新形勢下基層統計法制建設工作思路探究

劉峰

統計作為宏觀管理的基礎性工作，必須提高統計數據質量，提高統計能力，提高統計服務水平。統計法制是維護統計工作秩序和確?！叭齻€”提高的重要保障。實行企業(yè)一套表聯網直報是統計的一場革命，已經并繼續(xù)給統計系統多方面、多環(huán)節(jié)帶來深刻的歷史性變革。更加突出了源頭統計數據的地位。基層統計數據質量對數據鏈全局的影響至關重要，政府統計系統大量的資源、統計法律主體關注的焦點轉移至基層源頭，工作重心也將投放至基層。統計法律責任的主要作用點從聯網直報前主要分散于企業(yè)、政府、部門統計等，變?yōu)楫斍暗闹饕杏谄髽I(yè)和面對企業(yè)的基層政府統計機構（例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）。源頭數據的地位決定了在這兩者之間形成統計違法行為的集中區(qū)，成為統計執(zhí)法的重點區(qū)域。另外，統計數據體外干預的程度加重，統計網絡違法等新的違法形式出現，都是當前和今后統計法制工作必須研究解決的問題。因此，要實現統計工作的“三個提高”，發(fā)揮統計“信息、咨詢、監(jiān)督”職能作用，必須加強基層統計法制建設，進一步提高統計法制工作水平，確保源頭數據質量。下面是本人就當前基層統計法制工作存在的突出問題和今后的工作思路進行簡要的探究。

一、基層統計法制工作存在的主要問題

（一）統計法律法規(guī)體系存在缺陷

實施企業(yè)一套表聯網直報條件下，現行統計法律體系面臨新問題：一是統計法沒有賦予網上直報的法律地位。依照現行統計法，統計調查對象不從網上上報統計數據即不構成違法。二是統計法沒有對名錄庫建設作出明確要求。在統計執(zhí)法時，對名錄庫建設中的違法行為缺乏執(zhí)法依據。三是統計法對利用統計網上直報平臺實施犯罪的行為沒有進行界定。四是執(zhí)法的可操作性不高?，F行統計法對違法行為如何處理缺乏具體量化的條款，對違法責任規(guī)定不嚴格；對《統計法》規(guī)定的行政處分、追究刑事責任、吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰，統計部門本身無權，執(zhí)行起來難度較大；對調查取證的證據種類、有效性（特別是網絡證據）沒有必要的界定。

（二）基層統計執(zhí)法體系先天不足

多年來，縣區(qū)統計執(zhí)法體系建設遠遠滯后于統計制度改革進程，無法為日益增加的大量統計工作任務提供保障。一是機構不健全。雖然《條例》《意見》對縣級以上人民政府統計部門建立統計執(zhí)法機構，配備統計執(zhí)法人員做出了明確規(guī)定，但是編制、人員、經費預算受制于地方政府，一直得不到落實?？h區(qū)一級缺少專門的執(zhí)法機構，尤其是區(qū)統計局，都無法安排一名專職人員從事統計法制工作，執(zhí)法力量極為薄弱。統計檢查人員都是臨時抽調其他專業(yè)人員，使得統計執(zhí)法人員既當運動員、又當裁判員，與加強執(zhí)法監(jiān)督的要求格格不入，執(zhí)法水平達不到執(zhí)法要求，責任心和能力無法滿足執(zhí)法檢查工作的需要。二是保障不力，執(zhí)法設施手段滯后。目前，縣區(qū)一級財政預算沒有將統計法制建設納入盤子?？h級統計系統缺少執(zhí)法用車輛、攝錄設備、復印傳真等基本硬件設施。而執(zhí)法罰沒收入進入財政帳戶，統計部門無權使用。執(zhí)法成本較高，執(zhí)法的積極性、主動性大大降低。三是難以扭轉“軟法”的社會形象。雖然經過多年的統計普法宣傳，社會上對統計有了一定的認識，但還沒有從根本上改變《統計法》是 “豆腐法”的形象，這直接或間接導致了基層統計執(zhí)法人員缺乏信心、縮手縮腳、不敢碰硬，而給違法者帶來可乘之機。四是執(zhí)法的程序和方式缺乏規(guī)范。程序上不規(guī)范主要表現為對執(zhí)法工作缺乏認真總結、對經驗教訓缺少深入的探討、對遇到的難點、疑點問題缺乏研究、對案卷的評估流于形式等。方式上主要是套用老經驗老做法，生硬、單調。往往都是按照年度計劃采取“運動式”模式，集中力量打殲滅戰(zhàn)，短期內完成檢查任務，而不是貼近統計工作的實際，開展常態(tài)化執(zhí)法。

