關(guān)于差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的探討

■ 吳學(xué)瑜/趙旭陽

（天津市地籍管理中心，天津 300042）

關(guān)于差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的探討

■ 吳學(xué)瑜/趙旭陽

（天津市地籍管理中心，天津 300042）

當(dāng)前土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的任務(wù)主要是針對新增建設(shè)用地中的違法用地，其他破壞耕地和基本農(nóng)田的行為游離于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查之外。針對土地用途實(shí)行差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查：對于基本農(nóng)田地塊，將變化圖斑類型分為占用基本農(nóng)田進(jìn)行明顯建設(shè)和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞再細(xì)化為三類；對于非基本農(nóng)田的耕地地塊，根據(jù)耕作層破壞形式的不同，將變化圖斑類型分為占用耕地進(jìn)行明顯建設(shè)和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞又細(xì)化為三類；對于非耕農(nóng)用地及未利用地的地塊，采取遙感影像上顯示有明顯建設(shè)跡象為變化提取標(biāo)準(zhǔn)，對于剛剛開始土地平整、臨時(shí)堆物等尚未有實(shí)質(zhì)性建設(shè)而不能斷定為新增建設(shè)用地變化的情況，可不予提取。

土地；衛(wèi)片；執(zhí)法檢查；差別化

1 土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作現(xiàn)狀及存在問題

1.1 工作概況

衛(wèi)片是利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)制作的疊加監(jiān)測信息及有關(guān)要素后形成的專題影像圖片[1]。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查就是依據(jù)衛(wèi)片對一個(gè)行政區(qū)域的土地利用情況開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)、制止并查處違法用地行為[2]。國土資源部自2000年開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，至今已有13個(gè)年度。從2000年北京等25個(gè)省、區(qū)、市66個(gè)城市開展第一次全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，到2008年度全國土地衛(wèi)片執(zhí)法范圍擴(kuò)至全國172個(gè)城市，再到2009年度全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查實(shí)現(xiàn)了覆蓋全國全部縣級行政區(qū)，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查在有效遏制違法用地、嚴(yán)格土地管理秩序方面起到了重要作用。尤其是自2008年監(jiān)察部等三部委聯(lián)合出臺《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》后，國家開始以土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果為主要依據(jù)啟動對地方政府的考核和問責(zé)，地方政府對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作高度重視，進(jìn)一步推進(jìn)了違法用地治理工作。

1.2 當(dāng)前存在的問題

由于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查從一開始就與年度遙感監(jiān)測新增建設(shè)用地相承，尤其是自2010年度以來，為避免重復(fù)勞動，節(jié)省人力物力，提高工作效率，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查直接依據(jù)年度遙感監(jiān)測和變更調(diào)查成果開展工作[3]，這使得土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的任務(wù)主要是針對新增建設(shè)用地中的違法用地（以下簡稱違法新增建設(shè)用地）。

在當(dāng)前嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的大背景下，發(fā)現(xiàn)并查處違法新增建設(shè)用地是執(zhí)法檢查的重中之重，但就筆者多年從事遙感監(jiān)測、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的經(jīng)驗(yàn)來看，國家土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作不應(yīng)僅局限于發(fā)現(xiàn)并查處違法新增建設(shè)用地，同時(shí)應(yīng)對破壞耕地和基本農(nóng)田的其他行為進(jìn)行密切監(jiān)控和查處。以天津市開展的2012年上半年遙感監(jiān)測工作為例，將寶坻區(qū)2012年6月份的遙感影像比對2011年度土地利用數(shù)據(jù)庫進(jìn)行變化解譯，發(fā)現(xiàn)新增建設(shè)用地圖斑29.82公頃（其中占用基本農(nóng)田2.44公頃，占用一般耕地18.6公頃）；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用基本農(nóng)田0.24公頃；基本農(nóng)田上堆土堆料等其他變化12.13公頃；一般耕地（基本農(nóng)田以外的耕地）上挖土或進(jìn)行平整場地等29.74公頃；一般耕地上堆土堆料等0.23公頃。各用地變化比例構(gòu)成見圖1。

圖1 2011-2012年寶坻區(qū)遙感解疑發(fā)現(xiàn)變化構(gòu)成情況

從變化構(gòu)成來看，新增建設(shè)用地變化只是侵占耕地或基本農(nóng)田的一部分，占變化總量的41.33%。可見，在當(dāng)前各地高度重視土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的大背景下，如果土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作僅以發(fā)現(xiàn)并查處違法新增建設(shè)用地為重點(diǎn)，那么其他破壞耕地和基本農(nóng)田的行為（耕地上挖土挖坑41.21%，基本農(nóng)田上堆土堆料16.81%，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用基本農(nóng)田0.33%，耕地上堆土堆料0.32%）就會游離于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查之外，違法行為將無法得到有效遏制，為今后耕地和基本農(nóng)田的有效保護(hù)埋下隱患，在一定程度上威脅著18億畝耕地紅線的守護(hù)。

