中國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)高成本的原因及其對(duì)策

□ 金 瀟 何翔舟

中國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)高成本的原因及其對(duì)策

□ 金 瀟 何翔舟

公共產(chǎn)品直接關(guān)系公眾的日常生活，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共管理理念的深入，我國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)體制的不科學(xué)引發(fā)的不良后果日益凸顯，特別是公共產(chǎn)品服務(wù)高成本問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響著公眾的福祉。政府對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)的壟斷體制是其高成本服務(wù)的根源。政府壟斷體制下，不僅不可避免地導(dǎo)致低效率，還使公共產(chǎn)品的管理機(jī)制松散，“公地悲劇”隨處可見(jiàn)，對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)科學(xué)合理有效的監(jiān)督管理機(jī)制也難以形成。公共產(chǎn)品服務(wù)高成本問(wèn)題需要從破解政府公共產(chǎn)品壟斷體制入手，變公共產(chǎn)品政府壟斷體制為公共產(chǎn)品公私伙伴體制，進(jìn)行民營(yíng)化改革，有效化解公共產(chǎn)品高成本服務(wù)頑疾，最終達(dá)到增加公眾福祉的目標(biāo)。

公共產(chǎn)品；壟斷體制；高成本；公私伙伴體制

我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，要求各級(jí)政府提供各種形式的公共產(chǎn)品來(lái)保障社會(huì)大眾的日常生活，這些公共產(chǎn)品顯然應(yīng)當(dāng)是以優(yōu)質(zhì)服務(wù)和低成本為前提，尋求社會(huì)福利的最大化，這客觀上要求政府提供公共產(chǎn)品必須是有效率和有效果的，這也是低成本政府建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。然而，當(dāng)前我國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)的高成本問(wèn)題卻是比較嚴(yán)重的，政府壟斷的公共產(chǎn)品服務(wù)體制弊端諸多：決策制度設(shè)計(jì)的不科學(xué)導(dǎo)致政府盲目地作出決策而很少考慮成本問(wèn)題，效率就無(wú)從談起；核心的決策機(jī)制不科學(xué)，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制即使有，也難以發(fā)揮多少作用；社會(huì)的低關(guān)注和缺少監(jiān)督動(dòng)力更是造成了公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域的“公地悲劇”，這一系列弊端不可避免地導(dǎo)致我國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)成本的畸高。公共產(chǎn)品高成本服務(wù)問(wèn)題的研究和解決刻不容緩，需要從公共產(chǎn)品服務(wù)成本理論入手，剖析政府壟斷體制下的高成本問(wèn)題，構(gòu)建低成本、有效率、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的新型公共產(chǎn)品服務(wù)體制與機(jī)制。

一、公共產(chǎn)品服務(wù)成本研究的理論概述

公共產(chǎn)品服務(wù)成本的理論主要由西方學(xué)者提出和建立。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和公共選擇學(xué)派創(chuàng)始人之一奧斯特羅姆在其《公共事物的治理之道》一書中闡明公共事物的治理應(yīng)實(shí)行多中心的治理，利用各種社會(huì)力量合理配置公共資源，增加公共福祉。20世紀(jì)80年代，薩瓦斯針對(duì)政府壟斷造成的公共產(chǎn)品高成本提出民營(yíng)化改革作為公共服務(wù)提供機(jī)制，“狹義上看，民營(yíng)化指一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)”。③E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，中文版前言。薩瓦斯把民營(yíng)化作為一種管理工具、一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略，目的是建設(shè)更好的政府和社會(huì)。布坎南、戈登·塔洛克創(chuàng)立的公共選擇理論從官僚體制上解釋了公共產(chǎn)品高成本的主要原因，對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)成本的研究具有很大的理論意義。20世紀(jì)70年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)提倡在公共部門領(lǐng)域引入私營(yíng)部門的管理方法和管理技術(shù)以節(jié)省政府對(duì)公共產(chǎn)品的服務(wù)成本，主張政府公共產(chǎn)品服務(wù)應(yīng)廣泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓更多的私營(yíng)部門參與公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)。21世紀(jì)初，美國(guó)人保羅.納特出版了《決策之難－15個(gè)包括政府重大決策失誤案例分析》，從真正意義上開始公共產(chǎn)品政府壟斷成本問(wèn)題的研究，對(duì)政府在公共產(chǎn)品決策的成本問(wèn)題進(jìn)行了深入討論。不過(guò)，該研究沒(méi)有深入對(duì)公共產(chǎn)品政府壟斷成本的原因進(jìn)行研究，也就無(wú)法提出對(duì)政府壟斷成本的解決路徑。