（三）法制工作環(huán)境較差

長期以來，統計法律法規(guī)的強制性在社會上體現的不明顯。地方政府和社會公眾對統計工作尤其是法制工作的重視、支持和理解、配合度較低。很多地方政府為了減輕企業(yè)負擔，出臺了一些規(guī)定，要求執(zhí)法部門一般情況下只允許去企業(yè)檢查一次?，F行的政績考核機制難以引起地方政府領導對統計法制工作尤其是執(zhí)法工作和重視和支持，甚至出現抵觸情緒和干擾執(zhí)法工作的情況。統計部門對執(zhí)法檢查普遍存在憂慮，擔心統計執(zhí)法檢查多了影響發(fā)展環(huán)境，被領導怪罪，會引火燒身等。對于體外干預統計數據的違法行為不但難以取證，而且缺少敢于執(zhí)法的信心和動力。盡管每年都在開展統計執(zhí)法檢查工作，但總是小心翼翼，慎之又慎，對于一些重點、敏感的行業(yè)和單位檢查較少，缺乏廣度和深度。

（四）培訓缺失，執(zhí)法人員能力不強

縣區(qū)統計局工作任務繁重，對統計執(zhí)法人員業(yè)務培訓重視不夠，即使開展業(yè)務培訓，大多采取以會代訓的方法進行。師資力量不強，方法單一，時間短、層次低，使得統計執(zhí)法人員業(yè)務素質不高，工作能力不強。特別是對相關法律法規(guī)知識、會計知識、執(zhí)法技巧學習掌握不夠，以致在統計執(zhí)法工作中畏手畏腳，底氣不足，不敢碰硬。

二、基層統計法制建設工作思路

（一）轉變觀念提高認識

加強基層統計法制建設要從觀念上解決四個問題：一是依法統計的觀念樹立不強的問題。長期以來，政府統計機構的工作人員受計劃經濟的影響，習慣于以計劃模式開展工作，對法律規(guī)定應當作為的不作為或者作為不到位，依法統計的意識淡薄。因此，必須切實樹立依法統計的觀念，嚴格依照統計法律法規(guī)，依法管理統計調查項目，依法開展統計工作。二是依法統計的主體認識不清的問題。有的人認為統計法律法規(guī)主要是針對統計調查對象的，統計調查對象要嚴格履行統計法律義務。實際上統計部門是依法統計的主體，統計部門首先要按照統計法律法規(guī)的要求，依法開展統計工作，才能管理統計工作，規(guī)范各種統計關系，才能要求統計調查對象履行統計法律義務。三是依法統計與己無關的片面認識問題。統計部門內部有些同志總認為統計法制是統計法制機構的事，自己是搞專業(yè)的，與依法統計、統計法制、統計執(zhí)法關系不大，事不關己，高高掛起。依法統計、統計執(zhí)法涉及到統計部門各內設機構，不解決這些片面認識，就不能積極主動地參與、配合依法統計和統計執(zhí)法等工作。四是認為統計法是軟法的問題。任何一部法律都有強制性，新的統計法及其一系列統計法規(guī)通過多次的修訂完善，已經具有了很好的可操作性。認為統計法是豆腐法的，實際上是不敢進行統計執(zhí)法，不會統計執(zhí)法，不善統計執(zhí)法，也沒有執(zhí)法效果的具體表現。因為沒有執(zhí)法的力度、沒有執(zhí)法的量，社會認可度才會較低。很多部門的執(zhí)法工作，都是從大家不認可到認可，再從認可到自覺守法，這是一個必然的過程。

