自主創(chuàng)新政策的演進(jìn):理論分析與浙江經(jīng)驗(yàn)

范柏乃 鄭啟軍 段忠賢

一、引 言

自主創(chuàng)新能力是一個(gè)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力最主要的組成部分，也是一個(gè)國(guó)家科技事業(yè)發(fā)展的靈魂。在全球化背景下的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇和新的科技革命的發(fā)展，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都致力于將自主創(chuàng)新視為其經(jīng)濟(jì)更快更好發(fā)展的下一個(gè)動(dòng)力源泉，不斷制定和完善自主創(chuàng)新政策及其支撐體系和配套措施，提高自主創(chuàng)新能力。如美國(guó)2007年通過(guò)了《競(jìng)爭(zhēng)法案》，歐盟提出《里斯本戰(zhàn)略》，日本提出《“創(chuàng)新25”科技長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針》，英國(guó)提出了《創(chuàng)新國(guó)家》白皮書(shū)等①浙江省統(tǒng)計(jì)局:《浙江省工業(yè)企業(yè)自主創(chuàng)新現(xiàn)狀與分析研究》［EB/OL］，http://www.zj.stats.gov.cn/art/2012/1/4/art_281_48732.html.。不可否認(rèn)，技術(shù)創(chuàng)新與進(jìn)步已逐漸成為一個(gè)決定國(guó)家、行業(yè)和公司競(jìng)爭(zhēng)地位的關(guān)鍵因素，傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素如勞動(dòng)力、自然資源等逐漸淡出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素行列，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力已是世界各國(guó)的普遍共識(shí)。對(duì)我國(guó)而言，自主創(chuàng)新尤為重要。在政府動(dòng)員資源、指定方向的追趕型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，我國(guó)過(guò)去30年的經(jīng)濟(jì)以9.6% 的平均速度高速增長(zhǎng)，舉世矚目。但是在世界經(jīng)濟(jì)一體化的今天，要力爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑集團(tuán)的一員，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，走向自主創(chuàng)新，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1995年科教興國(guó)戰(zhàn)略的提出意味著我國(guó)自主創(chuàng)新發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，逐步走依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的發(fā)展道路;2006年建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，標(biāo)志著我國(guó)自主創(chuàng)新正式步入健康發(fā)展的軌道。這一過(guò)程中，國(guó)家及各省市地方政府有效制定和實(shí)施了一系列自主創(chuàng)新政策，并隨自主創(chuàng)新能力的不斷提高日益發(fā)展與完善，探索出了具有自身特色的自主創(chuàng)新政策演進(jìn)模式。新時(shí)期，黨的十八大報(bào)告明確指出，科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。值此之際，對(duì)浙江省自主創(chuàng)新政策進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，了解和把握其演進(jìn)階段，揭示其研究路徑并總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加快浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有特別重要的意義。

二、自主創(chuàng)新政策:一般分析框架

“創(chuàng)新”(innovation)是一個(gè)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，最早源于美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特(Joseph Schumpeter)于1912年出版的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》。在該書(shū)中，他把創(chuàng)新界定為“執(zhí)行新的組合”，即建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，把一種關(guān)于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的新組合引入生產(chǎn)體系①約瑟夫.熊彼特:《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論——對(duì)于利潤(rùn)、資本、信貸、利息和經(jīng)濟(jì)周期的考察》，商務(wù)印書(shū)館1990年版，第290頁(yè)。。而自主創(chuàng)新(Independent Innovation)則是我國(guó)特定發(fā)展背景下出現(xiàn)的新概念，更加強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新過(guò)程中的自主性，與“創(chuàng)新”(innovation)和“技術(shù)創(chuàng)新”(technical innovation)概念緊密相關(guān)。自熊彼特提出“創(chuàng)新”概念以來(lái)，創(chuàng)新政策研究日益受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的重視，并且在西方演繹出了三個(gè)技術(shù)創(chuàng)新政策研究流派，即技術(shù)創(chuàng)新政策研究的新古典學(xué)派、新熊彼特學(xué)派和國(guó)家創(chuàng)新體系學(xué)派。與此對(duì)應(yīng)，對(duì)創(chuàng)新政策概念的理解與界定也不盡相同。