2 差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的必要性和作用

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，人地矛盾日益突出，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，侵占基本農(nóng)田和耕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，違法用地的表現(xiàn)形式也呈多樣化。為進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田和耕地，有必要改變當(dāng)前土地衛(wèi)片執(zhí)法僅針對新增建設(shè)用地的狀況，而采取依據(jù)不同地類構(gòu)建差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作體系，從而實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的土地管理。

2.1 有利于嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田

基本農(nóng)田是指根據(jù)一定時(shí)期人口和國民經(jīng)濟(jì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設(shè)用地的預(yù)測而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)不得占用的耕地。老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩薄ⅰ氨Ｃ铩盵4]。國家對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，規(guī)定了基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”,除不準(zhǔn)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外的非農(nóng)建設(shè)占用外，還不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)；不準(zhǔn)將耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕還林范圍。而在當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，也出現(xiàn)了不少借現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，破壞基本農(nóng)田的現(xiàn)象。例如破壞基本農(nóng)田的佛山南海里水鎮(zhèn)金利村觀賞植物培育基地[5]，破壞基本農(nóng)田的四川瀘縣西南現(xiàn)代花木生態(tài)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目[6]。

因此，除對新增建設(shè)占用基本農(nóng)田進(jìn)行土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查外，對其他破壞基本農(nóng)田的形式，也要納入土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，才能做到嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。

2.2 有利于守住18億畝耕地紅線

耕地是人類獲取食物的重要基地，切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。面對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中，耕地逐年減少的情況，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來五年一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。黨的十八大報(bào)告也指出，要嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制。對于耕地，國家也實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。對于某些破壞耕地的行為，按照國家規(guī)定要受到刑事處罰，主要是行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染[6]。而在當(dāng)前大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的情況下，為進(jìn)一步有效保護(hù)耕地，國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺了《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》，規(guī)定：興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其中生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)耕，不計(jì)入耕地減少考核；附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營者按照“占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地。國家在對耕地的保護(hù)上，較在基本農(nóng)田的保護(hù)上略輕，沒有嚴(yán)格禁止在耕地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)等。但為了守護(hù)18億畝耕地紅線，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查不應(yīng)僅限于違法新增建設(shè)用地，還要考慮到國家禁止的其他破壞耕地的行為，如在耕地上非法挖沙、取土等破壞耕地行為。

3 構(gòu)建差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查體系

綜上所述，不同的地類，國家的管理標(biāo)準(zhǔn)是有差別的，因此有必要針對不同的土地用途，實(shí)行差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。構(gòu)建差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查體系，即土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查不僅檢查新增建設(shè)用地情況，同時(shí)兼顧耕地和基本農(nóng)田破壞情況，從而達(dá)到切實(shí)保護(hù)有限的耕地和基本農(nóng)田的目的。

第二次土地調(diào)查后，國家和地方均建立了土地利用數(shù)據(jù)庫，且采用年度變更調(diào)查的方式逐年更新，保持土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)勢性。這為采用后影像與數(shù)據(jù)庫比對發(fā)現(xiàn)土地利用變化提供了條件。結(jié)合土地利用數(shù)據(jù)庫中特定用途的地塊，實(shí)行不同用途的土地利用變化發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，以便有針對性地進(jìn)行土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。

圖2 差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查示意圖

3.1 對于土地用途為基本農(nóng)田的地塊

采取遙感影像上顯示耕作層破壞為植樹造林、堆土、堆料、挖塘養(yǎng)魚、畜禽養(yǎng)殖、城市綠化、土地平整、建設(shè)等即提取變化的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)耕作層破壞形式的不同，將變化圖斑類型分為占用基本農(nóng)田進(jìn)行明顯建設(shè)和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞再細(xì)化為植樹、綠化，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（包括挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖）和其他三類。

3.2 對于土地用途為非基本農(nóng)田的耕地地塊

采取遙感影像上顯示耕作層破壞為堆土、堆料、挖坑、設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施、建設(shè)等即提取變化的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)耕作層破壞形式的不同，將變化圖斑類型分為占用耕地進(jìn)行明顯建設(shè)和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞又細(xì)化為耕地挖土、挖坑，堆物等占用，設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)三類。

