“大部制”改革再提速

趙杰

2月23日，中共中央政治局會議提出將推進(jìn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。緊隨其后，鐵道部并入交通運(yùn)輸部的消息引發(fā)關(guān)注。

此番會議討論了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》稿，指出，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變在行政體制改革中起著至關(guān)重要的作用，需要首先抓緊抓好，將把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能。

據(jù)悉，本輪改革從2012年開始進(jìn)入計(jì)劃，由中央編辦牽頭，國家行政學(xué)院承擔(dān)了相關(guān)課題的研究。其間，該學(xué)院還曾向同行多方征求意見，借鑒日本、美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，最終成文并于中共十八屆二中全會上提交中央討論的新“大部制”改革方案，包括民政部擴(kuò)大社會管理等方面的權(quán)責(zé)；食品安全監(jiān)管部門整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；國家海洋局?jǐn)U權(quán)，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限；鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合等諸多內(nèi)容。

與此相關(guān)，有不愿透露姓名的專家向《中國新聞周刊》透露，新聞出版、廣播電視的合并此前也有醞釀，或?qū)⑴c教育部、文化部統(tǒng)籌布局“大文化”。但該專家也表示，具體改革結(jié)果要看國務(wù)院最終公布的方案。

“‘大部制改革絕不僅僅意味著機(jī)構(gòu)合并，重在職能轉(zhuǎn)變?！敝袊ù髮W(xué)行政管理研究所所長劉俊生在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)一再表示，改革核心應(yīng)該在于理清政府與市場、政府與社會之間的權(quán)力邊界，“所有改革應(yīng)納入法治軌道，約束政府權(quán)力，保證權(quán)力運(yùn)行的公開透明。”

改革主線一以貫之

據(jù)上述會議信息，此輪改革將致力于推進(jìn)管制型政府向服務(wù)型政府、無限政府向有限政府和監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變。這一路徑在中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院副院長倪星看來，是堅(jiān)持了中國近年以來行政體制改革的基本主線。

回溯以往，改革開放以來，我國政府機(jī)構(gòu)已進(jìn)行過六次比較大的改革：1982年重在提高政府工作效率和實(shí)行干部年輕化的改革；1988年改革致力于政府職能轉(zhuǎn)變；1993年旨在建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的改革；1998年重在消除政企不分的改革；2003年目標(biāo)為“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的改革，成立了商務(wù)部、國資委、銀監(jiān)會等部門；2008年則推進(jìn)了以突出公共服務(wù)和“大部制”為重點(diǎn)的改革。

歷次改革的脈絡(luò)基本遵循時(shí)代背景、市場規(guī)律，與國際接軌，其中政府權(quán)力配置更加科學(xué)，行政效率愈來愈高，政府理念日趨服務(wù)而非管制。

在這些改革中，距離最近的兩個(gè)階段（分別為朱镕基和溫家寶主持政府工作期間）特點(diǎn)非常鮮明。前一階段以打破政企不分為目標(biāo)，推進(jìn)宏觀歸政府、微觀放給市場的改革，搭建起政企分開的基本框架；后一階段以搭建公共服務(wù)框架為主，推進(jìn)社會體制改革，是社會利益格局再調(diào)整的過程。

“兩個(gè)階段都抓住了時(shí)代發(fā)展的主要矛盾和特點(diǎn)，但是也都談不上徹底，均亟待進(jìn)一步深化。”倪星告訴《中國新聞周刊》，前一階段的改革一度引發(fā)國際高度關(guān)注，但同樣面臨既得利益者的阻力，最終未能實(shí)現(xiàn)改革效果的最大化，甚至遺留下一些問題。

最顯著的問題在于，行政體制改革仍大有空間，與理想狀態(tài)及公眾期待差距較大，一些新的“大部委”并未實(shí)現(xiàn)1+1>2的改革初衷?！耙恍┘鹊美娌块T權(quán)益固化，最典型的是鐵道部?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院副院長白智立接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，并未真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的機(jī)構(gòu)改革甚至成為行政效率提高的障礙，也使得監(jiān)管缺位、錯(cuò)位和越位現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

倪星認(rèn)為，隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，如果不盡快實(shí)現(xiàn)此次會議所提出的“簡權(quán)放權(quán)”目標(biāo)并有效約束權(quán)力，就有可能形成既得利益集團(tuán)進(jìn)一步瓜分利益的格局，導(dǎo)致社會的碎片化。

重點(diǎn)不在“合”而在“轉(zhuǎn)”

劉俊生對簡權(quán)放權(quán)約權(quán)、提高行政效率的期待，甚至超過對所謂“大部制”的建立。他以美國為例，對方的國家行政機(jī)構(gòu)并不比中國少，但行政效率和服務(wù)水平有目共睹，由此，他一再向《中國新聞周刊》強(qiáng)調(diào)自己的觀點(diǎn)，就是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)不在于合并了多少部門，而在于轉(zhuǎn)變、理清了多少職能。