（二）完善統計法制制度，建立統計法制建設長效機制

統計法制工作對于推進“四大工程”建設，促進“三個提高”具有十分重要的保障作用。要把統計法制工作作為一項十分重要工作來抓，即建立一把手親自抓、分管領導具體抓、政策法規(guī)人員主抓、相關人員配合抓的齊抓共管格局。一是要建立統計法制責任制，實施一把手工程。在組織機構建設上，要成立以統計局一把手為組長的統計法制工作領導小組，負責、組織、領導統計法制工作；在經費落實上，要充分保障統計法制工作需要。從普法到執(zhí)法層層建立領導責任制，確定目標，責任到人；建立《統計執(zhí)法責任獎懲制度》，對那些在統計執(zhí)法中有突出成績的給予表彰和獎勵，出現重大失誤的給予處罰，做到賞罰分明。二是進一步完善統計法制工作制度。建立健全《統計行政處罰裁量標準》、《統計處罰案卷評查辦法》、《統計行政處罰監(jiān)督制度》等統計法制工作制度，嚴格執(zhí)行制度規(guī)定，提高依法行政水平，確保統計法制工作的制度化、規(guī)范化。三是建立統計執(zhí)法責任追究制度。對沒有法定依據越權執(zhí)法或者違反法定程序的；對發(fā)現的統計違法行為不予查處的；干擾上級統計執(zhí)法機關辦案，包庇、縱容統計違法行為的，行政處罰結果顯失公正的，泄露執(zhí)法對象商業(yè)秘密的等違法行為實行過錯追究。規(guī)范統計執(zhí)法行為，保證統計執(zhí)法人員正確履行統計法律法規(guī)賦予的職責，預防和減少執(zhí)法過錯的發(fā)生，維護基層單位及人員的合法權益。

（三）建設強有力的法制隊伍

實踐證明，健全統計法制機構，充實統計法制力量，對于加強統計法的貫徹執(zhí)行，推進依法統計工作水平具有重要意義。因此，建設一支忠誠法律、作風過硬、業(yè)務精湛、敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法的統計法制隊伍顯得尤為迫切。針對當前執(zhí)法機構不健全、人員力量薄弱、執(zhí)法能力仍待提高、知識結構落后等問題：一是加強統計法制機構建設。當前，基層統計執(zhí)法機構和人員配備與執(zhí)法檢查任務極不相適應，要通過有效的手段促使地方政府按照國家統計局的要求建立獨立的統計法制機構，充實與統計法制工作相適應，并具有較高政治素質及熟悉統計法規(guī)和統計業(yè)務的法規(guī)專干和執(zhí)法檢查人員，并保持執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性，確保統計執(zhí)法檢查工作常態(tài)化開展。二是加強統計法制隊伍能力建設。采取充實法律專業(yè)人才，以提高統計執(zhí)法隊伍的執(zhí)法意識、執(zhí)法水平、和執(zhí)法能力，建立執(zhí)法骨干力量平臺。緊跟時代步伐，不斷創(chuàng)新工作機制，就逐步推廣網上直報過程中帶來的數據質量控制難、統計執(zhí)法取證難等新情況，及時研究解決途徑，并及時對專業(yè)和執(zhí)法工作人員進行培訓。實行執(zhí)法人員崗位學法培訓和復訓制度。定期對統計執(zhí)法人員開展統計業(yè)務和統計法律法規(guī)及相關的法律知識、案卷評查、執(zhí)法程序和執(zhí)法技能培訓。打造一支事業(yè)心強、業(yè)務熟悉、有工作能力、年富力強、能打硬仗的統計法制隊伍。三是加強統計法制工作的硬件建設。加大經費投入，解決好辦案設備，普法經費保障等問題，確保各項統計法制工作的開展。