一般認(rèn)為，自主創(chuàng)新政策是科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。眾所周知，科學(xué)與技術(shù)是人們有關(guān)自然界和人類(lèi)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律的兩大知識(shí)體系，但是，無(wú)論是科學(xué)知識(shí)還是技術(shù)知識(shí)都只是一種潛在的生產(chǎn)力，它本身并不能保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)必然持續(xù)地向前發(fā)展。科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，絕不像想象的那樣只有一步之遙，而是有著許多環(huán)節(jié)和驚險(xiǎn)的飛躍，充斥著各種來(lái)自技術(shù)方面、市場(chǎng)方面、創(chuàng)新收益分配方面和制度環(huán)境方面的不確定性。這就意味著，要充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)第一生產(chǎn)力的作用，就必須要依賴(lài)一定的政策規(guī)范來(lái)保障科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)平衡，保證技術(shù)創(chuàng)新的方向、速度以及所能達(dá)到的最終結(jié)果與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需求相一致。因此，可以認(rèn)為，自主創(chuàng)新政策就是一國(guó)政府為了影響或者改變技術(shù)創(chuàng)新的速度、方向和規(guī)模而采取的一系列公共政策的總稱(chēng)，它是以科學(xué)技術(shù)成果從科學(xué)技術(shù)的生產(chǎn)部門(mén)向產(chǎn)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移乃至經(jīng)歷市場(chǎng)檢驗(yàn)的過(guò)程為作用對(duì)象的公共政策，其主要目標(biāo)是處理由科學(xué)技術(shù)成果的流動(dòng)而形成的科學(xué)技術(shù)部門(mén)與產(chǎn)業(yè)部門(mén)之間的關(guān)系②范柏乃:《面向自主創(chuàng)新的財(cái)稅激勵(lì)政策研究》，科學(xué)出版社2010年版，第25頁(yè)。。一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新政策的主要任務(wù)就是尋找能夠有效降低技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性的制度安排，從而使創(chuàng)新主體在技術(shù)創(chuàng)新中面臨較少的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)更多的創(chuàng)新，促進(jìn)技術(shù)變遷和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

自主創(chuàng)新進(jìn)程又決定了自主創(chuàng)新政策的特性。自主創(chuàng)新是一個(gè)極端復(fù)雜的社會(huì)過(guò)程，從科學(xué)知識(shí)到技術(shù)知識(shí)，從技術(shù)知識(shí)到科技創(chuàng)新成果，從科技創(chuàng)新成果到生產(chǎn)企業(yè)，從生產(chǎn)企業(yè)到最終消費(fèi)者，這里的每一個(gè)環(huán)節(jié)和飛躍之中都充滿著風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。馬克·道奇遜與約翰·本賽特也認(rèn)為，創(chuàng)新不是一個(gè)瞬間的事件，而是一個(gè)涉及到許多階段的耗費(fèi)時(shí)間的過(guò)程，這些階段包括:最初對(duì)于機(jī)會(huì)和需求的確認(rèn)、研究、比較、選擇、獲得、執(zhí)行以及長(zhǎng)期的使用(包括學(xué)習(xí)和開(kāi)發(fā))③Mark Dodgson and John Bessant(1996)，Effective Innovation Policy，International Thomson Business Press，P.39.。因此，從政策設(shè)計(jì)的角度看，自主創(chuàng)新政策的作用對(duì)象在空間上應(yīng)包括各種不同的自主創(chuàng)新參與者;在時(shí)間上，自主創(chuàng)新政策的影響范圍應(yīng)涵蓋整個(gè)自主創(chuàng)新過(guò)程，并且注意到，在這個(gè)過(guò)程中，不同的自主創(chuàng)新階段對(duì)于自主創(chuàng)新政策的需求也不同。而從發(fā)展與演進(jìn)的角度來(lái)看，由于自主創(chuàng)新是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)，政府應(yīng)該從一開(kāi)始就注意到這一點(diǎn)并且愿意接受這種失敗的可能性，跟進(jìn)相應(yīng)的政策措施。與此同時(shí)，政策系統(tǒng)應(yīng)該有足夠的靈活性并且足以對(duì)各種迅速變化的可能性做出反應(yīng)，處理在不同環(huán)境中出現(xiàn)的不同類(lèi)型的自主創(chuàng)新。

自主創(chuàng)新政策這一動(dòng)態(tài)發(fā)展進(jìn)程引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者濃厚的研究興趣。這些研究主要集中在三個(gè)方面，即自主創(chuàng)新政策的工具選擇、自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)階段以及自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)路徑研究。自主創(chuàng)新政策的工具選擇，是自主創(chuàng)新政策實(shí)施過(guò)程中比較關(guān)鍵的一環(huán)，必須權(quán)衡社會(huì)效益與企業(yè)收益，以能否有效地減少或消除技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性為主要依據(jù)。盡管，由于考察問(wèn)題的角度不同，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在自主創(chuàng)新政策工具的選擇上仍然有著明顯的分歧，但事實(shí)上，幾乎所有國(guó)家實(shí)際上都依賴(lài)同一種機(jī)制，包括公共采購(gòu)、補(bǔ)貼、稅收刺激、對(duì)于科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的支持、管制、國(guó)家提供風(fēng)險(xiǎn)資本以及專(zhuān)利等。從這個(gè)意義上說(shuō)，一般包括六種典型的自主創(chuàng)新政策工具，即對(duì)于研究開(kāi)發(fā)支出的政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，對(duì)于創(chuàng)新產(chǎn)品的公共采購(gòu)政策，動(dòng)員增加自主創(chuàng)新資本投入的風(fēng)險(xiǎn)資本，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新擴(kuò)散的中小企業(yè)政策，以及為自主創(chuàng)新創(chuàng)造良好外部環(huán)境的政府管制與發(fā)托拉斯政策等①王春法:《技術(shù)創(chuàng)新政策:理論基礎(chǔ)與工具選擇》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年版，第185頁(yè)。。