3.3 對于土地用途為非耕農(nóng)用地及未利用地的地塊

采取遙感影像上顯示有明顯建設(shè)跡象（如塔吊進(jìn)入、工程開挖、地面硬化、建筑物在建或建成等為標(biāo)志）為變化提取標(biāo)準(zhǔn)，對于剛剛開始土地平整、臨時(shí)堆物等尚未有實(shí)質(zhì)性建設(shè)而不能斷定為新增建設(shè)用地變化的情況，可不予提取。這樣可以保證土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查變化圖斑基本為實(shí)地已建設(shè)圖斑，減少土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作量。

表1 不同地類變化圖斑提取標(biāo)準(zhǔn)表

圖2示意了根據(jù)土地用途，構(gòu)建差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查體系。

為實(shí)現(xiàn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，還可以對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中不同類型的變化圖斑進(jìn)行編碼。表1顯示了不同地類變化圖斑提取標(biāo)準(zhǔn)的對比情況。

4 結(jié)語

隨著《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的出臺和實(shí)施，國家和地方政府高度重視土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查對遏制違法用地、保護(hù)耕地和基本農(nóng)田發(fā)揮了重要作用，違法用地呈逐年減少趨勢。根據(jù)年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果，全國從2007年至2010年，違法違規(guī)用地比例連續(xù)4年下降[7]。文章從差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)源入手，探討了差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的必要性和具體做法，以期通過差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查達(dá)到更有效地保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的目的。

[1]國土資源部.土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作規(guī)范(試行)[J].資源與人居環(huán)境,2010(6):17-21.

[2]國土小知識.什么是衛(wèi)片執(zhí)法檢查[N].海寧日報(bào),2011-06-24(05).

[3]國土資源部.國土資源部辦公廳關(guān)于開展2010年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查驗(yàn)收工作的通知[J].國土資源通訊,2011(15):40-43.

[4]李軍.如何守住18億畝耕地紅線?[N].中國環(huán)境報(bào),2012-11-27(08).

[5]陳博齊.園藝項(xiàng)目破壞基本農(nóng)田還獲嘉獎？[N].信息時(shí)報(bào),2013-10-23(A25).

[6]中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》.土地監(jiān)管之困(一)基本農(nóng)田咋成了花木園[R/OL].(2011-05-03)[2013-11-4] http:// news.cntv.cn/china/20110503/110708.shtml.

[7]劉振國.全國違法違規(guī)用地比例連續(xù)4年下降[N].中國國土資源報(bào),2011-12-27(01).

[8]國土資源部關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的通知[J].國土資源通訊,2003(12):13-15.

[9]最高人民法院.關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋[Z].北京:最高人民法院,2000.

Discussion on Differential Land Satellite Image Law- Enforcement Inspection

WU Xueyu, ZHAO Xuyang
(Tianjin Cadastral Management Center, Tianjin 300042,China)

At present, the major task for land satellite image law- enforcement inspection is aimed at illegal use of land in newly-added construction land; while the other destruction of arable land and basic farmland are free from land satellite image law- enforcement inspection. This paper offers that we should carry out differential land satellite image law- enforcement inspection for land use. The specific methods are: for basic farmland plot, we can divide change pattern spots into occupying basic farmland to conduct significant construction and other plough layer destruction; and then other plough layer destruction can be broken down into three categories. For cultivated land plots which is not basic farmland, we can divide the change pattern spots into the above two categories according to different damaged patterns of arable layer. For agricultural land which is non-arable land and unused land, we can extract the standard according to the signs of construction which is shown on the remote sensing image. As for the land which is just getting started in land leveling and temporary piled up, which have not yet been the substantial construction and cannot be expected to newly-added construction land, we cannot extract the standard.

land; satellite image; law- enforcement inspection; differentiation

F407.1;F061.6

C

1672-6995(2013)12-0026-04

明確工作原則 推動土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作

2013年4月24日，國土資源部印發(fā)通知和工作方案，啟動2012年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查。國土資源部表示，將進(jìn)一步突出工作重點(diǎn)，加大對重點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)督檢查力度，直接查處或掛牌督辦重大典型案件。為外界所關(guān)注的“6·30”政策，將停止執(zhí)行；其他有關(guān)政策，比如“檢查時(shí)段”、“保障性安居工程建設(shè)用地”、“國家和省級重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地”等，延續(xù)不變。國土資源部提出了“簡化程序、突出重點(diǎn)、分工負(fù)責(zé)、協(xié)同推進(jìn)”的工作原則，并對部與省、市、縣三級政府及國土資源主管部門分級負(fù)責(zé)提出了明確要求。其中，國土資源部負(fù)責(zé)督促、檢查和指導(dǎo)，省級國土資源主管部門是組織工作主體，市、縣國土資源主管部門具體實(shí)施。

2013-07-26

吳學(xué)瑜(1977- )，女，天津市人，天津市地籍管理中心高級工程師，管理學(xué)碩士，主要從事土地調(diào)查、登記與遙感監(jiān)測研究。