怕惹麻煩而不愿意受理行政案件”。

中國行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德對(duì)《中國新聞周刊》說，“我國行政案件長期徘徊在10萬到12萬件，原告勝訴率不到10%，審判效果和質(zhì)量不容樂觀。究其原因就是地方政府通過各種有形無形的方式對(duì)行政審判加以干預(yù)?！?/p>

此次最高法院提出的解決方案是，“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”，并藉此建立行政案件相對(duì)集中管轄制度。

減少非正常干預(yù)

事實(shí)上，行政審判司法環(huán)境不佳問題持續(xù)已久。

馬懷德介紹說，早在2002年，為解決地方干擾的問題，浙江臺(tái)州中院開始探索行政案件交叉和異地管轄。當(dāng)年7月，基層法院將縣級(jí)以上人民政府為被告或有10名以上原告的行政案件，提交給中院，再由中院指定異地審理。

實(shí)施一年后，臺(tái)州中院統(tǒng)計(jì)，2002年7月至2003年6月，一審審結(jié)被告為縣級(jí)政府的行政案件72件，政府?dāng)≡V45件，敗訴率62.5%。此前一年，臺(tái)州市一審審結(jié)同類案件107件，政府?dāng)≡V14件，敗訴率為13.1%。

臺(tái)州中院的做法為相關(guān)改革提供了經(jīng)驗(yàn)。2007年，最高法院曾在“關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見”中提出“要積極推進(jìn)行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供制度保障?！?/p>

2008年最高法院又專門作出“關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定”，最重要的舉措是將“被告為縣級(jí)以上人民政府的案件”上提至中級(jí)法院審理。

浙江麗水中院行政庭庭長朱建民向《中國新聞周刊》介紹，2007年9月，浙江麗水中院在所轄的9個(gè)縣（市、區(qū)）基層法院開始試行“行政訴訟相對(duì)集中指定管轄制度”，“以期解決行政訴訟中的公正和效率問題，解決當(dāng)?shù)匦姓徟嘘?duì)伍建設(shè)問題”。

現(xiàn)已通過公選升任山東高院副院長的葉贊平是改革主導(dǎo)者，“最初主要是想解決行政審判隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題?！?002年，葉贊平到麗水中院擔(dān)任副院長，上任后不就便發(fā)現(xiàn)，自己分管的行政審判系統(tǒng)，法官?zèng)]有多少案子辦。2006年至2009年，麗水全市法院受理的一審行政訴訟案件為110、111、191、201件，包括麗水中院在內(nèi)，每年平均每個(gè)法院辦理的一審行政訴訟案件不到20件。

“行政審判法官無案可辦或一年就辦一兩件案子?！比~贊平說，“案件這么少，哪個(gè)法院院長也不會(huì)把精干力量放到行政審判庭，即便分到這里也會(huì)設(shè)法調(diào)離，隊(duì)伍很不穩(wěn)定。”

事實(shí)上也是如此。當(dāng)時(shí)，麗水全市31位行政審判人員中，連續(xù)任職超過5年的不足10位，基層法院9位庭長中任職超過5年的只有2位，有個(gè)別法院不到一年換了3任庭長。

“沒有足夠的行政案件來鍛煉，行政庭法官的行政審判經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足，甚至連基本的法律法規(guī)和處理程序都非常陌生?！比~贊平說，行政審判法官缺乏基本的專業(yè)歷練，很難保證辦案質(zhì)量。

從2006年初開始，葉贊平組織力量開始調(diào)研，總結(jié)過去十多年行政審判工作情況。結(jié)論是：實(shí)行集中管轄才能使被集中地法官有案可辦，才能在一定區(qū)域內(nèi)保留和建設(shè)一支穩(wěn)定的高素質(zhì)行政審判隊(duì)伍。

改革的核心是對(duì)“一審行政訴訟案件實(shí)行相對(duì)集中指定管轄”。葉贊平說，做法很簡單，“一是當(dāng)事人在立案時(shí)提出指定管轄申請(qǐng)，二是受案法院認(rèn)為不適宜由本地法院管轄。兩個(gè)條件只要符合其一，由中級(jí)人民法院指定到確定集中管轄的基層法院管轄。”

此外，當(dāng)事人以有管轄權(quán)的法院不宜行使管轄權(quán)或受案法院不處理為由而直接向中級(jí)人民法院起訴的，中級(jí)人民法院可以直接決定指定管轄。而在集中管轄的基層法院轄區(qū)內(nèi)的行政案件又由其他法院審理。

巧妙的是，這些條件都能從現(xiàn)行《行政訴訟法》找到法律依據(jù)。

改革的效果同樣明顯。一方面，節(jié)約了大量司法資源，3個(gè)集中管轄法院的9名行政法官就可以審理全市大多數(shù)行政訴訟案件了，而原來最低需要配置27名法官。同時(shí)，集中管轄法院的行政審判法官人均辦理案件數(shù)量上升，審判經(jīng)驗(yàn)增加，審判質(zhì)量也得以提高。