對(duì)自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)階段劃分，近來(lái)出現(xiàn)了較多研究。為了探析未來(lái)歐洲創(chuàng)新政策的發(fā)展，國(guó)外學(xué)者Kuhlmann(2001)研究回顧了不同階段歐洲創(chuàng)新政策的演進(jìn)歷程②Kuhlmann S(2004)，The rise of systemic instruments in innovation policy，Journal of Foresight and Innovation Policy，P.4 －32.。Radosevic(2003)從科技政策在調(diào)整和重構(gòu)科技體系中的作用出發(fā)，將俄羅斯科技政策的演進(jìn)歷程劃分為三個(gè)階段③Radosevic S.Patterns of preservation(2003)，restructuring and survival:science and technology policy in Russia in post－ Soviet era，Research Policy，P.1105 － 1124.。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉鳳朝和孫玉濤(2007)以《國(guó)家促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策分析與研究》報(bào)告梳理的289項(xiàng)創(chuàng)新政策為樣本，以創(chuàng)新政策的效力與類(lèi)別為基本維度，對(duì)1980－2005年的289項(xiàng)創(chuàng)新政策進(jìn)行了分類(lèi)與階段劃分，考察了其歷史演進(jìn)④劉鳳朝、孫玉濤:《我國(guó)科技政策向創(chuàng)新政策演變的過(guò)程、趨勢(shì)與建議:基于我國(guó)289項(xiàng)創(chuàng)新政策的實(shí)證分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2007年第5期。。白景美等(2007)按照時(shí)間順序和日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，將戰(zhàn)后日本技術(shù)創(chuàng)新政策演進(jìn)劃分為四個(gè)時(shí)期⑤白景美、宋春艷、王樹(shù)恩:《試析戰(zhàn)后日本技術(shù)創(chuàng)新政策演變的特點(diǎn)及啟示》，《科學(xué)管理究》，2007年第2期。。但對(duì)自主創(chuàng)新政策演進(jìn)路徑的考察，目前仍較為有限。最具代表性的研究是Freitas和Tunzelmann(2008)從政策的知識(shí)目標(biāo)、政策工具、政策執(zhí)行等三個(gè)維度，將創(chuàng)新政策分為六類(lèi):使命型/擴(kuò)散性;特定性/一般性;地方主導(dǎo)/中央主導(dǎo)，并以20世紀(jì)80年代早期至2002年英國(guó)和法國(guó)的149項(xiàng)政策規(guī)劃為數(shù)據(jù)，比較研究了英、法兩國(guó)創(chuàng)新政策的演進(jìn)路徑⑥Bodas Freitas I M，Von Tunzelmann N(2008)，Mapping public support for innovation:A comparison of policy alignment in the UK and France，Research Policy，P.1446 －1464.。

基于上述對(duì)自主創(chuàng)新政策的論述與考量，本文提出自主創(chuàng)新政策演進(jìn)的一般框架:自主創(chuàng)新過(guò)程的復(fù)雜性及不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性決定了自主創(chuàng)新政策的多樣性與動(dòng)態(tài)性，表現(xiàn)為自主創(chuàng)新政策工具和自主創(chuàng)新政策類(lèi)型的多元化;不同時(shí)期不同自主創(chuàng)新政策工具的不同組合構(gòu)成了自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)階段;各個(gè)階段自主創(chuàng)新政策的類(lèi)型變化揭示了自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)路徑。如圖1所示。

