市管縣與省管縣體制比較分析

摘 要：行政生態(tài)學是一門以生態(tài)學的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系的行政學分支學科，它運用生態(tài)學的視角研究公共行政。本從行政生態(tài)學視角下分析市管縣體制的不足，進一步從經(jīng)濟要素、溝通網(wǎng)絡要素、政治構(gòu)架三個主要行政生態(tài)要素分析其對省管縣體制形成的影響，對比分析兩種體制，提出相關(guān)的思考。

關(guān)鍵詞：市管縣；省管縣；行政生態(tài)學

一、關(guān)于行政生態(tài)學的概念

行政生態(tài)學是20世紀60年代在西方行政學界興起的一門以生態(tài)學的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系的行政學分支學科。美國哈佛大學教授高斯把生態(tài)學觀點引入行政學領(lǐng)域之后，里格斯用生態(tài)學的方法研究行政現(xiàn)象，即從公共行政的社會環(huán)境、文化背景、意識形態(tài)等外部關(guān)系上著手，去了解一個社會的行政制度和行政行為。里格斯對五種主要的行政要素進行了分析，即經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡、符號系統(tǒng)以及政治構(gòu)架，同時他還進一步分析了過度社會公共行政的特點。里格斯提出的行政生態(tài)學研究，為新型公共行政學在研究上提供了全新的研究方法。

二、行政生態(tài)學視角下市管縣體制的不足分析

（一）市管縣體制下的異質(zhì)性

里格斯認為異質(zhì)性是指一個社會在同一時間里， 同時呈現(xiàn)了不同的制度、不同的行為觀點。這種異質(zhì)性主要體現(xiàn)在表現(xiàn)出強烈的反差。反思市管縣體制下，不可否認中心經(jīng)濟發(fā)達的城市對周邊經(jīng)濟發(fā)展薄弱的區(qū)域有強大的輻射作用，帶動該區(qū)域的經(jīng)濟的發(fā)展，這是我國最初提出市管縣體制的主要初衷。然而由于市級區(qū)域有其絕對的“精英”優(yōu)勢，當市級政府對縣級區(qū)域的資源進行掠奪時，資源有限的情況下，縣域經(jīng)濟發(fā)展受阻。

（二）市管縣體制下的重疊性

里格斯提出的重疊性是指行政機構(gòu)并不一定具有其應當?shù)墓δ?，行政行為往往受到非行政標準所主宰，而不受行政標準所決定。市管縣體制下，地級市成為了一級的行政管理層，機構(gòu)就有重疊性，同時增加的行政機構(gòu)和行政編制，使得上下級政府信息反饋更加增加了層級。制度體系和省管縣體制相比變的復雜，行政管理機構(gòu)以及行政人員的增多必然會導致行政成本的增加，增加了政府的負擔，行政效率下降。

（三）市管縣體制下的形式主義

我國設置市管縣體制有著深遠的歷史淵源和時代背景，市管縣體制設置的目的是讓城市發(fā)展弱的縣區(qū)向經(jīng)濟發(fā)展強財政收入多的中心城市尋求幫助，但是實際中這種體制設計下存在著形式主義。許多市級中心城市靠著自身的資源優(yōu)勢和地理位置優(yōu)勢大力發(fā)展自身的經(jīng)濟，耗費大量的資金投入，自身城市化進程中財政投入過大，對縣級的財政扶持更是少之又少，同時市級中心城市在資源開發(fā)與占領(lǐng)方面占據(jù)優(yōu)勢，更能進一步發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟。另外，當縣級城市的經(jīng)濟發(fā)展與地級市中心城市發(fā)展水平相當時，市這一層級的設置對于縣域經(jīng)濟的發(fā)展更多的是阻礙。

三、主要行政生態(tài)要素對省管縣體制形成的影響

（一）經(jīng)濟要素對省管縣體制形成的影響

里格斯認為經(jīng)濟要素是在作為第一位要素影響著國家公共行政。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡中，隨著經(jīng)濟的逐步發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)差異也在逐步的縮小。當縣域城市的經(jīng)濟發(fā)展水平超過地級市區(qū)的時候，省管縣體制的形成有著極大的可操作性和必要性。隨著城市化不斷的發(fā)展，交通已經(jīng)不止阻礙中心城市與縣域城市發(fā)展的重要因素，省管縣體制的實施難度也降低，在此基礎(chǔ)之上精簡機構(gòu)減少層級能使政府成本大大降低。同時計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換過程中孕育的市管縣體制已經(jīng)不能在市場經(jīng)濟下使的省級區(qū)域的資源進行優(yōu)化配置，資源得不到最大范圍的流通。

（二）溝通網(wǎng)絡要素對省管縣體制形成的影響

里格斯所說的溝通網(wǎng)絡包括社會的文化水平、適用語言的狀況、社會輿論的力量以及通信和交通的狀況等使整個社會互相“溝通”的手段。他認為，一個國家的溝通網(wǎng)絡是否暢通，對其公共行政有重要的影響。省管縣體制下，隨著管理層次的減少，相互之間溝通會更加的順暢。隨著網(wǎng)絡技術(shù)的不斷的發(fā)展，政府管理體制與網(wǎng)絡技術(shù)的結(jié)合打破原先的區(qū)域之間的信息交流障礙。網(wǎng)絡技術(shù)發(fā)展增強了現(xiàn)代政府的行政管理能力，擴大了各級政府包括省一級政府的有效管理幅度，使省域與縣域之間的空間距離大大縮小，為實行省直管縣（市）的體制奠定了物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

（三）政治構(gòu)架對省管縣體制形成的影響

里根斯認為政治和行政應該是分離，行政靠政治來領(lǐng)導，而政治則要依靠行政來實現(xiàn)其目標，行政制度的有效與否是決定政治目標能否圓滿實現(xiàn)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行體制下我國市管縣體制下的弊端引起了我國政府的不斷的關(guān)注，黨和國家政府制定了一系列的相關(guān)政策，為省管縣體制奠定了政治基礎(chǔ)。黨的十六屆五中全會明確提出，要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級，成熟地區(qū)可以實行省直管縣的財政體制，2008年提出《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)，推進省直管縣參政體制改革，2009年國家文件繼續(xù)指出要穩(wěn)步推進擴權(quán)強先改革試點，我國第十一個五年經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃正式將推進強縣擴權(quán)、省直管縣寫進未來五年的改革事項。

四、結(jié)語

市管縣體制和省管縣體制都有其自身的利弊，改革需要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況持續(xù)穩(wěn)步的進行。我國行政管理體制的改革歷程必將艱辛。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府的體制改革更需靈活掌握，與市場結(jié)合。如何大力加快我國城鎮(zhèn)化步伐，更加深入地改革我國行政體制是一項長久的工程，值得不斷探索與反思。

參考文獻

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[3]戴軍：省管縣體制改革的背景與原則[J].湖南行政學院學報，2009.5

作者簡介

胡艾迪 （1993—），女，回族，河南省信陽人，現(xiàn)為鄭州大學公共管理學院2010級行政管理專業(yè)本科生。