“大部制”改革輪廓初現(xiàn)

趙杰

3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（下稱“方案”）全文公布。歷時(shí)五年后，“大部制”改革再度如期而至。

“現(xiàn)行行政體制仍存在許多不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)要求的地方?！眱蓵?huì)上，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱就《方案》做說明時(shí)指出，改革開放以來，六輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革雖已取得諸多先期成果，但是國務(wù)院部門在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在不少問題。

“方案還比較簡單，職能轉(zhuǎn)變該怎么進(jìn)行，亟待細(xì)化?！泵珘埤埥邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時(shí)指出。這位中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長，曾參與《方案》草案部分內(nèi)容的起草和論證工作。但他告訴記者，自己看到最終定稿內(nèi)容，也就是在其公布當(dāng)日。

不得不走的一步

比照此前坊間推測，《方案》幾乎與先前預(yù)測一致：拆分鐵道部；組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局；重組國家海洋局和國家能源局。（詳情請見本刊總第601期報(bào)道《“大部制”改革再提速》）

在論及此番改革相關(guān)內(nèi)容時(shí)，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室副主任王峰用“不走這一步不行了”來表達(dá)。

個(gè)中問題主要體現(xiàn)為：政府職能越位、缺位；職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較多；機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理；對行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善，不作為亂作為、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象尚未得到有效遏制。

王峰以食品藥品領(lǐng)域?yàn)槔赋鲆恢币詠淼姆侄喂芾怼耙粗貜?fù)，要么有漏洞”，致使企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管均不到位。

目前，中國涉及食品安全的政府部門有13個(gè)，具有行政執(zhí)法管理職責(zé)的政府部門就有5個(gè)。這樣的架構(gòu)導(dǎo)致管理重復(fù)或缺位問題頻發(fā)。

“食品藥品領(lǐng)域的問題在中國頗具代表性，普遍存在于諸多領(lǐng)域?！焙洗髮W(xué)法學(xué)院院長杜鋼建告訴《中國新聞周刊》。他此前曾參與國務(wù)院政府工作報(bào)告和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的起草工作。

王峰在多個(gè)場合均強(qiáng)調(diào)一個(gè)關(guān)鍵詞“整合”，來闡述此番改革的主旨，以期通過此途實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)明確、系統(tǒng)管理”的目標(biāo)。

王峰所提的整合思路，同樣體現(xiàn)在搭建綜合交通運(yùn)輸體系領(lǐng)域，直接結(jié)果便是鐵道部被拆解，“大交通”格局乍現(xiàn)。

“一直以來，‘鐵老大不被納入，你給外人提綜合交通運(yùn)輸體系，誰信呢？”王峰在接受媒體采訪時(shí)如是反問。他并指出，此番拆解鐵道部之后，算是在體制上有了綜合交通運(yùn)輸體系的格局，可以保證不同運(yùn)輸方式在各自領(lǐng)域發(fā)揮最大效用。

據(jù)《方案》，“鐵老大”被一分為三。其中擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，另外組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，以實(shí)現(xiàn)公眾期待已久的“政企分開”。

王峰認(rèn)為，此舉解決了一直以來鐵路領(lǐng)域的痼疾，即企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任與經(jīng)營責(zé)任混淆不分，以至于出現(xiàn)事故時(shí)分不清責(zé)任主體。同時(shí)，改革后的企業(yè)完全自負(fù)盈虧，打開了資金籌措渠道，民間資本進(jìn)入后可促進(jìn)該領(lǐng)域各參與主體間的公平競爭。

毛壽龍雖然對政企分開的改革表示稱贊，但仍對可能產(chǎn)生的新問題心有疑慮。據(jù)他判斷，拆分后重組的公司或?yàn)楦辈考壌?，這樣一個(gè)國企如何擺脫尾大不掉的積弊，尚待觀察。

難以言說的“人口”

《方案》中，緊隨鐵道部的一項(xiàng)改革是人口、衛(wèi)生領(lǐng)域的整合。因?yàn)槠浔毁x予“國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)”的名稱，引發(fā)諸多人士對于計(jì)劃生育國策是否將要改變的猜測。

根據(jù)馬凱的說明，此項(xiàng)改革意在提高人口素質(zhì)和人民健康水平，并未提及要改變計(jì)劃生育國策的計(jì)劃，反而使用了“更好地堅(jiān)持”“堅(jiān)持和完善”等措辭。他和王峰均強(qiáng)調(diào)，計(jì)劃生育工作的基礎(chǔ)在于“繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平”，并要繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃生育黨政一把手總負(fù)責(zé)，繼續(xù)實(shí)施計(jì)劃生育一票否決制；地方政府仍應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)計(jì)劃生育政策。