圖1 自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)框架

三、浙江省自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)階段

改革開(kāi)放以來(lái)，為推動(dòng)自主創(chuàng)新和提高自主創(chuàng)新能力，浙江省按照“自主創(chuàng)新、重點(diǎn)跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來(lái)”的科技發(fā)展方針，制定并實(shí)施了一系列自主創(chuàng)新政策，為浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展克服資源稟賦不足，從低成本比較優(yōu)勢(shì)向技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)型提供了內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)了特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和塊狀經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。為了更加清晰地理順這些自主創(chuàng)新政策的發(fā)展脈絡(luò)，探尋自主創(chuàng)新政策演進(jìn)的動(dòng)力因素和障礙因素，本文根據(jù)自主創(chuàng)新政策的內(nèi)容和發(fā)揮作用的領(lǐng)域，將自主創(chuàng)新政策劃分為科技投入政策、稅收優(yōu)惠政策、政府采購(gòu)政策、風(fēng)險(xiǎn)投資政策、人才開(kāi)發(fā)政策和專(zhuān)利保護(hù)政策6種類(lèi)別(圖2)，并以浙江省近25年(1987—2012年7月)來(lái)制定和實(shí)施的共296項(xiàng)自主創(chuàng)新政策的時(shí)間序列統(tǒng)計(jì)(表1)為分析數(shù)據(jù)，將浙江省自主創(chuàng)新政策劃分為三個(gè)發(fā)展階段:浙江省自主創(chuàng)新政策的單項(xiàng)推進(jìn)階段(1978年—1994年)、組合發(fā)展階段(1995年—2005年)、體系建構(gòu)階段(2006年至今)。其中，單項(xiàng)推進(jìn)是指針對(duì)自主創(chuàng)新過(guò)程中的具體問(wèn)題，分析其產(chǎn)生的原因，聚焦于單方面的重點(diǎn)解決。應(yīng)當(dāng)看到，在推進(jìn)自主創(chuàng)新前期，單項(xiàng)推進(jìn)不失為提高自主創(chuàng)新能力的一種有效方式。隨著自主創(chuàng)新能力的提升，創(chuàng)新主體不斷向企業(yè)傾斜，此時(shí)不僅要從投入、立法方面著手，而且要從稅收、投資方面提供引導(dǎo)，發(fā)展多元的政策工具，組合推進(jìn)自主創(chuàng)新。體系建構(gòu)就是針對(duì)這些多元政策工具的迅速發(fā)展，以促進(jìn)自主創(chuàng)新和提高自主創(chuàng)新能力為目標(biāo)，對(duì)政策措施做出統(tǒng)籌規(guī)劃，全面調(diào)整各種社會(huì)要素，同步配套實(shí)施，從而達(dá)成社會(huì)要素的綜合協(xié)調(diào)配套。

圖2 自主創(chuàng)新過(guò)程與政策工具

(一)單項(xiàng)推進(jìn)階段(1978年—1994年):政策起步，工具選擇單一

1978年全國(guó)科學(xué)技術(shù)大會(huì)的召開(kāi)及《全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要草案(1978—1985)》的制定揭開(kāi)了我國(guó)科技大發(fā)展、大繁榮的序幕。為響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略號(hào)召，積極貫徹中央關(guān)于發(fā)展科學(xué)技術(shù)的政策方針，1979年中共浙江省委召開(kāi)了全省科學(xué)大會(huì)，重點(diǎn)討論了浙江省科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，明確提出科學(xué)技術(shù)要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，這一要求標(biāo)志著浙江省科技創(chuàng)新事業(yè)步入了新的健康發(fā)展的軌道。為鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，活躍科研工作，浙江省政府出臺(tái)了《浙江省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了各種科技獎(jiǎng)項(xiàng)，并多次強(qiáng)調(diào)著重開(kāi)發(fā)和培養(yǎng)科技創(chuàng)新型人才，提出構(gòu)建浙江省科技創(chuàng)新型人才資源高地的任務(wù)目標(biāo)，開(kāi)創(chuàng)了浙江省科技發(fā)展與創(chuàng)新的新局面。

但從表1中可以看出，這一時(shí)期自主創(chuàng)新政策總量較少，只有21項(xiàng)，且主要以科技投入政策和人才開(kāi)發(fā)政策為主，稅收優(yōu)惠政策、風(fēng)險(xiǎn)投資政策和專(zhuān)利保護(hù)政策較少，政府采購(gòu)政策仍處在空白階段。在自主創(chuàng)新政策工具選擇上主要以單項(xiàng)政策工具為主，1988－1990年和1993年只選擇了人才開(kāi)發(fā)政策一項(xiàng)政策工具，其他政策工具仍在萌芽階段或空白階段，無(wú)法形成合力，且政策之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同度低。

