新中國農(nóng)地制度變遷的內(nèi)在邏輯

一、 引言

辯證唯物主義告訴我們，任何事物的發(fā)生發(fā)展都不是偶然的，而是由其所處的外部環(huán)境和內(nèi)在條件決定的。本文認(rèn)為，近半個多世紀(jì)以來，新中國農(nóng)地制度的歷次變遷都是宏觀環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件制約下的產(chǎn)物，服從于整個國家形勢和戰(zhàn)略發(fā)展的需要。制度的演進(jìn)和變遷是在一定的歷史背景下植根于本土而發(fā)生的，是由內(nèi)生性的因素決定的。從某種意義上說，它是現(xiàn)實(shí)條件下歷史發(fā)展的必然。換句話說，在相同的歷史條件下，只要是從本土的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，考慮實(shí)際情況，就會選擇相似或相同的發(fā)展道路，從而決定相似或相同的制度變遷。

縱觀近半個世紀(jì)以來的中國農(nóng)地制度變遷，概括起來大致可以分為四個階段進(jìn)行討論：（1）建國初期經(jīng)由土地改革所確立的“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制；（2）20世紀(jì)50年代進(jìn)行的三次農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動及其后建立的人民公社體制；（3）20世紀(jì)70年代末開始的“包產(chǎn)到戶”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革；（4）本世紀(jì)初“兩個趨向”論斷下的農(nóng)地制度走向。應(yīng)該看到，盡管不同時期關(guān)于農(nóng)地的制度安排表現(xiàn)出不同甚至相互對立的特征，但是正如前面所述，這樣的制度變遷自有其內(nèi)在的聯(lián)系和邏輯。這根在不同制度安排之間起“一以貫之”作用的引線，便是適應(yīng)于不同歷史階段和時代背景的國家發(fā)展戰(zhàn)略。

二、 “耕者有其田”：從革命動員到發(fā)展生產(chǎn)

中國民主革命的根本任務(wù)是反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義。要完成這個艱巨的歷史任務(wù)，關(guān)鍵問題是無產(chǎn)階級能夠正確地領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民解決土地問題。同樣地，中國共產(chǎn)黨要走出“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的中國式革命道路，其重要的前提和成敗的關(guān)鍵也在于土地革命。在整個民主革命時期，中國共產(chǎn)黨以“耕者有其田”為指導(dǎo)思想，根據(jù)具體的革命需要制訂了不同階段的土地革命路線。明確的土地政策和徹底的革命行動實(shí)際上成為了黨進(jìn)行革命動員最有力和最有效的方法策略，極大的激發(fā)了廣大農(nóng)民的革命參與熱情，起到了凝聚民心的關(guān)鍵作用。僅在解放戰(zhàn)爭時期，農(nóng)民參軍的人數(shù)就從初期的220萬發(fā)展到戰(zhàn)爭結(jié)束時的550萬。為了保護(hù)土地改革的成果，農(nóng)民甘愿獻(xiàn)出自己的子弟，乃至生命（程淑蘭，1999）。

隨著新民主主義革命取得最終勝利，整個國家形勢發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。面對百廢待興的新中國，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)成為了一切工作的中心。政權(quán)問題解決了，緊接著需要思考和謀劃的就是這個新興國家未來發(fā)展道路和發(fā)展戰(zhàn)略的問題。在這樣的背景下，建國前夕制定的《共同綱領(lǐng)》一方面提出要繼續(xù)完成民主革命的遺留任務(wù)，即“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，同時又提出要“穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國”。一個新興國家開始了其追求民族自立和現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。

正是基于此，在1950年頒布的《土地改革法》中，對于新區(qū)土地改革目的的表述已不再是“為了減輕貧民的負(fù)擔(dān)”，而是“借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”和“為國家工業(yè)化鋪平道路”。土地改革成為了發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。至1952年底，全國大部分地區(qū)的土地改革已基本完成，3億多無地少地的農(nóng)民分得了自己的土地，徹底推翻了在中國延續(xù)2 000多年的封建剝削制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到空前的解放，大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。1952年與1949年相比，糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量直線上升，恢復(fù)到了戰(zhàn)前最好水平，耕地也有較大增加（見表1）。

