淺談農村土地三權分置制度的改革方向

摘 要：把飯碗牢牢端在自己手中，是我國糧食安全的戰(zhàn)略目標。為順應時代和當時社會經(jīng)濟發(fā)展的需求黨中央，提出“堅持農村集體所有權，穩(wěn)定農民承包權，放活土地經(jīng)營權”的農村土地“三權分置”土地改革思路。文章以“三權分置”土地制度的制度內涵為切入點，闡述該制度的重大意義，并嘗試找準把握住放活經(jīng)營權這一改革核心的基本改革方向，以期為農村土地制度改革提供有益思路。

關鍵詞：農村土地;三權分置;改革方向

十九大報告指出要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農村土地制度改革，加快釋放農村土地紅利。農地產(chǎn)權制度就是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和化農村土地制度改革的“牛鼻子”。以習近平為核心的黨中央在 2014 年中央一號文件中提出了“堅持所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”的理念。農村土地“三權分置”是農村土地產(chǎn)權制度改革理論和實踐創(chuàng)新之舉。目前，“三權分置”的制度設計還處于探索和完善階段，在制度設計和實施上仍存在空白和滯后性，缺少完整的法律法規(guī)以及政府的規(guī)章制度、強制性文件，農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權的主體內容及相互銜接仍較為模糊。

一、“三權分置”的制度內涵

中辦、國辦下發(fā)的《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》中指出，要堅持農村土地集體所有權的根本地位，嚴格保護農戶承包權，加快放活土地經(jīng)營權，這是中央以文件形式對“三權分置”予以的確認，也是對農村土地三權分置制度內涵的基本概括。“三權分置”，要讓土地作為要素活起來。推進農業(yè)的供給側改結構改革，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。大多數(shù)學者認為，農地的“三權”就是指農村集體組織以及集體組織全體成員對歸屬于本集體的土地享有的所有權、作為本集體經(jīng)濟組織成員的農民家庭（ 農戶） 對承包土地享有的承包權以及土地經(jīng)營權人對流轉土地依法享有在一定期限內享有的經(jīng)營權。

二、“三權分置”的重大意義

自1984年年底，我國基本實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，最大程度的調動了農民的積極性，整合了集體經(jīng)濟組織和農戶個人經(jīng)濟，促進資源的合理配置。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的缺陷也逐漸凸顯。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的小規(guī)模家庭經(jīng)營，缺乏市場競爭力，經(jīng)濟效益較低，另一方面，不利于生產(chǎn)規(guī)模的擴大，阻礙了農業(yè)技術的進步。因此，農村土地“三權分置”制度應運而生。首先，堅持集體所有權不動搖，保障了集體經(jīng)濟組織的主體地位，鞏固了集體經(jīng)濟組織所有權。其次，土地被賦予了商品屬性，提高了經(jīng)營權的流通能力，進一步提高了農民的收入。最后，隨著土地的經(jīng)營權流轉，釋放出了部分農村勞動力，與精準脫貧相結合，推進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、農村土地“三權分置”制度改革的方向

農村土地“三權分置”是我國土地產(chǎn)權制度的重大創(chuàng)新，因為該制度的貫徹落實不僅涉及不同層級的政府，更重要的涉及了集體組織、農戶及實際經(jīng)營人的切身利益，因此，推進改革應當把握正確的制度本意。農村土地“三權分置”制度改革的基本目標就是放活經(jīng)營權，筆者認為，應從以下三個方面保障農村土地制度改革的正確方向。

（一） 完善農地“三權分置”配套法律制度

準確把握農村土地三全分子的政策內涵，并把這一重大政策創(chuàng)新上升為法律實現(xiàn)立法與改革決策相銜接是當前我們學習貫徹四中全會精神，推進農村農地制度改革的一項重要工作。修改《物權法》《土地承包法》《繼承法》等相關法律規(guī)定，使法律規(guī)定不與改革實踐發(fā)生抵觸。

加強立法，放寬對農地流轉的限制。修改《農村土地承包法》將農地流轉納入法律調整范圍，制定《農村土地使用權流轉法》，專司農村土地使用權流轉的調整，對農地流轉的原則、方式、程序、要求、維權、責任等問題做出詳細具體明確的規(guī)定，對土地承包經(jīng)營權的流轉起到總制綱領性的作用。對現(xiàn)有的《土地管理法》《農村土地承包法》中不適應新情況的條款進行修訂，使農村土地流轉真正做到有法可依、有法必依，切實保護農民的利益。在法律層面嚴格限制農村土地流轉的用途，保證流轉的土地用于農業(yè)。