(二)組合發(fā)展階段(1995年—2005年):政策興起，協(xié)同度與關(guān)聯(lián)性低

1995年中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，提出“科教興國(guó)”戰(zhàn)略，將科技事業(yè)發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，這意味著依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)提高的發(fā)展軌道的到來(lái)。在這種戰(zhàn)略大背景下，為了促進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展與創(chuàng)新，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)第一生產(chǎn)力的作用，1996年浙江省委、省政府提出《關(guān)于深入實(shí)施科教興省戰(zhàn)略，加速科技進(jìn)步的若干意見(jiàn)》，并出臺(tái)了二十條與之配套的政策措施，對(duì)全省科技工作進(jìn)行了總體部署，同時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)全省科技創(chuàng)新工作的組織領(lǐng)導(dǎo)與綜合協(xié)調(diào)，還專(zhuān)門(mén)成立了省科技領(lǐng)導(dǎo)小組，夯實(shí)了全省科技大發(fā)展、大繁榮的基礎(chǔ)。次年，為切實(shí)貫徹與推進(jìn)科教興省戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，浙江省頒布了《浙江省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》，以地方性法規(guī)的形式保障科技發(fā)展與創(chuàng)新。在科技進(jìn)步的重要舉措首次上升到法規(guī)高度后，浙江省先后實(shí)施了深化科研院所體制改革、鼓勵(lì)技術(shù)要素參與收益分配、加快民營(yíng)科技企業(yè)發(fā)展等政策措施，開(kāi)始探索從不同的政策角度促進(jìn)科技發(fā)展與創(chuàng)新，并相繼發(fā)布了《浙江省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》、《浙江省技術(shù)市場(chǎng)條例》和《浙江省專(zhuān)利保護(hù)條例(修訂)》三條促進(jìn)科技發(fā)展與創(chuàng)新的政策法規(guī)，使科技立法日趨完善，為科技發(fā)展與創(chuàng)新進(jìn)一步掃清了障礙。

如表1所示，這一時(shí)期的自主創(chuàng)新政策整體上有所增加，自主創(chuàng)新政策內(nèi)容不斷豐富與完善，政策工具日益多樣化，除科技投入政策和人才開(kāi)發(fā)政策外，稅收優(yōu)惠政策和風(fēng)險(xiǎn)投資政策開(kāi)始起步，政府采購(gòu)政策和專(zhuān)利保護(hù)政策也開(kāi)始醞釀。在每一年實(shí)施的自主創(chuàng)新政策中，政策工具都達(dá)到了3種甚至是4種，逐步走上多元政策組合的自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)模式，但由于政策作用對(duì)象的快速變化及政策工具選擇的有限，不同政策工具之間的關(guān)聯(lián)性與協(xié)同度仍有待提高。

(三)體系建構(gòu)階段(2006年至今):政策協(xié)同，連續(xù)性與關(guān)聯(lián)性強(qiáng)

2006年1月，全國(guó)科學(xué)技術(shù)大會(huì)召開(kāi)，會(huì)上中共中央總書(shū)記胡錦濤提出了建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，并指出要走具有中國(guó)特色的自主創(chuàng)新道路。為此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》，正式向創(chuàng)新型國(guó)家邁進(jìn)。在這種創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，2006年浙江省委、省政府召開(kāi)了全省自主創(chuàng)新大會(huì)，會(huì)議提出到2020年，基本建成科技綜合實(shí)力、區(qū)域創(chuàng)新能力、公眾科學(xué)素質(zhì)居全國(guó)前列的科技強(qiáng)省，成為具有持續(xù)創(chuàng)新能力的創(chuàng)新型省份，并出臺(tái)了《關(guān)于加快提高自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型省份和科技強(qiáng)省的若干意見(jiàn)》和《浙江省科技強(qiáng)省建設(shè)與“十一五”科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，研究制定了《浙江省技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)方案》、《落實(shí)企業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)有關(guān)財(cái)務(wù)稅收政策以及相應(yīng)管理辦法》等配套政策，為浙江省今后一個(gè)時(shí)期科技工作的順利開(kāi)展提供了保障。2007年浙江省第十二次黨代會(huì)進(jìn)一步提出“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略，并將自主創(chuàng)新作為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的核心戰(zhàn)略。為此，浙江省相繼出臺(tái)了從知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)到財(cái)政稅收優(yōu)惠到高技能人才開(kāi)發(fā)到政府采購(gòu)支持到創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資再到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策措施，并發(fā)布《關(guān)于建設(shè)創(chuàng)新型城市(縣、區(qū))的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出以城市(縣、區(qū))為載體，將浙江省創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展思路滲透至全省各個(gè)地區(qū)，開(kāi)創(chuàng)了以城市創(chuàng)新發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。

這一時(shí)期自主創(chuàng)新政策得到了全面發(fā)展，政府采購(gòu)政策和稅收優(yōu)惠政策也開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展階段，政策內(nèi)容豐富，6種政策工具在每一年都得到了綜合運(yùn)用，均成為創(chuàng)新政策工具中不可或缺的一部分(表1)，且形成了從創(chuàng)新型省份和科技強(qiáng)省戰(zhàn)略的提出—知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)—財(cái)政稅收優(yōu)惠—高技能人才開(kāi)發(fā)—政府采購(gòu)支持—?jiǎng)?chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資—戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性自主創(chuàng)新政策支撐體系，并以城市為中心在全省各地區(qū)擴(kuò)大推廣，建設(shè)創(chuàng)新型縣、區(qū)，政策關(guān)聯(lián)性與協(xié)同度高。

表1 1987—2012年間浙江省自主創(chuàng)新政策時(shí)間序列統(tǒng)計(jì)