三、 三次農(nóng)業(yè)合作化及人民公社體制：為國家工業(yè)化提供原始積累

建國初期，考慮到當(dāng)時薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為了更好的組織和發(fā)展社會生產(chǎn)，新中國決定走發(fā)展新民主主義經(jīng)濟(jì)的建設(shè)道路。在《共同綱領(lǐng)》中明確提出，要“保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)”。同時規(guī)定了新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本方針，即“以公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流，以達(dá)到發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)之目的”。

然而，隨著朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，國際形勢風(fēng)云突變。急劇惡化的周邊地緣政治環(huán)境，使得新中國最終放棄了《共同綱領(lǐng)》中制定的新民主主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)路線，轉(zhuǎn)而走上了蘇式工業(yè)化的發(fā)展道路。1953年底，黨中央確定了向社會主義過渡的總路線，決定優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，爭取在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化。但正如馬克思在《資本論》中所論述的那樣，資本的原始積累是現(xiàn)代生產(chǎn)方式的歷史基礎(chǔ)，而不是其歷史結(jié)果。一個國家要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，必須具備足夠的剩余為工業(yè)資本提供原始積累。這種積累的來源，只可能來自傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，歸根到底，主要來自傳統(tǒng)生產(chǎn)方式中的直接生產(chǎn)者——農(nóng)民。而且，這種積累的實(shí)現(xiàn)方法，不能不帶有很強(qiáng)大的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制；這種積累的速度，為了適應(yīng)資本內(nèi)在急劇裂變的要求，必須是快速的，而不能按“常規(guī)”的漸進(jìn)方式。唯此才能形成“經(jīng)濟(jì)起飛”的爆發(fā)力來突破傳統(tǒng)社會阻滯的“閥值”。

鑒于建國初期“一窮二白”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以及當(dāng)時的國際政治環(huán)境，使得新中國不可能像一百年前的西方國家那樣通過殖民掠奪和傾銷商品來完成自身工業(yè)化的原始積累，而只能走上了一條“自我剝奪”的工業(yè)化原始積累道路。這種又多又快的積累，要求傳統(tǒng)社會有極大的資源動員能力，將傳統(tǒng)社會的剩余悉數(shù)集中到現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)中來，從而支撐城市工業(yè)體系的建設(shè)。但是，中國幾千年來小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的典型特征是高度分散且自給自足。工業(yè)化所必須完成的資本原始積累不可能在這樣的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)。一方面，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)產(chǎn)品商品率過低；另一方面，“男耕女織”式的家庭兼業(yè)生產(chǎn)使得農(nóng)村社會基本上處于自給自足的狀態(tài)。這就造成了一對矛盾，城市工業(yè)既無法通過小農(nóng)提取剩余，又幾乎不能在農(nóng)村形成大范圍的產(chǎn)品市場。而蘇式工業(yè)化的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在工農(nóng)兩大部類的交換中，工農(nóng)產(chǎn)品價格的剪刀差是國家工業(yè)化資本原始積累最重要的來源。

為了解決上述矛盾，積極配合國家工業(yè)化戰(zhàn)略，新中國在20世紀(jì)50年代進(jìn)行了三次農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，并最終發(fā)展成為以“一大二公”為主要特征的人民公社體制。在這樣的總體制度安排下，再輔以糧食流通的統(tǒng)購統(tǒng)銷和城鄉(xiāng)二元的戶籍管理，國家就可以順利通過工農(nóng)兩大部類的產(chǎn)品價格剪刀差從傳統(tǒng)社會提取大量剩余，從而支持國家工業(yè)化所必需的原始積累。這樣，中國人不得不進(jìn)行了一次史無前例的、高度中央集權(quán)下的自我剝奪，最大限度地集中了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)剩余，投入到以重工業(yè)為主的國家工業(yè)體系建設(shè)。經(jīng)測算，傳統(tǒng)體制時期通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差為國家工業(yè)化提供的原始積累達(dá)5 000億元以上，恰相當(dāng)于1953年～1980年間全民所有制各行業(yè)基本建設(shè)新增固定資產(chǎn)的總額（程淑蘭，1999）。無論如何，在集體化和人民公社的體制下，新中國僅僅用了不到30年的時間即完成了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國進(jìn)步所必需的資本原始積累。成功的國家工業(yè)化起步是這一時期國家發(fā)展的最大成就，國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，獨(dú)立的比較完整的現(xiàn)代工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系建立起來了。國民經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)的增加值之比從1952年的51∶21∶28轉(zhuǎn)變到1978年的28∶48∶24，基本實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代工業(yè)國的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

