柔性之治

文/張海波

南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心研究員

從機(jī)構(gòu)整合到政府放權(quán)，2013年，新一輪中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革拉開了序幕。而此次的改革方案釋放出的一個(gè)鮮明信號(hào)，就是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府加快向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

若要建設(shè)服務(wù)型政府，那么在社會(huì)管理上，就不能總是習(xí)慣于以行政強(qiáng)制力作為后盾。由此，“柔性社會(huì)管理”成為一個(gè)新的熱詞。

背景：從“剛”到“柔”

柔性社會(huì)管理是近年來在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理大背景下由地方政府首先開展的一種創(chuàng)新實(shí)踐。這個(gè)詞在我國(guó)最早出現(xiàn)在城市綜合管理、工商管理的實(shí)踐中，主要指以柔性的行政指導(dǎo)、行政鼓勵(lì)來代替強(qiáng)制性行政執(zhí)法的做法。

進(jìn)入2010年以后，“柔性化工作法”、“柔性社會(huì)管理”、“社會(huì)管理柔性化”等提法開始在媒體頻頻出現(xiàn)。這顯示出，柔性社會(huì)管理已經(jīng)成為一些地方政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理不約而同的選擇。

在地方政府的實(shí)踐中，柔性社會(huì)管理有著不同的做法。福建省泉州市工商行政部門率先開展了行政指導(dǎo)實(shí)踐；在廣州，為了及時(shí)化解和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾，避免社會(huì)矛盾積累、激化，蘿崗區(qū)聯(lián)合街道為失地農(nóng)民購買“聯(lián)合一家”社工服務(wù)；而組織創(chuàng)新是廣東南?！按甯木印惫ぷ髦械男绿剿?，它使基層社會(huì)管理組織扁平化和公共服務(wù)均等化，以便于積極回應(yīng)群眾訴求，維護(hù)群眾權(quán)益。無論是哪一種實(shí)踐，柔性社會(huì)管理的潛臺(tái)詞都是現(xiàn)行的社會(huì)管理過于剛性，可能誘發(fā)、激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)沖突，不符合當(dāng)前社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)要求。

僅從字面上看，“剛性”一詞，有僵化、單一、關(guān)系緊張、容易斷裂的含義；就實(shí)質(zhì)而言，剛性社會(huì)管理是一種簡(jiǎn)單、固化的方式，容易導(dǎo)致管理主體和管理對(duì)象關(guān)系緊張。

近年來，一些城市相繼出臺(tái)了禁止電動(dòng)車、取消報(bào)攤、取消民工子弟小學(xué)等政策，這些措施雖然降低了管理的難度，也滿足了一部分群體的需求，但“一禁了之”的管理方式也不可避免地?fù)p害了另一部分群體的正當(dāng)利益，從而引發(fā)了社會(huì)爭(zhēng)議。

剛性社會(huì)管理的另一弊端在于社會(huì)管理主體單一，社會(huì)服務(wù)缺乏差異性?，F(xiàn)在，雖然在一些社會(huì)組織發(fā)展較快的地區(qū)，如北京、深圳，政府購買服務(wù)得到了一定的發(fā)展，但仍然是非競(jìng)爭(zhēng)性購買，社會(huì)組織在很大程度上依賴于政府，或者干脆是政府行政的延伸，提供的公共服務(wù)是政府直接指派的一項(xiàng)任務(wù)。在這種情況下，有能力承接政府購買社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織比例非常低，在社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)較快的廣東，這一比例也僅為15%。

此外，近些年，在征地拆遷、城市管理綜合執(zhí)法等領(lǐng)域，不同程度地存在著工作方式簡(jiǎn)單、粗暴的問題，容易誘發(fā)社會(huì)矛盾。

在這種背景下，倡導(dǎo)柔性社會(huì)管理，對(duì)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提升社會(huì)管理的科學(xué)化水平，推動(dòng)社會(huì)管理體制改革都具有積極的促進(jìn)作用。

