河南的治警信號(hào)

劉子倩

從命案破案率連續(xù)7年全國(guó)排名第一到時(shí)隔一年突然宣布廢除破案率等一系列考評(píng)指標(biāo)，河南警方的轉(zhuǎn)身令人矚目。

日前，河南省公安廳出臺(tái)“防止冤假錯(cuò)案的十項(xiàng)措施”，開(kāi)始進(jìn)行大范圍警界改革。

在這份名為《關(guān)于印發(fā)〈河南省公安機(jī)關(guān)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)刑事執(zhí)法工作切實(shí)防止發(fā)生冤假錯(cuò)案的十項(xiàng)措施〉的通知》中，河南警方提出，將建立起科學(xué)的績(jī)效考評(píng)體系，嚴(yán)禁下達(dá)“刑事拘留數(shù)”“發(fā)案數(shù)”“破案率”“退查率”等不科學(xué)、不合理考評(píng)指標(biāo)，不得以破案率、批捕數(shù)、起訴數(shù)、退查率等指標(biāo)搞排名通報(bào)。

盡管在兩千余字的文件中還包括刑事案件同步錄音錄像，所有案件實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)等諸多內(nèi)容，但廢除破案率、刑事拘留數(shù)等傳統(tǒng)考評(píng)指標(biāo)仍引起公眾的極大關(guān)注。

由“以功為本”向“以案為本”轉(zhuǎn)變，河南的改革被視作值得推廣的樣本。但也有業(yè)內(nèi)人士提出，摘掉破案率這頂“緊箍咒”，全新的考核標(biāo)準(zhǔn)能否在防范刑訊逼供和冤假錯(cuò)案的同時(shí)，起到督促民警“不懈怠、不折騰”的作用，值得觀察。

破案率全國(guó)第一

在河南省公布十項(xiàng)措施前，浙江、江西公安廳都曾表示，將取消破案率等考核排名，并注重民警執(zhí)法質(zhì)量和提高民警素質(zhì)。雖然兩省的相關(guān)規(guī)定和措施與河南頗為相似，但并未像破案大省河南一樣受到媒體熱捧。

所謂破案率是指公安機(jī)關(guān)收到的報(bào)案數(shù)目，與成功偵破案件的比例。在公安系統(tǒng)，考核數(shù)據(jù)曾作為重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。2001年，公安部頒布了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》，執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議實(shí)行百分制，根據(jù)考核評(píng)議的內(nèi)容范圍，確定考核評(píng)議各項(xiàng)內(nèi)容所占分?jǐn)?shù)。各省區(qū)再結(jié)合本地實(shí)際確定統(tǒng)一的考核評(píng)議項(xiàng)目和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

如果以數(shù)據(jù)作為衡量標(biāo)尺，河南警方的破案率高得驚人。以命案為例，河南省的破案率從2003年前的60%升至2009年的97.55%。網(wǎng)上追逃總量連續(xù)兩年排名全國(guó)第三，百名民警破案數(shù)位居全國(guó)第二，2010年全省命案?jìng)善坡蔬_(dá)到97.57%， 河南的命案?jìng)善凭C合成績(jī)連續(xù)7年位居全國(guó)第一。僅去年“破案會(huì)戰(zhàn)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，河南受到公安部8次通報(bào)嘉獎(jiǎng)，公安部領(lǐng)導(dǎo)14次作出批示。

破案率“大躍進(jìn)”的背后是各種破案排名和獎(jiǎng)懲機(jī)制。一位要求匿名的基層民警告訴《中國(guó)新聞周刊》，破案排名將他們“折騰”得苦不堪言，各縣的公安局長(zhǎng)要向市局交“軍令狀”，重要案件要成立專(zhuān)案組，列出時(shí)間表，限期辦結(jié)，天天有上級(jí)通報(bào)、周周有排名講評(píng)，考評(píng)人員會(huì)實(shí)地進(jìn)行打分，而年底命案的破案率達(dá)不到100%的縣公安局的局長(zhǎng)還要在大會(huì)上作檢討。“誰(shuí)也不愿意排在最后，所以破案就一級(jí)級(jí)往下壓。”這位民警稱(chēng)，有時(shí)連交警都要求投入案件偵破之中。

如果破案工作仍未有起色，上級(jí)會(huì)向縣公安局派駐督察，對(duì)連續(xù)排名倒數(shù)的單位取消年度評(píng)優(yōu)先資格?！芭琶际瞧浯?，市公安局對(duì)縣公安局長(zhǎng)的任免有很大的權(quán)力，這才是縣級(jí)公安局長(zhǎng)最忌憚的?！鄙鲜雒窬f(shuō)。