公共產(chǎn)品服務(wù)成本的理論研究表明公共產(chǎn)品服

圖一 壟斷導(dǎo)致無(wú)效率②

（二）卡特爾模型下公共產(chǎn)品的政府壟斷

就公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域而言，政府基本處于完全壟斷地位，其它組織無(wú)法與之競(jìng)爭(zhēng)，即使存在競(jìng)爭(zhēng)，也由于政府掌握更多信息和資源，造成事實(shí)上的不平等競(jìng)爭(zhēng)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的卡特爾模型正可以用來(lái)闡述我國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)的高成本機(jī)理?？ㄌ貭柺侵刚酱\在一起的一群廠商，能使一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)變成一個(gè)壟斷市場(chǎng)，以擴(kuò)大產(chǎn)品提供者整體利益作為它的主要?jiǎng)?wù)不應(yīng)該也不能由政府壟斷提供，否則必然導(dǎo)致服務(wù)成本畸形膨脹和社會(huì)資源的浪費(fèi)，最終損害公共福祉的實(shí)現(xiàn)；私營(yíng)資本可以也應(yīng)當(dāng)進(jìn)入公共部門領(lǐng)域，采用市場(chǎng)化的管理方法和技術(shù)，用多元競(jìng)爭(zhēng)代替壟斷，降低公共產(chǎn)品服務(wù)成本。

二、壟斷體制是公共產(chǎn)品服務(wù)高成本的根源

（一）壟斷導(dǎo)致無(wú)效率

斯密在《國(guó)富論》中談到，獨(dú)占乃是良好經(jīng)營(yíng)的大敵。良好經(jīng)營(yíng)，只靠自由和普遍的競(jìng)爭(zhēng)，才得到普遍的確立。自由和普遍的競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必驅(qū)使各個(gè)人，為了自衛(wèi)而采用良好的經(jīng)營(yíng)方法。①亞當(dāng)·斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究上卷》，郭大力，王亞南等譯，商務(wù)印書館1972年版，第140頁(yè)。壟斷是無(wú)效率的源泉，壟斷行為使消費(fèi)者遭受的損失大于壟斷者獲得的利潤(rùn)（圖一）?？梢灶A(yù)見(jiàn)，當(dāng)政府對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)實(shí)行壟斷體制時(shí)，也同樣會(huì)導(dǎo)致低效率。目標(biāo)，為了達(dá)到這一目的，在卡特爾內(nèi)部將訂立一系列的協(xié)議，來(lái)確定整個(gè)卡特爾的產(chǎn)量、產(chǎn)品價(jià)格，指定各企業(yè)的銷售額及銷售區(qū)域等。兩者具有極其相似的特征。卡特爾的建立至少需要三個(gè)條件：一是卡特爾必須具有提高行業(yè)價(jià)格的能力；二是卡特爾成員被政府懲罰的預(yù)期較低；三是設(shè)定和執(zhí)行卡特爾協(xié)定的組織成本必須較低。政府實(shí)際處于公共產(chǎn)品服務(wù)壟斷地位決定了政府本身?yè)碛须S意提高公共產(chǎn)品價(jià)格而不受限制的權(quán)力；公共產(chǎn)品主要由政府本身提供，在現(xiàn)行政府沒(méi)有科學(xué)完善的公共產(chǎn)品服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系下，公共產(chǎn)品的卡特爾幾乎很少受到懲罰；特定公共產(chǎn)品供給涉及的公共事業(yè)單位數(shù)目少、行業(yè)高度集中、產(chǎn)品幾乎完全相同，并且這些供給主體也已形成類似行業(yè)協(xié)會(huì)的組織（實(shí)際上相當(dāng)于一些政府主管部門），公共產(chǎn)品組織成本也就不高。此外政府公共政策的約束造成我國(guó)公共產(chǎn)品政府壟斷幾乎是獨(dú)一無(wú)二的賣方市場(chǎng)，政府公共產(chǎn)品服務(wù)的卡特爾體系相比較于一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的卡特爾，具有更加穩(wěn)定的基礎(chǔ)和地位。