四、浙江省自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)路徑

通過(guò)對(duì)浙江省不同階段自主創(chuàng)新政策的比較分析，能夠準(zhǔn)確了解和把握浙江省自主創(chuàng)新政策的發(fā)展動(dòng)態(tài)及方向，明晰浙江省自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)規(guī)律，進(jìn)而為自主創(chuàng)新政策的不斷完善提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。本文主要依據(jù)Freitas和Tunzelmann兩位學(xué)者從政策的知識(shí)目標(biāo)、政策工具、政策執(zhí)行等三個(gè)維度，對(duì)創(chuàng)新政策的劃分，即使命型/擴(kuò)散型、特定性/一般性、地方主導(dǎo)/中央主導(dǎo)，來(lái)對(duì)浙江省不同階段自主創(chuàng)新政策作比較分析。其中:

(1)使命型創(chuàng)新政策主要是面向國(guó)家主權(quán)，采取大科學(xué)的方式，從事對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重大影響的激進(jìn)型創(chuàng)新，公共物品的供給是次要考慮的問(wèn)題，其最大的特點(diǎn)是集中化，即決策的集中化、選擇技術(shù)和項(xiàng)目的集中化，支持重點(diǎn)主要集中在少數(shù)大型企業(yè)和科研機(jī)構(gòu);擴(kuò)散型創(chuàng)新政策主要側(cè)重于科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、促進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散以及不同主體之間的合作，關(guān)注公共物品的供給，促進(jìn)漸進(jìn)創(chuàng)新①李正風(fēng):《走向科學(xué)技術(shù)學(xué)》，人民出版社2006年版，第345－347頁(yè)。。

(2)特定性創(chuàng)新政策假設(shè)企業(yè)具有某些相似的需求(如IT應(yīng)用、物流運(yùn)輸?shù)?，以提供財(cái)政補(bǔ)貼等特定方式促進(jìn)企業(yè)這些相似功能的創(chuàng)新與發(fā)展;一般性創(chuàng)新政策主要向企業(yè)提供信息和方向支持，使具有不同需求的企業(yè)根據(jù)自身特點(diǎn)不斷改善和創(chuàng)新自身的功能。

(3)地方主導(dǎo)型創(chuàng)新政策傾向于提供一個(gè)較為全面的創(chuàng)新支持框架，主要包括信息服務(wù)、技術(shù)建議和財(cái)政扶持等，并以間接的方式監(jiān)督政策的傳遞與實(shí)施，實(shí)施主體主要是較為分散的地方政府或組織;中央主導(dǎo)型創(chuàng)新政策主要是為特定項(xiàng)目提供政策支持，提高企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)，由中央主管部門(mén)直接實(shí)施和管理。

按照上述描述的創(chuàng)新政策比較分析的三維框架及創(chuàng)新政策的六分類(lèi)法，本文借助定量分析的方法對(duì)浙江省三個(gè)發(fā)展階段的自主創(chuàng)新政策(1987年—2012年7月)進(jìn)行了分類(lèi)與總結(jié)，如圖3所示，以揭示浙江省自主創(chuàng)新政策的演進(jìn)路徑。

圖3 浙江省不同發(fā)展階段各類(lèi)自主創(chuàng)新政策比例

圖3顯示了浙江省各類(lèi)自主創(chuàng)新政策在其不同發(fā)展階段所占的比例，其結(jié)果表明，組合發(fā)展階段是浙江省自主創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)與組合的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在單項(xiàng)推進(jìn)階段(1987年—1994年)，浙江省自主創(chuàng)新政策主要以使命型創(chuàng)新政策、中央主導(dǎo)型創(chuàng)新政策和特定性創(chuàng)新政策為主，表現(xiàn)為由省政府主導(dǎo)、以特定方式實(shí)施的激進(jìn)型創(chuàng)新模式。具體地說(shuō)，政府通過(guò)契約合同或采購(gòu)，引導(dǎo)某類(lèi)特定技術(shù)的重大突破與創(chuàng)新，在這過(guò)程中，承包人可以提高其技術(shù)能力，積累生產(chǎn)知識(shí)，降低成本，從而尋求商業(yè)應(yīng)用，使得政府前期的巨額投入產(chǎn)生效益。這種模式可以導(dǎo)致大規(guī)模的高端的技術(shù)成就，它們將導(dǎo)致大量規(guī)模較小、可以向下端移動(dòng)的實(shí)際應(yīng)用，是一種“衍生”或自上而下的“涓滴”過(guò)程。