目前，北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院開設(shè)此類課程專業(yè)有綠色食品生產(chǎn)與檢驗(yàn)和食品營(yíng)養(yǎng)與檢測(cè)，累計(jì)開設(shè)12年，累計(jì)涉及學(xué)生1 100余人，目前該課程為食品營(yíng)養(yǎng)與檢測(cè)專業(yè)核心課程。針對(duì)學(xué)院該類課程存在問題，從該課程教學(xué)存在的問題、課程設(shè)計(jì)思路、課程設(shè)計(jì)與教學(xué)方法等3個(gè)方面進(jìn)行了探索，并取得了較好的教學(xué)效果。

起點(diǎn)：需求導(dǎo)向

柔性社會(huì)管理在起點(diǎn)上重視需求的多元性和差異性，尤其重視弱勢(shì)群體的需求，以區(qū)別于“一刀切”地處理各種需求的“懶政”方式和忽視弱勢(shì)群體需求的“怠政”方式。因此，柔性社會(huì)管理重視需求調(diào)查，以需求調(diào)查的結(jié)果來制定社會(huì)政策。

目前，民政部門已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)開展入戶走訪活動(dòng)，調(diào)查居民需求，走訪對(duì)象包括全部轄區(qū)居民、外來人口、社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)單位，重點(diǎn)是孤寡空巢老人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象、社區(qū)矯正對(duì)象、刑釋解教人員和困難家庭，著重梳理多數(shù)群眾反映強(qiáng)烈的合法訴求和合理需求，積極回應(yīng)治安保衛(wèi)、環(huán)境保潔、衛(wèi)生保健等社區(qū)居民最直接最關(guān)心最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

在社會(huì)組織的發(fā)展上，民政部也已經(jīng)表態(tài)，對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能，這意味著上述三類社會(huì)組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。

過程：非強(qiáng)制服務(wù)

柔性社會(huì)管理在過程中強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性服務(wù)，推動(dòng)公眾參與，建立協(xié)商機(jī)制，重視情理的感化作用，引導(dǎo)管理對(duì)象的行為自覺，以區(qū)別于取締、罰款、懲戒、命令等強(qiáng)制方式和統(tǒng)包統(tǒng)辦的“家長(zhǎng)”作風(fēng)。

行政指導(dǎo)便是一種積極的嘗試，在工商行政管理系統(tǒng)已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，截至2009年底，全面推進(jìn)行政指導(dǎo)的省、自治區(qū)、直轄市工商局達(dá)到了13個(gè)。以此為基礎(chǔ)，行政指導(dǎo)還可以在更大的范圍內(nèi)推廣。

公眾參與本身就是一種協(xié)商，協(xié)商也需要公眾參與。目前，政府已經(jīng)建立了聽證會(huì)、市民論壇、圓桌會(huì)議、市民評(píng)估等多種協(xié)商機(jī)制，但從總體上看，協(xié)商不僅應(yīng)體現(xiàn)為一種程序，還應(yīng)該體現(xiàn)為結(jié)果，使政策和決策真正體現(xiàn)民意。

2011年，南京市在地鐵施工中砍伐梧桐樹引起市民不滿，南京市政府及時(shí)順應(yīng)民意，建立“綠評(píng)”機(jī)制，要求重大項(xiàng)目開工前，不光要進(jìn)行“環(huán)評(píng)”，還要進(jìn)行“綠評(píng)”，便是柔性社會(huì)管理的典型案例。

推行柔性社會(huì)管理要在堅(jiān)持法律剛性的前提下，從社會(huì)管理結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的使用方式上改變地方政府和基層組織的社會(huì)管理行為。因此，推行柔性社會(huì)管理不能做“表面文章”，僅是社會(huì)管理“身段”或“手段”的軟化，而要推動(dòng)社會(huì)管理理念、體制、機(jī)制的改革與優(yōu)化。

結(jié)果：需求滿足

柔性社會(huì)管理在結(jié)果上強(qiáng)調(diào)需求滿足，以群眾滿意度作為績(jī)效考核的主要維度和基本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行自下而上的群眾考核，幫助群眾實(shí)現(xiàn)合理的權(quán)益訴求，以“維權(quán)”來“維穩(wěn)”，以區(qū)別于自上而下的政績(jī)考核方式和只重視GDP數(shù)字的片面考核方式。