我們研究公共產(chǎn)品成本問(wèn)題通過(guò)比較多個(gè)案例發(fā)現(xiàn)，在公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中私人經(jīng)營(yíng)管理的成本為15元人民幣時(shí)，政府經(jīng)營(yíng)管理的成本為46元；一旦出現(xiàn)政府和私人組織或者其他組織在共同提供同一品種的公共產(chǎn)品時(shí)，就會(huì)計(jì)成本而言，政府要高出私人組織3－4倍。①何翔舟：《公共產(chǎn)品政府壟斷的高成本機(jī)理與治理》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2011年第9期。表1是課題組調(diào)研獲得的某市群眾藝術(shù)館經(jīng)營(yíng)管理與民間經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)成本比較，不論從工資、車輛使用維護(hù)費(fèi)還是業(yè)務(wù)招待費(fèi)用，民間經(jīng)營(yíng)成本都要比政府經(jīng)營(yíng)管理低得多，總成本之比達(dá)到了4.42：1，節(jié)省費(fèi)用106萬(wàn)元。由此可知，在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，政府壟斷體制確實(shí)導(dǎo)致高成本，公共資源被低效率配置和浪費(fèi)。而且政府壟斷體制造成的高成本一旦形成，便難以改變，很難找到替代品，也無(wú)法找到其他組織與之競(jìng)爭(zhēng)，高成本、低效率狀況會(huì)一直延續(xù)下去。

表1 某市群眾藝術(shù)館政府經(jīng)營(yíng)管理與民間經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)成本比較（1年）

三、壟斷體制下我國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)高成本的原因

壟斷導(dǎo)致高成本已是公認(rèn)的事實(shí)，壟斷體制下，公共資源的帕累托最優(yōu)無(wú)法達(dá)到，帕累托改善效應(yīng)也不可能在壟斷組織中出現(xiàn)。公共產(chǎn)品政府壟斷造成的高成本問(wèn)題，在世界范圍內(nèi)都客觀存在、不可避免?，F(xiàn)行壟斷體制下難以找到控制公共產(chǎn)品高成本的依據(jù)和措施，不過(guò)，分析壟斷體制下我國(guó)公共產(chǎn)品服務(wù)高成本的原因仍然十分重要，有助于我們從政府壟斷體制本身入手，破解壟斷體制及其體制下的一系列機(jī)制，尋找公共產(chǎn)品服務(wù)高成本的解決方法。

（一）硬約束制度的缺失導(dǎo)致不科學(xué)決策

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，一個(gè)組織在缺乏應(yīng)有的制度約束時(shí)，任何意義的決策都不可能給個(gè)人或者組織帶來(lái)決策成本，一定意義上只有決策福利，決策這個(gè)本來(lái)有很大風(fēng)險(xiǎn)或者說(shuō)有很大責(zé)任的活動(dòng)，就會(huì)被最沒(méi)有決策頭腦的人爭(zhēng)搶去了。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中決策者作出的決策都力求高效、低成本的原因在于決策者不僅是對(duì)資源配置進(jìn)行決策，一定程度上也是對(duì)自身的一種決策。如果決策者作出低效的決策導(dǎo)致?lián)p失時(shí)，其自身的職業(yè)發(fā)展、薪酬、生活水平也會(huì)一并受到影響，這種不言自明的制度約束使得私人領(lǐng)域的決策大都是有效率的。然而在政府壟斷體制下，政府凌駕于公共產(chǎn)品決策之上，決策者作出任何公共產(chǎn)品決策幾乎不會(huì)使自身受到任何損失，決策失敗不需要付出個(gè)人代價(jià)，缺乏私人領(lǐng)域相類似的約束制度，政府內(nèi)部也未能建立起有效的硬性約束制度，決策無(wú)效率、不科學(xué)導(dǎo)致的高成本現(xiàn)象也就不足為奇。

（二）社會(huì)監(jiān)督的“公地悲劇”導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制松散