“科教興國(guó)”戰(zhàn)略提出與實(shí)施后，浙江省自主創(chuàng)新政策進(jìn)入組合發(fā)展階段，此時(shí)在政策執(zhí)行維度上主要以中央主導(dǎo)型創(chuàng)新政策為主，在政策的知識(shí)目標(biāo)和政策工具維度上各類(lèi)自主創(chuàng)新政策比例較為均衡，是浙江省自主創(chuàng)新政策進(jìn)入體系建構(gòu)發(fā)展階段的過(guò)渡時(shí)期。這一時(shí)期浙江省自主創(chuàng)新能力仍相對(duì)薄弱，創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)有限，省政府通過(guò)對(duì)特定項(xiàng)目提供政策支持，實(shí)施技術(shù)引進(jìn)項(xiàng)目，同時(shí)注重各類(lèi)政策的協(xié)調(diào)運(yùn)用，提高企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)，是在當(dāng)時(shí)條件下的最優(yōu)選擇，能夠有效提升自主創(chuàng)新能力。

進(jìn)入體系建構(gòu)階段，浙江省自主創(chuàng)新政策主要以擴(kuò)散型創(chuàng)新政策、一般性創(chuàng)新政策和地方主導(dǎo)型創(chuàng)新政策為主，傾向于科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)及市縣級(jí)地方政府的自主性，實(shí)施漸進(jìn)式創(chuàng)新。具體表現(xiàn)為提升現(xiàn)有產(chǎn)品的附加值，改進(jìn)質(zhì)量，提高效率，而不是創(chuàng)造全新的產(chǎn)業(yè)，通過(guò)“自下而上”和“后發(fā)制人”的方式，產(chǎn)生高端復(fù)雜新技術(shù)，進(jìn)入科學(xué)前沿。這種政策組合實(shí)現(xiàn)了“十一五”時(shí)期浙江省科技事業(yè)的大發(fā)展，自主創(chuàng)新能力的大提升。

通過(guò)對(duì)浙江省三個(gè)不同發(fā)展階段自主創(chuàng)新政策的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，浙江省自主創(chuàng)新政策主要是沿著由使命型創(chuàng)新政策到擴(kuò)散型創(chuàng)新政策、特定性創(chuàng)新政策到一般性創(chuàng)新政策、中央主導(dǎo)型創(chuàng)新政策到地方主導(dǎo)型創(chuàng)新政策的路徑演進(jìn)(圖4)，進(jìn)而不斷提高自主創(chuàng)新能力，逐漸完成浙江省創(chuàng)新體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)省和創(chuàng)新型省份的建設(shè)目標(biāo)。

圖4: 浙江省自主創(chuàng)新政策演進(jìn)路徑

五、浙江省自主創(chuàng)新政策的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，浙江省自主創(chuàng)新政策經(jīng)歷了從單項(xiàng)推進(jìn)到組合發(fā)展再到體系建構(gòu)的發(fā)展階段，政策內(nèi)容不斷豐富，政策工具日益多元，形成了覆蓋較為全面的激勵(lì)自主創(chuàng)新的政策體系。同時(shí)，結(jié)合自身市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了從使命型創(chuàng)新政策到擴(kuò)散型創(chuàng)新政策、特定性創(chuàng)新政策到一般性創(chuàng)新政策、中央主導(dǎo)型創(chuàng)新政策到地方主導(dǎo)型創(chuàng)新政策的轉(zhuǎn)變，充分利用和發(fā)揮了市場(chǎng)在調(diào)節(jié)與配置創(chuàng)新資源、創(chuàng)新要素上的重要作用?？梢哉f(shuō)，浙江省已逐步形成了具有鮮明地方特色的科技發(fā)展方式和自主創(chuàng)新道路。通過(guò)梳理與總結(jié)浙江省在自主創(chuàng)新道路上的這些探索，可以發(fā)現(xiàn)，主要有四個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。

1.努力打造激發(fā)和激勵(lì)自主創(chuàng)新的良好環(huán)境與平臺(tái)

良好的自主創(chuàng)新環(huán)境與平臺(tái)是保證自主創(chuàng)新順利開(kāi)展的重要條件。改革開(kāi)放以來(lái)，為打造良好的自主創(chuàng)新環(huán)境，浙江省不斷加大財(cái)政科技投入，R＆D經(jīng)費(fèi)支出由1990年的2.04億增長(zhǎng)到2010年的494.23億元;為加強(qiáng)創(chuàng)新載體和平臺(tái)建設(shè)，2002年浙江省實(shí)施“六個(gè)一批”工程，培育國(guó)家工程技術(shù)中心1家，省級(jí)高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)中心400余家，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室4家，省(部)級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和試驗(yàn)基地31家，省級(jí)民營(yíng)科研機(jī)構(gòu)13家，科技企業(yè)孵化器30家，國(guó)家示范生產(chǎn)力促進(jìn)中心8家，省級(jí)區(qū)域科技創(chuàng)新服務(wù)中心65家，為浙江省的科技發(fā)展與創(chuàng)新注入了新的活力。與此同時(shí)，2002年以來(lái)，浙江省人大先后修訂了《浙江省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》、《浙江省技術(shù)市場(chǎng)條例》、《浙江省專(zhuān)利保護(hù)條例》，并制定了《浙江省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》等，為科技進(jìn)步與創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造了良好的法制環(huán)境。這些有效措施使企業(yè)創(chuàng)新主體意識(shí)明顯增強(qiáng)，在全社會(huì)形成了崇尚創(chuàng)新、鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍。