四、 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：寓于“改革開放”大背景的農(nóng)地制度變革

20世紀(jì)70年代末，經(jīng)過十年“文化大革命”的內(nèi)耗，國民經(jīng)濟(jì)遭受了重大損失。在人民公社體制中，由于勞動投入和績效激勵相脫離，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性普遍不高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危機(jī)四伏，農(nóng)村社會缺乏活力，廣大農(nóng)民自下而上的發(fā)出了要求改革的呼聲，在不少地方甚至出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)性的改革嘗試。同時，原有的指令性中央計(jì)劃體制逐漸顯露出諸多弊端，客觀上亟需通過經(jīng)濟(jì)體制改革來搞活國內(nèi)市場，發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)。

而此時，在經(jīng)過了高度集中體制下近三十年“自我剝奪”式的資本原始積累之后，盡管農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為此作出了巨大犧牲，但一套產(chǎn)業(yè)門類齊全、專業(yè)分工細(xì)致的國家工業(yè)體系最終初步形成了。國家工業(yè)體系的建立，標(biāo)志著新中國獲得了經(jīng)濟(jì)自主的能力和資格，而這也是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的歷史基礎(chǔ)。十一屆三中全會后，中國逐步確立了對內(nèi)改革、對外開放，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展戰(zhàn)略。由于已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)資本，中國本土現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)對農(nóng)業(yè)剝奪的要求也就漸漸淡薄了。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日益突出了對勞動力和土地的需要（趙昊魯，2007）。

所以，“包產(chǎn)到戶”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革所確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不單是農(nóng)村本身演化的結(jié)果，更要放寬視野結(jié)合整個改革開放的大背景來看。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的典型特征是“共有私用”（趙陽，2007），即在土地集體所有的前提下，按村社人口平分土地，以家庭為單位承包經(jīng)營。“交足國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”。這樣的制度安排不僅極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造精神，而且使得原來受縛于傳統(tǒng)體制的農(nóng)村剩余勞動力被大量地釋放出來，適應(yīng)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)（特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)）的發(fā)展對“勞動力”需求。從20世紀(jì)80年代“離土不離鄉(xiāng)”創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到90年代開始大規(guī)模地涌入城市，廣大農(nóng)民為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了大量的極其廉價的勞動力，這也是改革開放三十年來國民經(jīng)濟(jì)高速增長的一個重要推動因素。1978年～2002年，我國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口比重從70.5%下降至50%，降幅近三成；而同一時期，我國GDP年均增長率達(dá)到16%，實(shí)現(xiàn)了歷史罕見的持續(xù)高速發(fā)展。

五、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段：穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，我國的工業(yè)基礎(chǔ)也在不斷加強(qiáng)，工業(yè)化水平達(dá)到了新的高度。二十多年來的平均GDP保持了近10%的增長速度，中國經(jīng)濟(jì)真正實(shí)現(xiàn)了“騰飛”。但與此同時，農(nóng)村勞動力隨著工業(yè)化和城市化加速外流，農(nóng)村資金也大量地向回報率高的城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域涌入，農(nóng)村土地更是由于城市的不斷擴(kuò)張而被大量地征收為城市建設(shè)用地?！吧a(chǎn)三要素”的大量凈流出，使得農(nóng)村日益呈現(xiàn)衰敗之勢，三農(nóng)困境也因此變得嚴(yán)峻起來。