目前，政務(wù)熱線、機(jī)關(guān)作風(fēng)評(píng)議在一定程度上促進(jìn)了以群眾滿意度為核心的績(jī)效考核。2001年，南京市在全國(guó)首創(chuàng)“機(jī)關(guān)作風(fēng)萬人評(píng)議”，其中，2010年的評(píng)議全部由群眾評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布。10年下來，群眾對(duì)南京市級(jí)機(jī)關(guān)的總體滿意率不斷上升，由2001年度的28.15%上升至2010年度的57.14%。群眾的參與熱情也不斷提高，評(píng)議表回收率2010年度達(dá)到98%以上。

以群眾滿意度為依據(jù)進(jìn)行績(jī)效考核在本質(zhì)上是促進(jìn)社會(huì)管理向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，因此考核結(jié)果的反饋與行為改進(jìn)才是考核的真正目的。2011年，珠海取消了對(duì)鎮(zhèn)街的GDP考核，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占考核總分的比重由過去的50%降為零，而社會(huì)管理和公共服務(wù)占比則由50%提至100%，“指揮棒”的改變迫使鎮(zhèn)街干部“沉”到社區(qū)，幫助群眾實(shí)現(xiàn)權(quán)益訴求，變被動(dòng)“維穩(wěn)”為主動(dòng)“維權(quán)”。

前提：法律剛性

然而，政府管理社會(huì)帶有天然的剛性。政府社會(huì)管理傾向于將統(tǒng)一“規(guī)則”之外的利益訴求視為“麻煩”。結(jié)果就是，“公平”可能被簡(jiǎn)化為“按章辦事”，面對(duì)龐雜的社會(huì)事務(wù)，管理者會(huì)選擇“盡量不要惹麻煩”的邏輯，導(dǎo)致社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)向下看齊。

例如，在城市管理綜合執(zhí)法中，即使管理者承認(rèn)某些流動(dòng)攤販謀生的合理性和無奈，但一旦對(duì)這些流動(dòng)攤販“網(wǎng)開一面”，會(huì)引來更多的流動(dòng)攤販，“一律取締”便成為最安全的選擇；在信訪接待中，即使接訪領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為合理的“上訪”，也要顧慮一旦解決該起“上訪”可能牽動(dòng)的同類“上訪”。此外，在“依法行政”的規(guī)則下，政府社會(huì)管理更多的是事后的“問題”處置，而一旦出現(xiàn)“問題”，處置又難以做到柔性。雖然行政指導(dǎo)可以改善這種狀況，但在某種程度上，行政指導(dǎo)強(qiáng)調(diào)了政府的經(jīng)濟(jì)性服務(wù)，在推行柔性社會(huì)管理的過程中，服務(wù)型政府建設(shè)還要強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)性服務(wù)。

因此，柔性社會(huì)管理還需要社會(huì)自我管理和自治管理的補(bǔ)充。社區(qū)和社會(huì)組織是社會(huì)自我管理和自治管理的主體，它們的服務(wù)方式天然就是柔性的。因此，推行柔性社會(huì)管理需要堅(jiān)持和發(fā)展社區(qū)自治，培育社會(huì)組織，鼓勵(lì)和完善政府購買服務(wù)。

柔性社會(huì)管理并不是對(duì)剛性社會(huì)管理的取代，二者各有所長(zhǎng)，互為補(bǔ)充。推行柔性社會(huì)管理要在堅(jiān)持法律剛性的前提下，從社會(huì)管理結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的使用方式上改變地方政府和基層組織的社會(huì)管理行為。因此，推行柔性社會(huì)管理不能做“表面文章”，僅是社會(huì)管理“身段”或“手段”的軟化，而要推動(dòng)社會(huì)管理理念、體制、機(jī)制的改革與優(yōu)化。在這種意義上，當(dāng)前一些地方政府在城市拆遷、城市管理綜合執(zhí)法中采用的“消耗戰(zhàn)”、“沉默注視”等方式只是手段的變化，并不是真正意義上的柔性社會(huì)管理。