（四）加大執(zhí)法、宣傳常態(tài)化力度，優(yōu)化外部環(huán)境

統計執(zhí)法是保障統計調查數據質量的關鍵手段。統計違法案件之所以屢禁不止，就是因為執(zhí)法不能常態(tài)化、對統計違法案件查處力度不夠、處罰力度較輕，使違法者存有僥幸心理，違法成本較低，認識不到自己的行為所引起的嚴重后果和為此必須承擔的法律責任，從而對統計違法不以為然。加大統計違法案件的查處力度，對統計違法案件發(fā)現一起，查處一起，決不心慈手軟。這樣不但是對違法者一種懲戒，而且是對沒有被發(fā)現的違法者的一種震懾；更重要的是能從一定程度上提高人們對《統計法》和統計工作的認識，扭轉《統計法》在群眾中“豆腐法”的觀念，提高統計法的約束、監(jiān)督和震懾的威力。執(zhí)法方式上堅持改革創(chuàng)新，不斷探索新方法。實行常規(guī)檢查和重點檢查相結合；整合資源，實現市、縣（區(qū)）聯動聯合執(zhí)法、縣區(qū)間交叉執(zhí)法；借助同級人大、司法監(jiān)察部門的力量和支持，推動和形成聯合執(zhí)法工作機制；探索試行同工商、稅務、金融等部門配合，建立統計誠信評價體系，實行統計違法“黑名單”制，增大違法成本。對少數有法不依、嚴重違反統計法律法規(guī)的單位和個人，加大媒體曝光力度，促使調查對象不愿違法、不敢違法，以此提高統計執(zhí)法的震懾力和影響力。堅持執(zhí)法與宣傳相結合，起到發(fā)酵效應。執(zhí)法的過程本身也是統計法宣傳的過程，通過以點帶面，營造學習統計法、遵守統計法、敬畏統計法的良好社會氛圍，增強全社會的統計法制觀念，樹立統計法的權威。

開展統計法制宣傳是營造良好的統計工作外部環(huán)境的重要手段。除了在開展統計執(zhí)法過程中進行宣傳外，要制定科學的宣傳工作計劃，使之長期化、常態(tài)化。既要借助“12.4”全國法制宣傳日和“12.8”《統計法》頒布紀念日組織開展重大宣傳活動，又要在平時工作中堅持不懈的開展統計法制宣傳。強化普法宣傳教育，要加強與當地黨校、監(jiān)察、司法、宣傳等部門以及新聞媒體的溝通聯系，把《統計法》和《統計違法違紀行為處分規(guī)定》納入黨校教學、干部職工普法、各級中心組學習和主流媒體宣傳內容。定期舉辦普法培訓班，重點對領導干部進行統計“一法一規(guī)” 的學習培訓。經常性開展對基層統計系統工作人員的統計法知識專題講座，以提高依法統計與依法行政的意識和能力。結合推進統計聯網直報工作，通過發(fā)送統計法律事務告知文書，促進企事業(yè)單位負責人提高依法統計的意識；面向基層統計人員利用專題會議、從業(yè)資格認定、繼續(xù)教育、業(yè)務會議進行統計法律法規(guī)知識培訓。把統計普法宣傳滲透到社會各個層面，做到讓各級領導重視統計、社會各界認知統計、調查對象配合統計。注重開展評優(yōu)創(chuàng)先活動，樹立典型，以大力宣傳弘揚統計人求真務實、無私奉獻的精神，展現統計人忠誠統計、視統計數據質量為生命的不懈追求，激發(fā)統計工作者在新形勢下進一步做好統計工作的信心和決心。