最為重要的是，集中管轄法院異地交叉審理案件，很大程度上減少了案件審理受到的非正常干預(yù)和地方保護(hù)，司法審查的監(jiān)督力度大幅度提高。

優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在兩個(gè)指標(biāo)的變化上：一是行政訴訟案件數(shù)量上升，2006年和2007年麗水全市一審行政案件數(shù)分別是110件和111件，實(shí)行集中管轄制度后的2008年和2009年增加到191件和201件，上升了74%以上。

二是行政機(jī)關(guān)敗訴率明顯提高，2008年麗水市行政機(jī)關(guān)敗訴率為26.9%，居浙江省第一。2008年集中指定管轄的56件案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴的有20件，行政機(jī)關(guān)敗訴率達(dá)35.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市一審行政案件行政機(jī)關(guān)的敗訴率。

葉贊平說，各基層法院的行政庭長和法官普遍反映，集中管轄后，行政審判的壓力得以極大減輕；而行政機(jī)關(guān)則普遍感覺到行政訴訟的壓力增加，“協(xié)調(diào)”不方便。

值得注意的是，“集中管轄的行政案件絕大多數(shù)是原告申請(qǐng)的，也說明對(duì)異地審理的法院的信任度更高?！比~贊平告訴《中國新聞周刊》。

亟須完善立法

不過葉贊平也坦承，由于改革的層級(jí)低，不能突破現(xiàn)有法律規(guī)定，試點(diǎn)改革時(shí)只能選擇相對(duì)集中指定管轄制度，改革并不徹底。

《行政訴訟法》第17條規(guī)定“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”，要實(shí)行集中管轄，只能通過“移送管轄”和“指定管轄”的方式實(shí)現(xiàn)，這兩種方式增加了案件的辦理環(huán)節(jié)，影響了行政審判的效率，同時(shí)容易發(fā)生移送法院對(duì)案件立案審查不嚴(yán)的情況。

《中國新聞周刊》獲知，浙江麗水中院的改革進(jìn)入最高法院視野之后，該項(xiàng)改革便已開始醞釀。《通知》下發(fā)前，亦從內(nèi)部征求過地方法院行政審判法官意見，獲得廣泛認(rèn)同。

麗水面臨的問題很大程度上在全國范圍有其共性。以案件數(shù)量為例，2009年，全國法院受理的一審行政案件共為120312件，按全國3133個(gè)基層法院計(jì)算，平均每個(gè)基層法院的收案數(shù)是38件，如果減去中級(jí)法院一審的案件，這個(gè)數(shù)字更小。

除了北京、上海等情況特殊的都市外，其他省、自治區(qū)和直轄市的法院平均受案數(shù)還要小得多。很多基層法院每年受理的行政案件量不到10件，全年沒有行政訴訟案件的基層法院也為數(shù)不少。以浙江省為例，根據(jù)浙江高院統(tǒng)計(jì)，在全省90個(gè)基層法院中，2008年收案超過50件的只有23個(gè)法院，不到20件的有34個(gè)法院，不到10件的有16個(gè)法院，有2個(gè)基層法院全年沒有案件。

目前每個(gè)基層人民法院都設(shè)立了行政審判庭，按要求均應(yīng)配齊一個(gè)由3名法官組成的合議庭。這就造成許多法院行政庭辦案不多甚至無案可辦的局面，與民刑事案件案多人少的現(xiàn)狀形成鮮明的對(duì)比。

而行政審判中的地方干擾更是飽受詬病。一位長期從事行政審判的資深法官告訴《中國新聞周刊》：“來自地方政府的各種干擾，是造成行政審判領(lǐng)域諸多頑疾中最為主要的原因。”

此番最高法院有意借鑒麗水中院改革經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍試點(diǎn)行政案件相對(duì)集中管轄。具體做法是，由試點(diǎn)的基層法院集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；另一重要內(nèi)容則是，集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。

具體步驟是“各高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，確定1～2個(gè)中級(jí)人民法院進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)中級(jí)人民法院要根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2～3個(gè)基層人民法院為集中管轄法院?！?/p>

馬懷德曾設(shè)想設(shè)置獨(dú)立的行政審判體系，以打破目前行政審判受地方干擾的局面，但這種方案又涉及到修改《法院組織法》，難度很大。

行政案件相對(duì)集中管轄被馬懷德看成是一種有價(jià)值的探索，“原來的管轄主要是按照區(qū)域劃分，相對(duì)集中管轄的改革擺脫了行政區(qū)劃的束縛，對(duì)于打破行政審判地方干擾很有益處。”

馬懷德希望通過這一改革為《行政訴訟法》的修改積累經(jīng)驗(yàn)。三大訴訟法中，《民事訴訟法》的修改工作率先完成，新的《刑事訴訟法》也在2013年生效實(shí)施。而頒布于1989年實(shí)施長達(dá)20多年的《行政訴訟法》從未修改，完善立法的呼吁近年來逐年高漲，立法機(jī)關(guān)的修訂準(zhǔn)備工作也已進(jìn)行多年。