劉俊生表示，現(xiàn)行行政體制的問題主要體現(xiàn)為黨政權(quán)力交叉、行政行為有法不依、部門間利益扯皮等，最大的弊端是權(quán)力運(yùn)行透明度不夠和約束機(jī)制缺失。而這些遠(yuǎn)非“大部制”改革甚至行政體制改革所能根本解決的問題，需要輔以政治體制改革。

新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年此間撰文同樣試圖糾正以往不少人將“大部制”改革等同于機(jī)構(gòu)合理化、提高行政效率的誤區(qū)，“盡管通過機(jī)構(gòu)整合的機(jī)構(gòu)理性化的確是‘大部制改革的一環(huán)，但并非主要內(nèi)容，”他指出，此項(xiàng)改革的主題是建立規(guī)制政府和健全政府治理結(jié)構(gòu)，但是，對此“各方面的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”。

依據(jù)鄭永年的觀點(diǎn)，中國之所以在進(jìn)行了許多年行政體制改革后仍未達(dá)理想目標(biāo)，主要原因在于政府向企業(yè)和社會的分權(quán)并未真正到位，而這恰是未來十年中國新一屆政府啟動新一輪改革的重大突破口。配以進(jìn)行的應(yīng)當(dāng)是政府加快建立對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管，即通過政府功能的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從直接參與和管理經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)為對經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)制。

與此相關(guān)的另一個(gè)問題，就是政府與社會關(guān)系。鄭永年認(rèn)為政府向社會分權(quán)的目標(biāo)尚未確立?！罢荒芟蛏鐣謾?quán)，就造成了大政府、弱政府，小社會、弱社會的局面。而該局面是今天中國諸多社會問題的結(jié)構(gòu)性根源”。

在接受《中國新聞周刊》采訪的幾位專家看來，簡單化的部門合并已經(jīng)導(dǎo)致了尾大不掉的局面，中央層面的機(jī)構(gòu)改革并未實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡。鄭永年同樣指出該問題，雖然表面上機(jī)構(gòu)數(shù)量減少，但各部委下掛數(shù)千個(gè)不同形式的機(jī)構(gòu)，權(quán)力尋租現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

因此，鄭永年表示，“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由于沒有向社會分權(quán)，不管權(quán)力以怎樣的方式在政府部門之間分配和調(diào)整，結(jié)果還是在各個(gè)政府部門流轉(zhuǎn)，政府要承擔(dān)的功能還是—樣多。向社會分權(quán)是實(shí)現(xiàn)“大部制”的前提條件。

改革成效關(guān)鍵看服務(wù)

在倪星看來，基于“瓦格納定律”，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和增長，公共開支的份額會隨之增大，而且公共開支增長的幅度要大于經(jīng)濟(jì)增長幅度。按照目前發(fā)展趨勢；中國顯然無法逾越該定律。加之市場經(jīng)濟(jì)日益復(fù)雜。社會矛盾越來越多，公眾愈加不關(guān)注政府機(jī)構(gòu)的多寡與人員數(shù)量，而是要看政府所提供公共服務(wù)的覆蓋面，以及服務(wù)水平的高低。政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能增多是必然趨勢。

而政府必須回應(yīng)社會的基本公共服務(wù)需求，并向上提升自我服務(wù)意識和能力、水平。“這是行政體制改革的重要目標(biāo)之一，也是檢驗(yàn)改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)?！眲⒖∩f。

鄭永年認(rèn)為，在未向社會分權(quán)的情況下，政府本身仍然是一個(gè)無限責(zé)任政府。不向社會放權(quán)，社會就得不到權(quán)力，就很難形成社會自我管理的局面?！斑@就必然出現(xiàn)政府和社會之間的緊張關(guān)系。”

因此，在社會改革框架內(nèi)，行政體制改革至少有兩方面內(nèi)容：首先是提供公共服務(wù)。這要求政府職能的轉(zhuǎn)型，從推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，轉(zhuǎn)型到提供社會服務(wù)功能。這種轉(zhuǎn)型必然進(jìn)而要求政府機(jī)構(gòu)和官僚組織的重組；其次，更為重要的是要建設(shè)大社會。近年來，社會管理成為中國政府社會改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而社會管理的主要內(nèi)容就是社會的自我管理，這就要求政府給予社會充分的空間，容許社會自治力量的成長。同時(shí)，政府也要轉(zhuǎn)變自身功能，從直接控制社會轉(zhuǎn)型到通過法治來監(jiān)管社會。

對于此番機(jī)構(gòu)改革，倪星提醒應(yīng)合理處理中央與地方的分權(quán)問題。他建議周務(wù)院層面的機(jī)構(gòu)改革適宜“大部制”，避開微觀工作，強(qiáng)化宏觀引導(dǎo)和規(guī)制。但是，地方政府不宜跟著中央走，“要結(jié)合地方特色，增強(qiáng)地方自治能力”，否則，很容易出現(xiàn)部門重疊、職能缺位、權(quán)力尋租等問題，以至于改革面臨流產(chǎn)危險(xiǎn)。