從私售宅基地看農(nóng)村宅基地亂象及其解決對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：改革開放，中國進(jìn)入商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為商品的土地，其流轉(zhuǎn)和管理問題日益重要和突顯。農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分，與農(nóng)民的利益密切相關(guān)。宅基地的流轉(zhuǎn)和管理問題，是各級(jí)政府和國土資源行政主管部門面臨的一項(xiàng)重要課題。本文從私售宅基地出發(fā)，探討宅基地管理的現(xiàn)狀及發(fā)展前景、對(duì)策。

關(guān)鍵詞：宅基地；私售；亂象；對(duì)策

一、 農(nóng)村宅基地的概念及其法律基本特征

宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建過房屋但已拆除、現(xiàn)無建筑物，以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地使用權(quán)是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權(quán)利；宅基地包括建筑物的基地及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地及生活用房中的生產(chǎn)場地。

（一）集體所有?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

（二）使用主體特定。特定的宅基地僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)。村民申請(qǐng)宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出，特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房。

（三）一戶一宅?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。

（四）可流轉(zhuǎn)性受限制。特定村民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房，不得隨意轉(zhuǎn)讓，出租、出賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓地上建筑物后，不得再申請(qǐng)宅基地。

二、農(nóng)村宅基地利用與管理的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村宅基地建房無序，規(guī)劃管理滯后。村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，加上長期以來宅基地?zé)o償使用，農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)，村莊“小、亂、散”現(xiàn)象普遍存在，土地利用比較粗放。村莊規(guī)模過度擴(kuò)張，或是沿公路線延伸，或是沿村莊外延擴(kuò)展，沒有形成集中布局的狀態(tài)，使得村莊四周新樓林立，而內(nèi)部卻破敗老舊，容易形成“空心村”。

（二）宅基地制度設(shè)計(jì)存在缺陷，有礙法制統(tǒng)一。農(nóng)村宅基地使用權(quán)游離于土地市場之外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯。在我國土地管理法律體系中，宅基地等集體建設(shè)用地使用權(quán)處于一種封閉狀態(tài)?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！奔w建設(shè)用地只有在被征為國有土地以后才能游轉(zhuǎn)。但房屋與宅基地是一個(gè)不可分割的整體。農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，享有所有權(quán)，而宅基地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只有使用權(quán)。房產(chǎn)、地產(chǎn)割裂，農(nóng)村房屋和宅基地之間矛盾難以調(diào)和。

（三）農(nóng)民建房越來越難，影響城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。近年來，國家加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行計(jì)劃管理。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的背景下，政府在安排極其有限的用地指標(biāo)時(shí)，優(yōu)先考慮的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)項(xiàng)目，很少考慮安排宅基地用地農(nóng)用地指標(biāo)，一些地方政府由于今后開發(fā)建設(shè)需要拆遷農(nóng)村房屋和征收集體土地，限制甚至禁止在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村住宅用地呈現(xiàn)總體粗放和局部不足并存的局面。

（四）宅基地面積大，密度低，布局分散，土地集約利用率低。村民集居點(diǎn)缺乏科學(xué)的功能規(guī)劃，布局結(jié)構(gòu)混亂，道路網(wǎng)絡(luò)不合理，農(nóng)民大多建設(shè)庭院式院落，樓房主房和生活用輔助房分開布置，超標(biāo)建房、違章搭建現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村居住分散化的問題一直沒有得到很好解決。村莊小而散，影響了土地的集約利用和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，也影響了村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展。近幾年又有多種原因引起“空心村”、閑置宅基地、閑置住宅等問題；有的是盲目向村周邊擴(kuò)展，村內(nèi)逐漸空置；有的是蓋了新房不拆舊屋；有的是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工舉家外遷導(dǎo)致房屋空置。

三、 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)宅基地法律法規(guī)體系的建設(shè)和完善?！吨腥A人民共和國土地管理法》和《河南省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》對(duì)農(nóng)村宅基地的管理雖然作了規(guī)定，但比較宏觀，操作性不強(qiáng)，某些方面還不夠完善。為此應(yīng)該加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)政策，以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題，使農(nóng)村宅基地的使用和管理納入法制化、規(guī)范化的軌道。

（二）加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，逐步推進(jìn)村民住宅建設(shè) 。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，以土地利用總體規(guī)劃為總綱，主動(dòng)做好與城市總體規(guī)劃銜接工作，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，編制村莊土地利用規(guī)劃，村莊建設(shè)規(guī)劃和開展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制農(nóng)村建設(shè)用地及宅基地用地的規(guī)模和布局?？茖W(xué)確定村莊發(fā)展規(guī)模和發(fā)展空間，合理安排公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，水、電、教育、衛(wèi)生、交通、綠化、排污等公共設(shè)施建設(shè)用地，做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、分期建成”。通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，整合、優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地，從而有計(jì)劃、有步驟地改善農(nóng)村生活和村容村貌。

（三）嚴(yán)格宅基地審批制度，減少土地資源浪費(fèi)。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)劃和用地計(jì)劃管理，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制和引導(dǎo)，建議對(duì)縣（市）農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單獨(dú)核定、單獨(dú)下達(dá)，避免城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)。實(shí)行公示制度，在村務(wù)公開欄內(nèi)將全村的村莊建設(shè)規(guī)劃、用地審批結(jié)果、拆舊建新及違法處罰等情況進(jìn)行公布，使村村有本明白賬。

（四）逐步建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。在全面完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下，可以逐步建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，建立健康有序的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者利益關(guān)系，需要合理分配。

（五）加強(qiáng)地籍管理，推進(jìn)宅基地登記發(fā)證工作。在土地更新調(diào)查的基礎(chǔ)上，盡快開展村莊地籍調(diào)查，健全宅基地地籍檔案。建立統(tǒng)一的日常登記制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作，在登記發(fā)證中明確相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積、一戶多宅等問題，加快農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)登記和宅基地登記發(fā)證工作步伐。

（六）加大宅基地整理，提高土地利用率。在村莊建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)下，應(yīng)采取縮并自然村、建設(shè)中心村、整治“空心村”，逐步推行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、連片開發(fā)、配套建設(shè)的村莊建設(shè)模式，改變村莊自發(fā)建設(shè)、盲目發(fā)展的狀態(tài)，從整體上提高村莊建設(shè)質(zhì)量。

結(jié)語

通過以上分析，我們了解到農(nóng)村宅基地的利用和管理的現(xiàn)狀，知道了農(nóng)村宅基地面臨的問題和這種制度產(chǎn)生的消極影響。同時(shí)，針對(duì)這種現(xiàn)狀提出了自己淺薄的建議，希望我們重視這種問題的存在并采取正確的政策來解決農(nóng)村宅基地發(fā)展的阻礙，從而確保農(nóng)村宅基地按照規(guī)劃循序漸進(jìn)的進(jìn)行，來推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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作者簡介：

高潔（1994—），女，漢族，安徽滁州市人，學(xué)生，單位：河南鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：行政管理。