制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)管理法規(guī)，明確城鄉(xiāng)一致的用地管理、價格申報、轉讓、抵押、租賃、所有權憑證制度等。修改《物權法》，完善農村集體土地所有權。修改《擔保法》和《物權法》，賦予經(jīng)營權以抵押權能。

制定涉農土地流轉司法解釋，將農村土地流轉納入法院司法保障體系。重視人民調解委員會調解功能，加強其組織建設和業(yè)務指導。充分發(fā)揮農地承包仲裁委員會作用，加強仲裁隊伍建設，依法開展農地糾紛仲裁。

（二）化解農地經(jīng)營權流轉權利利益沖突的措施

（1）建立農地經(jīng)營權流轉市場

在我國由于沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的農地流轉市場，導致農地流轉行為隨意性大。截至2017年底，全國有1324個縣（市）、17268個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了土地流轉服務中心。但是全國有接近三分之二的縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有建立土地流轉服務平臺。利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)將各地農村產(chǎn)權流轉交易服務平臺進行升級和整合，形成一個完整的農地經(jīng)營權流轉市場，在發(fā)揮農地流轉服務和農村產(chǎn)權交易功能的基礎上建立完整的土地價格評估體系，將土地經(jīng)營權作為一種商品在市場中流通，在市場中及時發(fā)布農地流轉價格信息以保護農民權益。

（2）完善的中介服務組織

農地流轉市場還需要健全完善的中介服務組織來提相應的服務。在農地流轉發(fā)達的國家，一般都建立了規(guī)范的土地流轉市場和中介服務組織。例如美國，美國土地私有權為基礎的家庭農場模式，因為產(chǎn)權很清晰，加上政府的信貸、補貼、法律上的支持和保障，中介服務機構的成熟，從而促進了農地的合理流動。美國法律規(guī)定，土地補償價格應當以公平的市場價值為依據(jù)，為了取得公平的市場價值，土地流轉雙方在交易前可以分別聘請獨立的資產(chǎn)評估師對土地補償?shù)膬r格進行評估。如果評估意見不一致，雙方還可以申請由法庭組成的陪審團裁定這樣就保證了雙方的利益平衡。我國目前關于農地流轉市場的相關立法還很不成熟，因此可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，結合《資產(chǎn)評估基本準則》的規(guī)定，針對承包經(jīng)營權評估的程序、方法、范圍和評估機構等制定專門的評估規(guī)范。

（3）建立靈活的農業(yè)補貼機制

全國絕大多數(shù)農村均是按照農民所承包的農地面積將補貼直接發(fā)給承包戶，種糧農民直接補貼，是國家給種糧農民的一項政策性補貼，目的是調動種糧積極性、保護種糧農民利益、提高糧食產(chǎn)量和促進農民增收，簡稱糧食直補政府在進行農地補貼時，應給予農地經(jīng)營權主體的補貼有：種糧補貼、農藥補貼等與生產(chǎn)經(jīng)營活動相關的內容，這樣有利于使補貼政策發(fā)揮最大的激勵效用。農地發(fā)生流轉頻繁， 承包人依然按慣例獲得種糧補貼，而經(jīng)營權人卻沒有獲得應有的“成本性補貼”，就會催生一種“拿補貼，不種糧”的情況。在農地”三權分置”的制度構建過程中應該配套建立靈活的農業(yè)補貼機制，即將農業(yè)補貼對象從承包者變?yōu)閷嶋H開展經(jīng)營活動的經(jīng)營者，假如農地經(jīng)營者流轉農地后第三年才開展經(jīng)營活動，則農業(yè)補貼從第三年開始起算，前兩年的農業(yè)補貼不予以撥付。此外，還應規(guī)定對于領取農業(yè)補貼不實的，應該主動退回虛領的補貼，國家保留追繳的權利，以此來防范農業(yè)補貼異化為純收益性補貼，有效防止經(jīng)營風險的發(fā)生。

四、結語

我國農業(yè)的發(fā)展實行“三權分置” 制度改革將經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來，實行所有權，承包權、經(jīng)營權三權分置的土地產(chǎn)權制度是農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇。作為解放和發(fā)展農村生產(chǎn)力的需要，“三權分置” 制度改革已經(jīng)勢不可擋，在推行“三權分置” 制度改革改革過程中，注重法治引導，堅持政策配合，以人民利益為前提，就一定能夠進一步釋放制度紅利，激發(fā)創(chuàng)新活力。

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作者簡介：韋青青（1987- ），女，蒙古族，內蒙古通遼人，馬克思主義中國化碩士在讀，研究方向：社會主義市場經(jīng)濟理論與實踐。