有懲必有獎(jiǎng)。河南各市級(jí)政府撥出上百萬(wàn)經(jīng)費(fèi)作為偵破獎(jiǎng)勵(lì)，甚至有的規(guī)定每破一起命案補(bǔ)貼10萬(wàn)元，而對(duì)于偵破命案的立功民警往往很快得到提拔。

據(jù)媒體報(bào)道，在2009年的河南省公安機(jī)關(guān)的一次電視電話會(huì)議上，省公安廳發(fā)出了向年內(nèi)新發(fā)未破的71起積壓命案的“進(jìn)攻令”，明確發(fā)案地市、縣公安機(jī)關(guān)“一把手”為偵破第一責(zé)任人，組織偵破專(zhuān)案組，案件不破，專(zhuān)案組不撤。

在中國(guó)人民公安大學(xué)偵查學(xué)院副院長(zhǎng)陳剛看來(lái)，這種做法是不科學(xué)的。現(xiàn)實(shí)中，案件偵破囿于多種客觀條件，并不是每個(gè)案件都能成功偵破。

命案必破的邏輯

在破案率排名重壓之下，刑訊逼供，弄虛作假經(jīng)常成為破案的某種“捷徑”。

今年49歲的劉衛(wèi)中至今仍逢人便說(shuō)自己殺了人，并繪聲繪色地講出“作案”細(xì)節(jié)，在河南省尉氏縣錦被崗村，沒(méi)有人把這個(gè)精神病患者的話當(dāng)真，然而只有警方相信了。

2009年，河南開(kāi)封市尉氏縣發(fā)生一起命案，劉被認(rèn)定為犯罪嫌疑人，命案宣布告破，劉因被鑒定為患有精神病，沒(méi)有承擔(dān)法律責(zé)任能力為由，不予追究刑事責(zé)任。

2010年5月，此事經(jīng)媒體曝光后，河南省公安廳通報(bào)，尉氏縣公安局局長(zhǎng)鄭偉因在命案?jìng)善浦信撟骷伲e報(bào)命案，被免去局長(zhǎng)兼黨委書(shū)記職務(wù)，調(diào)離公安機(jī)關(guān)，一位主管刑偵的副局長(zhǎng)和五位辦案民警均被免職。

在開(kāi)封市的政府網(wǎng)站上，至今仍能搜到《開(kāi)封市公安機(jī)關(guān)2009年冬季命案攻堅(jiān)紀(jì)略》的報(bào)道：2009年11月份以來(lái)，全市集中開(kāi)展冬季命案攻堅(jiān)，最大限度地偵破年內(nèi)未破命案、往年命案積案，并確保在此期間新發(fā)生的命案全部偵破。2009年，全市共發(fā)生命案74起，偵破72起，命案破案率為97.3%。而這起謊報(bào)的命案即在此偵破之列。

與此同時(shí)，另一起震驚全國(guó)的冤案令河南公安機(jī)關(guān)更為被動(dòng)。2010年5月9日，河南省高級(jí)人民法院認(rèn)定趙作海故意殺人案系一起錯(cuò)案，宣告已服刑11年的趙作海無(wú)罪。趙稱(chēng)曾受到嚴(yán)重的刑訊逼供。

在急功近利地強(qiáng)調(diào)破案率時(shí)，它與冤假錯(cuò)案就有了某種必然的聯(lián)系。一位從事20余年刑偵工作的刑警對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，所謂命案必破表達(dá)的是公安機(jī)關(guān)的決心和負(fù)責(zé)的態(tài)度，是必須去破，而非必定能破。

陳剛也告訴《中國(guó)新聞周刊》：“破案率已是很落后的考核手段，它更像是戴在警察身上的枷鎖，為了應(yīng)付上級(jí)指標(biāo)，基層就會(huì)人為地添加水分?！?/p>

實(shí)際上，破案率有諸多不科學(xué)之處。陳剛舉例說(shuō)，某西部偏遠(yuǎn)地區(qū)若一年只發(fā)生兩起命案，偵破一起，破案率為50%，某沿海地區(qū)發(fā)生100起，偵破80起，破案率就高達(dá)80%，“后者指標(biāo)高是因?yàn)榛鶖?shù)大，其實(shí)還有20起命案沒(méi)有偵破，所以不能以這個(gè)指標(biāo)作為參考，武斷地得出后者好于前者?！?/p>