美國(guó)學(xué)者哈丁1968年在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的《公地的悲劇》一文，描述了無(wú)償放牧導(dǎo)致公地不堪重負(fù)成為不毛之地的悲劇，闡述了產(chǎn)權(quán)不明、約束制度缺乏終究會(huì)造成資源過(guò)度浪費(fèi)，社會(huì)福利的下降。我國(guó)壟斷體制下的公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，正是由于產(chǎn)權(quán)高度抽象模糊，缺乏產(chǎn)權(quán)意識(shí)的公眾沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在使用動(dòng)機(jī)，造成社會(huì)監(jiān)督缺失，無(wú)法有效規(guī)制政府決策和行為。當(dāng)政府決策導(dǎo)致一少部分人利益受損時(shí)，這些人就有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)通過(guò)各種方式表達(dá)利益訴求直到問(wèn)題解決；然而，當(dāng)利益受損方是全體公眾時(shí)，無(wú)論損失大小，幾乎沒(méi)有人會(huì)去追究政府決策的責(zé)任，造成公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策的“監(jiān)督真空”，我們稱之為公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)監(jiān)督的“公地悲劇”。公眾的漠不關(guān)心直接導(dǎo)致一系列監(jiān)督機(jī)制的缺失，加之政府自身由于既有利益的存在，是很少有意愿對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革。當(dāng)政府決策缺少有效監(jiān)督時(shí)，腐敗就會(huì)大范圍地出現(xiàn)，也必然提高公共產(chǎn)品成本，危害公共福利的實(shí)現(xiàn)。所以從監(jiān)督制約方面看，公共產(chǎn)品在壟斷狀態(tài)下，其高成本問(wèn)題是難以得到控制的。

（三）公共產(chǎn)品領(lǐng)域的人員膨脹導(dǎo)致高成本

人員膨脹在政府壟斷公共產(chǎn)品領(lǐng)域非常普遍。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在高等院校、政府所有的學(xué)校，教師與學(xué)生的比例是1：13.6，私人所有的學(xué)校師生比例為1：26.6。相應(yīng)地，管理人員與學(xué)生的比例，政府所有與私人所有分別為1：15.3和1：85.8。①何翔舟：《公共產(chǎn)品政府壟斷的高成本機(jī)理與治理》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2011年第9期。如果假定私人所有的學(xué)校人員比例是合理的，那么政府所有的管理人員膨脹現(xiàn)象就很嚴(yán)重了。此外，“帕金森定律”在政府壟斷的公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域廣泛存在，公共事業(yè)單位希望增加管理者，而公共事業(yè)單位的優(yōu)厚福利使其管理職位在社會(huì)上有著無(wú)限的需求，無(wú)數(shù)不稱職的管理人員占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)崗位，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。壟斷體制下的公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，從事公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的人員越來(lái)越多，經(jīng)費(fèi)支出自然越來(lái)越大，造成政府隱性成本巨大。

四、公共產(chǎn)品公私伙伴體制：公共產(chǎn)品服務(wù)低成本的出路

（一）壟斷體制下無(wú)法達(dá)致公共產(chǎn)品服務(wù)低成本

政府壟斷體制本身帶來(lái)的低效率，以及該體制下產(chǎn)生的人員冗余、決策機(jī)制不科學(xué)、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善、社會(huì)監(jiān)督“公地悲劇”等問(wèn)題，都直接或間接導(dǎo)致公共產(chǎn)品服務(wù)的高成本。雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于政府壟斷體制較難改變的現(xiàn)實(shí)狀況下，提出了體制內(nèi)部的一些解決高成本的方法，諸如進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估、改變政府職能等，但都沒(méi)能夠在壟斷體制下建立一系列科學(xué)合理的管理機(jī)制使得公共產(chǎn)品服務(wù)高成本問(wèn)題得到根本性解決，政府壟斷提供公共產(chǎn)品高成本仍然居高不下。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行壟斷體制下無(wú)法找到控制和解決公共產(chǎn)品高成本的依據(jù)和方法，只有從體制入手，變公共產(chǎn)品政府壟斷體制為公共產(chǎn)品公私伙伴體制，才能真正解決我國(guó)公共產(chǎn)品高成本、低效率的頑疾，為公眾提供低成本且質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品，使公眾享受到更多福祉。