2.堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的協(xié)同導(dǎo)向模式

政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，但普遍的共識(shí)是，不管是政府還是市場(chǎng)，作為兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度機(jī)制，都會(huì)存在失靈，因此，問(wèn)題的關(guān)鍵不是只要政府或只要市場(chǎng)，而是如何進(jìn)行分工，使二者相互協(xié)調(diào)與互補(bǔ)。自主創(chuàng)新是一個(gè)充滿不確定性的動(dòng)態(tài)過(guò)程，既要政府作用的推動(dòng)，也要市場(chǎng)調(diào)節(jié)的導(dǎo)向。改革開(kāi)放初期，浙江省自主創(chuàng)新政策集中表現(xiàn)為科技政策供給，側(cè)重科技本身和產(chǎn)業(yè)科技規(guī)則的制定，主要通過(guò)政府政策推進(jìn)科技發(fā)展與創(chuàng)新;新世紀(jì)，在科技立法日趨完善的背景下，浙江省的稅收優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)投資等政策逐漸興起，注重通過(guò)財(cái)政、稅收和金融等市場(chǎng)手段鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，以開(kāi)放的思路和市場(chǎng)的辦法集聚配置各種優(yōu)質(zhì)科技資源與創(chuàng)新要素，市場(chǎng)與政府角色得到完美融合，逐步形成了政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的協(xié)同導(dǎo)向模式，并不斷擴(kuò)展到科技管理領(lǐng)域。

3.以體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)科技發(fā)展與創(chuàng)新

體制、機(jī)制是提高自主創(chuàng)新能力，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力的關(guān)鍵。1997年浙江省人民政府發(fā)布《關(guān)于“九五”期間深化科研院所體制改革的決定》，以科研院所體制改革為起點(diǎn)，全面推進(jìn)浙江省體制機(jī)制創(chuàng)新。2002年浙江省委、省政府立足于浙江省市場(chǎng)化程度高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的自身特點(diǎn)，在民營(yíng)科技企業(yè)大會(huì)上出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快民營(yíng)科技企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)通過(guò)采取一系列政策措施，充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)清晰，機(jī)制靈活的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)加大科技投入，加強(qiáng)自主創(chuàng)新。與此同時(shí)，浙江省不斷深化政府科技管理體制改革，通過(guò)一系列配套措施實(shí)現(xiàn)了政府科技管理工作的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由重項(xiàng)目管理向重綜合管理轉(zhuǎn)變、由重審批向重培育轉(zhuǎn)變、由被動(dòng)受理向主動(dòng)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變、由重前期立項(xiàng)向重全過(guò)程管理轉(zhuǎn)變、由重經(jīng)費(fèi)分配向重使用績(jī)效轉(zhuǎn)變，建立健全了有利于強(qiáng)化科技創(chuàng)新動(dòng)力、激勵(lì)科技創(chuàng)新主體的科技計(jì)劃和管理體系。

4.堅(jiān)持科技創(chuàng)新與強(qiáng)化科技成果推廣應(yīng)用并存

科技是第一生產(chǎn)力，自主創(chuàng)新政策的根本目標(biāo)就是引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新向著有利于公共利益的方向發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)模與速度，縮短發(fā)明—技術(shù)創(chuàng)新時(shí)滯，從而最大限度的促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，發(fā)展生產(chǎn)力。因此，浙江省自主創(chuàng)新政策立足服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，在加強(qiáng)科技發(fā)展與創(chuàng)新的同時(shí)，更加重視科技成果推廣應(yīng)用?！翱平膛d國(guó)”戰(zhàn)略提出之前，浙江省自主創(chuàng)新政策主要集中在科技投入政策和人才開(kāi)發(fā)政策兩方面，以推進(jìn)自主創(chuàng)新進(jìn)程，培育自主創(chuàng)新能力為主要目標(biāo)。“科教興國(guó)”戰(zhàn)略提出之后，浙江省政府采購(gòu)政策、風(fēng)險(xiǎn)投資政策和專(zhuān)利保護(hù)政策開(kāi)始起步，科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力的政策目標(biāo)日益受到重視，傾向通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用創(chuàng)造科技需求，刺激科技消費(fèi)。這樣，一手抓大力推進(jìn)自主創(chuàng)新，一手抓強(qiáng)化科技成果推廣應(yīng)用，使科技進(jìn)步與創(chuàng)新在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式中的支撐和引領(lǐng)作用得到了真正發(fā)揮。