正是在這樣的背景下，2004年胡錦濤總書記在中共十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷，即：“在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的傾向”。隨后又明確指出，“中國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”?！皟蓚€趨向”重要論斷的提出標(biāo)志著，新中國依靠農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供剩余、以此獲得國家工業(yè)化乃至經(jīng)濟(jì)起飛所需資本積累的國家戰(zhàn)略發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。在國家工業(yè)化發(fā)展到了相當(dāng)程度后，未來中國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展將有賴于廣闊農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮?？梢哉f，“擴(kuò)大國內(nèi)需求，最大潛力在農(nóng)村；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè)；保障和改善民生，重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)民”。

在整個國家的發(fā)展戰(zhàn)略開始向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜的大環(huán)境下，有一派觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該改變現(xiàn)有的家庭承包經(jīng)營制度，進(jìn)行土地私有化改革，賦予農(nóng)民完全的土地所有權(quán)。只有這樣，才能徹底解決農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中地位不平等、權(quán)益得不到有效保護(hù)的問題；同時，清晰化的土地產(chǎn)權(quán)有助于通過市場機(jī)制進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)西方發(fā)達(dá)國家式的大農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營，從而獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，提高國際競爭力。

然而，一個善的制度的落實(shí)，也需要有諸多條件作為前提。有的條件，不是“善心一發(fā)”就可以自動具備的，它確實(shí)需要一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程。本文認(rèn)為，在中國目前的國情之下，尚不具備進(jìn)行土地私有化改革的條件。前文已經(jīng)論述，制度的變遷必須植根于本土的實(shí)際情況，考慮現(xiàn)實(shí)條件和現(xiàn)實(shí)需要。任何盲目地、不顧實(shí)際情況的改革都將注定是失敗的，有時甚至?xí)頌?zāi)難性的后果。

中國尚不能實(shí)行土地私有制，一個很重要的原因是中國目前的社會保障還不是全國一體化的。那么，在人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾制約下，以人口平均分配、按戶占有的農(nóng)村承包土地實(shí)際上更多地承擔(dān)起了農(nóng)民家庭的社會保障功能。相比之下，土地的生產(chǎn)功能就被大大削弱了。從某種意義上說，這種“平均分配，共有私用”的土地制度實(shí)際上成為了中國社會最大的一個穩(wěn)定器，這也是歷史上曾循環(huán)往復(fù)出現(xiàn)的以土地為中心的農(nóng)民革命沒有在中國發(fā)生的原因（溫鐵軍，2009）?？梢哉f，只要我們還無力將8億農(nóng)民的失業(yè)和養(yǎng)老保障從承包地上剝離出來，交由國家財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化，那么土地就不能私有化（曹錦清，2009）。

所以，在目前的情況下結(jié)合國家發(fā)展大的戰(zhàn)略背景，應(yīng)該繼續(xù)穩(wěn)定和完善現(xiàn)有的家庭承包經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民長期、充分而有保障的土地權(quán)利。同時，加大對農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入，全面推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)對接”和全國一體。這樣才能弱化承包土地的“社會保障功能”，而強(qiáng)化其生產(chǎn)功能，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

六、 未來展望：構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進(jìn)入新的階段，呈現(xiàn)出一系列新的特征，但同時也面臨著“誰來種地、怎樣種地”等新的挑戰(zhàn)，仍需舉全黨全國之力持之以恒地強(qiáng)化農(nóng)業(yè)。黨的十八大報告明確提出，要堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了必須通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，以加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的歷史新時期。未來一個時期，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制，總的思路是“守住一條底線、抓住兩個關(guān)鍵”（回良玉，2013）。

“守住一條底線”，就是充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，不能限制或強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地，堅(jiān)持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，切實(shí)依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；同時，加快征地制度改革步伐，逐步提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

“抓住兩個關(guān)鍵”，一是著力培育新型經(jīng)營主體。既要注重引導(dǎo)一般農(nóng)戶提高集約化、專業(yè)化水平；又要注重扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。二是著力發(fā)展多元服務(wù)主體。壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育壯大龍頭企業(yè)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

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作者簡介：鄭力文，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生。

收稿日期：2013-06-15。