（二）公共產(chǎn)品公私伙伴體制的內(nèi)涵

1、公私伙伴關(guān)系是公私伙伴體制的基礎(chǔ)

建立公私部門之間的合作伙伴關(guān)系是公私伙伴體制的核心與基礎(chǔ)。公私伙伴關(guān)系（Public－Private Partnerships，PPP）是指公共部門和私人部門為提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品而建立起來(lái)的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。薩瓦斯認(rèn)為公私伙伴關(guān)系有三種意義：首先是指公私部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務(wù)的任何安排；其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營(yíng)化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；再次，它指企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作。同時(shí)，薩瓦斯認(rèn)為公私合作可以采取多種形式（表2）②E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第254頁(yè)。。具體到特定的公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，公私合作伙伴關(guān)系模式可以根據(jù)公共產(chǎn)品的不同類型而有不同的形式，諸如公私合資合作制、托管制、特許經(jīng)營(yíng)制、政府采購(gòu)（服務(wù)外包）等形式。

表2 公私伙伴關(guān)系類型連續(xù)體

2、公共產(chǎn)品政府決策科學(xué)化是公私伙伴體制的前提

決策科學(xué)化是指運(yùn)用科學(xué)的理論、程序、方法和手段進(jìn)行決策，以求合理確定決策目標(biāo)、科學(xué)規(guī)劃和優(yōu)選方案，從而以最低的代價(jià)取得最好的效果。③王春福：《論決策的科學(xué)化和民主化的統(tǒng)一—兼論政策科學(xué)的學(xué)科理念》，《政治學(xué)研究》，2004年第4期。政府決策的科學(xué)化是各級(jí)政府一致追求的目標(biāo)，包括公共產(chǎn)品公私伙伴體制這一科學(xué)決策在內(nèi)，最終都需要政府通過(guò)制定公共決策來(lái)執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)情形中，各級(jí)政府處于公共產(chǎn)品服務(wù)實(shí)際的壟斷地位，做出的有關(guān)公共產(chǎn)品的決策在壟斷體制下從其角度看可能是科學(xué)的，但從整體社會(huì)福利角度來(lái)看，卻有其不科學(xué)之處。要使公共產(chǎn)品政府決策科學(xué)化，需要頂層決策層運(yùn)用科學(xué)化決策程序否定公共產(chǎn)品服務(wù)壟斷體制，建立公私伙伴體制這一符合公共資源最優(yōu)配置的公共產(chǎn)品服務(wù)體制，并在此基礎(chǔ)上一如既往運(yùn)用科學(xué)化決策程序進(jìn)行公共產(chǎn)品的資源配置。只有公共產(chǎn)品政府決策達(dá)到科學(xué)化這一前提，公私伙伴體制才能得到確立并有效落實(shí)和運(yùn)用。

3、民營(yíng)化改革是公私伙伴體制的主要機(jī)制

作為公共產(chǎn)品公私伙伴體制核心的公私伙伴關(guān)系客觀上要求政府在公共服務(wù)領(lǐng)域破解現(xiàn)行壟斷體制，進(jìn)行卓有成效的民營(yíng)化改革。實(shí)現(xiàn)公私部門之間的伙伴關(guān)系，民營(yíng)化改革應(yīng)當(dāng)成為公私伙伴體制實(shí)現(xiàn)的主要機(jī)制。薩瓦斯通過(guò)對(duì)49個(gè)國(guó)家民營(yíng)化實(shí)踐的研究認(rèn)為“民營(yíng)化旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效，這包括打破不必要的政府壟斷，在自來(lái)水、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”。①E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，中文版前言。公共選擇理論也指出，沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府壟斷提供，擺脫和打破政府壟斷體制的最好出路便是建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。民營(yíng)化機(jī)制意味著政府應(yīng)當(dāng)取消對(duì)無(wú)端耗費(fèi)國(guó)家資源的不良國(guó)企的支持，從國(guó)企撤資，放松規(guī)制以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)家提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)合同承包、特區(qū)經(jīng)營(yíng)、憑單等形式把責(zé)任委托給在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)公司和個(gè)人。民營(yíng)化改革就是要重新審視政府的角色，更多依靠市場(chǎng)、社區(qū)和公民的力量，達(dá)致公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效。