這樣的表述，似乎為近期以來關(guān)于人口政策是否需調(diào)整的論爭做了蓋棺論定，也再度激起爭議聲反彈。在全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界委員的討論中，多數(shù)委員表達(dá)了“計(jì)生政策應(yīng)淡化，國策應(yīng)考慮調(diào)整”的觀點(diǎn)。

杜鋼建在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)直指部門利益，稱其為導(dǎo)致計(jì)生政策長期得不到松動(dòng)的根本原因。在他看來，該政策已帶來中國人口結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重畸形，如不調(diào)整，至2050年會(huì)導(dǎo)致社會(huì)完全老齡化。因此，必須盡快放開二胎政策。

不過，包括杜鋼建在內(nèi)的一些人士，同樣也從另一角度表達(dá)了樂觀：單從重組后的部門名稱看，衛(wèi)生職能顯然在計(jì)生政策之前?！按伺e或表明，高層有調(diào)整該國策的想法，至少已有擔(dān)當(dāng)?！惫缙淙坏脑?，改革的前景值得期待。

對于計(jì)生政策，官方亦有回應(yīng)。衛(wèi)生部部長陳竺在兩會(huì)期間接受媒體采訪時(shí)表示，“必須堅(jiān)持”。國家人口計(jì)生委副主任王培安提出，“讓時(shí)間來回答”。王峰的回答則與陳竺大同小異。

從這些回應(yīng)中，毛壽龍觀察到了微妙差異：王培安代表計(jì)生委的回答，明顯有回避之嫌；陳竺代表衛(wèi)生部的回應(yīng)則比較果斷；而王峰作為機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)人，其觀點(diǎn)主要基于文本。據(jù)此分析，“計(jì)生委可能變?nèi)酰辉僮鳛楹诵牟课?。不過，毛壽龍也坦言，涉及一項(xiàng)沿襲已久的國策改革，其中過程必然極其復(fù)雜，最終尚需更高層面的回應(yīng)。

方案尚待細(xì)化

在全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界委員的討論中，諸多委員對《方案》文本呈現(xiàn)的細(xì)節(jié)做了委婉批評。

全國政協(xié)委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)校長柯炳生指出，新重組的兩個(gè)機(jī)構(gòu)名稱過長，顯得粗糙而繁瑣，且讓人懷疑其過于簡單化，使人覺得改革“只是部門之間的簡單合并、疊加而非職能理順和整合”。他所指的兩個(gè)機(jī)構(gòu)，為國家新聞出版廣播電影電視總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

他建議，可根據(jù)新部門的內(nèi)部職能整合來定名，比如前者宜從大文化部角度進(jìn)行考慮，后者則可以“安全”一詞來取代“監(jiān)督管理”。與他同組的諸多委員對此表示認(rèn)同。還有人指出，鐵道部實(shí)現(xiàn)政企分開后，應(yīng)考慮原部門的債務(wù)如何分割等權(quán)益劃分問題，因此建議盡快出臺(tái)更明確和具操作性的實(shí)施細(xì)則。

中國行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長兼秘書長高小平，在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，將《方案》定位于“中方案”，肯定其承前啟后的性質(zhì)。他認(rèn)為，相比“大部制”上一階段改革內(nèi)容，此次改革的特點(diǎn)在于“穩(wěn)中有進(jìn)，很有特色，政府職能轉(zhuǎn)變更實(shí)”，同時(shí)也為下一步深化改革做好準(zhǔn)備和鋪墊。

既然是“中方案”，在他看來，不能達(dá)到此前一些人預(yù)期的改革目標(biāo)就情有可原，其所完成的階段性任務(wù)在于大部制輪廓基本顯現(xiàn)。

鑒于此番改革之前，國務(wù)院曾吸取廣東等地的經(jīng)驗(yàn)，毛壽龍和杜鋼建均指出，“大部制”改革下一步運(yùn)作過程中，要關(guān)注上下關(guān)系問題。根據(jù)他們所了解到深圳、佛山等地試點(diǎn)的情況，“積極性很大，但壓力同樣很大，其中主要在于改革后上下的對口問題難以解決?！庇纱?，毛壽龍建議中央和地方關(guān)系盡量留一些余地，創(chuàng)造多樣性空間。

由該角度分析，杜鋼建更多的體會(huì)是遺憾，因?yàn)椤斑@次調(diào)整未與行政區(qū)劃改革同步”。他認(rèn)為這會(huì)影響到各省、各地的部門調(diào)整的步伐。同時(shí)，對于發(fā)改委已經(jīng)部署21個(gè)城市群規(guī)劃后，可能需要新增直轄市、特區(qū)等的要求無法及時(shí)支持。他還指出，《方案》沒有很好與行政權(quán)力三分制、民主審議制等結(jié)合起來，也有待進(jìn)一步改革時(shí)做出考慮和完善。