廢除破案率只是時(shí)間問(wèn)題

從對(duì)破案數(shù)量的激進(jìn)追求到廢除破案率的理性回歸，河南警方的轉(zhuǎn)向其實(shí)并不偶然。河南省公安廳對(duì)《中國(guó)新聞周刊》的采訪回復(fù)中稱(chēng)，十項(xiàng)措施是為了全面落實(shí)中央政法委和公安部文件精神，解決公安執(zhí)法實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)刑事執(zhí)法辦案工作，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。廢除破案率等不科學(xué)、不合理考評(píng)指標(biāo)，是防止民警因辦案指標(biāo)和“限時(shí)破案”壓力而刑訊逼供、辦錯(cuò)案、辦假案。

三中全會(huì)過(guò)后，公安部提出，將建立全國(guó)公安民警違紀(jì)違法12389專(zhuān)用舉報(bào)電話及互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)平臺(tái)，種種跡象表明，公安執(zhí)法權(quán)將更大程度地接受來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督。

廢除破案率以后如何督促民警的工作？河南省公安廳在回復(fù)中稱(chēng)，廢除破案率只是“強(qiáng)化執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)結(jié)果運(yùn)用”的內(nèi)容之一，警方將進(jìn)一步健全完善執(zhí)法辦案考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，建立以規(guī)范執(zhí)法為主線、以群眾滿意為主要目標(biāo)、以各部門(mén)參與為基礎(chǔ)、以信息化考核為主要手段的科學(xué)績(jī)效考評(píng)體系。

在追求破案率的時(shí)代，排名末尾的單位不能參加各項(xiàng)評(píng)選，而十項(xiàng)措施更看重執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)定年度內(nèi)發(fā)生冤假錯(cuò)案的單位，直接評(píng)定為執(zhí)法質(zhì)量不達(dá)標(biāo)單位，凡報(bào)評(píng)“全國(guó)優(yōu)秀公安局”“全省先進(jìn)公安局”以及報(bào)評(píng)全國(guó)、全省“優(yōu)秀基層單位”的，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)結(jié)果必須是優(yōu)秀。對(duì)所有執(zhí)法人員及單位的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，必須征求法制部門(mén)的意見(jiàn)，堅(jiān)決杜絕“帶病獎(jiǎng)勵(lì)”，確保獎(jiǎng)勵(lì)質(zhì)量。

然而，除了對(duì)廢除破案率的叫好聲外，也有專(zhuān)家提出了質(zhì)疑。河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授史璞認(rèn)為，作為基本工作指標(biāo)的破案率取消后，或可出現(xiàn)有案不立，久拖不破的情況?！胺乐乖┘馘e(cuò)應(yīng)該增加追責(zé)到底的規(guī)定，而單單取消破案的指標(biāo)?！笔疯睂?duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

但在中國(guó)政法大學(xué)教授阮齊林眼中，保證犯罪嫌疑人的合法權(quán)利還是提高破案效率是一種價(jià)值選擇。依法辦案是法治社會(huì)的基本價(jià)值，只有在這個(gè)前提才能考慮效率?！盀榱藱?quán)利而犧牲效率，這是法治社會(huì)應(yīng)該犧牲的代價(jià)?！?/p>

河南省公安廳相關(guān)人士稱(chēng)，取消破案率的考核參數(shù)后，取而代之的是“群眾滿意度”的考核標(biāo)準(zhǔn)，但具體內(nèi)容并未透露。陳剛建議可考慮某些地方公安已實(shí)施的“三聯(lián)單”制度，即群眾報(bào)案后可憑報(bào)案單查詢(xún)辦案進(jìn)展，如有不作為可進(jìn)行投訴。在陳剛看來(lái)，公安目前利用多種現(xiàn)代化手段均能實(shí)現(xiàn)量化考核，任何執(zhí)法流程都可在監(jiān)管下實(shí)行，“當(dāng)然，各地公安要因地制宜，但總比破案率的考核更為科學(xué)。”

長(zhǎng)期研究刑偵的陳剛看來(lái)，早在2011年，公安部就曾下文嚴(yán)禁破案率排名，隨著司法進(jìn)步，全國(guó)公安機(jī)關(guān)取消破案率也只是時(shí)間問(wèn)題，“十八屆三中全會(huì)就是一個(gè)明確的信號(hào)?！标悇傉f(shuō)。