4、需求導(dǎo)向型的公共產(chǎn)品服務(wù)機(jī)制是公私伙伴體制的必然要求

需求導(dǎo)向型公共產(chǎn)品服務(wù)機(jī)制是新世紀(jì)以來(lái)國(guó)際社會(huì)公共管理的主流，是針對(duì)傳統(tǒng)官僚模式下公共組織缺乏對(duì)公眾需要何種公共服務(wù)的回應(yīng)而產(chǎn)生，把購(gòu)買需求和公共需求作為改善公共管理、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要舉措，試圖把政府打造成以需求為導(dǎo)向、積極回應(yīng)需求的需求型政府。需求導(dǎo)向型政府的管理哲學(xué)就是回應(yīng)需求、為需求服務(wù)、對(duì)需求負(fù)責(zé)。

需求導(dǎo)向型的公共產(chǎn)品服務(wù)機(jī)制，是公共產(chǎn)品公私伙伴體制的必然要求。在這一機(jī)制作用下，政府需求導(dǎo)向型的公共產(chǎn)品服務(wù)機(jī)制改變了政府一直處于公共服務(wù)的壟斷地位，提倡在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域采取公私伙伴關(guān)系。首先，政府提供公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是低成本、優(yōu)質(zhì)、高效的，這與公私伙伴體制力圖達(dá)到的目標(biāo)是一致的；其次，需求導(dǎo)向型的公共產(chǎn)品服務(wù)機(jī)制要求在社區(qū)和公共需求中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只要能夠提高公共服務(wù)的效率，使公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)，政府就應(yīng)當(dāng)把原由政府直接提供的一些公共服務(wù)以不同的合作模式，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)投資到原來(lái)由政府包攬的公共領(lǐng)域，構(gòu)建公私部門之間良好的合作關(guān)系，這正是公私伙伴體制所追求的目標(biāo)。

五、公共產(chǎn)品公私伙伴體制的展望

不可否認(rèn)，在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，政府對(duì)公共產(chǎn)品的壟斷體制還會(huì)存在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，公共產(chǎn)品公私伙伴體制還僅僅是理論上的一種探討，筆者也還無(wú)法將公共產(chǎn)品公私伙伴體制詳細(xì)闡述。但是我們可喜地看到，在很多公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域、很多局部地區(qū)，公共產(chǎn)品公私伙伴關(guān)系和體制正在建立，如深圳市從2002年起，對(duì)水務(wù)、能源、燃?xì)夂凸坏裙檬聵I(yè)進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)，出臺(tái)《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)方法》，社會(huì)資本得以進(jìn)入過(guò)去完全由政府壟斷的公共產(chǎn)品領(lǐng)域。②李延均：《公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作關(guān)系的契約治理》，載《理論導(dǎo)刊》，2010年第1期。此類公私合作的成功案例已經(jīng)很多，大多數(shù)都能夠減少公共產(chǎn)品服務(wù)的成本進(jìn)而降低其價(jià)格，讓公眾享受到更多的福利。公共產(chǎn)品公私伙伴體制被證明的確是一種較公共產(chǎn)品政府壟斷體制更優(yōu)的公共產(chǎn)品服務(wù)體制，與我國(guó)社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)體制也不存在明顯的沖突。

當(dāng)前需要解決和突破的問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是結(jié)合理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新，形成公私伙伴體制的理論體系；二是創(chuàng)設(shè)針對(duì)公私伙伴關(guān)系的專門法律，完善各類地方性法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范，為公共產(chǎn)品公私伙伴體制的形成提供穩(wěn)定的法律制度環(huán)境?！?/p>

（責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍）

D630.1

A

1007－9092（2013）02－0087－05

金瀟，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系研究生，主要研究方向?yàn)檎杀九c績(jī)效；何翔舟，浙江工商大學(xué)政府成本與績(jī)效評(píng)價(jià)研究所所長(zhǎng)、教授，主要研究方向?yàn)檎杀九c績(jī)效。

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“有形公共產(chǎn)品低成本服務(wù)的體制與機(jī)制研究”（71273236）、浙江工商大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金。

②保羅·克魯格曼，羅賓·韋爾斯：《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第三版），黃衛(wèi)平等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第444頁(yè)。