淺談對財政支出績效評價的認(rèn)識

摘 要：2008年2月，黨的十七屆二中全會明確指出，要推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。所謂財政支出績效評價，是以財政部門為主體運用一定的評價準(zhǔn)則、評價指標(biāo)和評價方法，對財政支出資金的相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性等進(jìn)行客觀、科學(xué)、公正的評價。

關(guān)鍵詞：績效評價 公共財政 績效預(yù)算 財政監(jiān)督

中圖分類號：F812.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-048-02

財政支出績效管理的改革是政府公共服務(wù)機(jī)制的實踐創(chuàng)新，開始于西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，例如美國于1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，實現(xiàn)了績效立法的突破，而其他如英國、澳大利亞等國家基本上建立了較為完善的績效評價制度和體系。我國財政支出績效評價的改革是地方政府試點早于中央政府，從2000年湖北省率先在恩施市小規(guī)模試點開始到2003年財政部對中央科教文部門7個項目資金進(jìn)行支出績效評價，形成我國一場自下而上的財政支出績效管理改革的績效化運動。而正確地認(rèn)識財政支出績效評價的內(nèi)涵、必要性、作用意義，以及評價體系如何構(gòu)建是搞好財政支出績效評價工作的前提與基礎(chǔ)。

一、財政支出績效評價內(nèi)涵的界定

長期以來，在財政支出管理中存在最突出的問題是“重投入、輕支出，重分配、輕管理”，更忽視財政資金運行的效益問題。2008年2月黨的十七屆二中全會明確指出，要推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，而推行政府績效管理的重要一步即是開展財政支出的績效評價。

財政支出績效評價的實質(zhì)是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的成本、費用、效率、效益等理念融入財政支出管理中，其內(nèi)涵的核心是對“績效”含義的理解，從文字面分析，績效是將“績”和“效”組合起來使用，而所謂“績”是指否按期實現(xiàn)了預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，主要任務(wù)是否完成，側(cè)重反映量的成果；所謂“效”是指效率、效益，指完成任務(wù)的效率、資金使用的效益、預(yù)算支出的節(jié)約等，側(cè)重反映質(zhì)的成果，因此，財政支出的績效評價即從財政支出完成目標(biāo)的數(shù)量與質(zhì)量兩個方面進(jìn)行考核，以提高財政支出的運行效益。

二、財政支出績效評價的必要性

財政支出績效評價產(chǎn)生于內(nèi)外兩種訴求。

1.從公共財政理論來看， 公共財政支出領(lǐng)域應(yīng)該為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，公共財政支出安排要嚴(yán)格限定在提供公共產(chǎn)品的范圍內(nèi)。而從公眾的角度希望的政府應(yīng)該是所做的事情必須符合社會公眾的需要，并且以較少的稅收花費提供更多更好的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)好政府應(yīng)該是講效率的能為老百姓帶來福利的，而要實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的高效益滿足社會公眾的愿望就必須開展公共財政支出的績效評價——即把事情做好，創(chuàng)造一個少花錢多辦事的公共服務(wù)型政府。

2.從政府內(nèi)部來看面對公共財政資金的收支壓力，特別是入不敷出，更需要強(qiáng)調(diào)資金的節(jié)約使用以及使用的效益問題。以2010年全國財政收支情況為例：2010年全國財政收入83080.32億元，加上預(yù)算安排從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入100億元，使用的收入總量為83180.32億元，同年全國財政支出89575.38億元，加上補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2248億元和地方財政結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1356.94億元，支出總量為93180.32億元，2010年全國財政收支總量相抵，差額1萬億元人民幣。

因此，開展財政支出績效評價是提高財政資金使用效益的內(nèi)在要求：首先，強(qiáng)調(diào)財政資金的安排必須符合政府公共管理的要求，必須符合社會公眾的利益；其次，政府部門將大量財政資金用于滿足公共需要的各個方面，這些資金到底使用情況如何，有沒有達(dá)到預(yù)期的效果，客觀上需要一套科學(xué)、規(guī)范的評價體系來衡量與評價。

三、財政支出績效評價的意義

1.貫徹科學(xué)化、精細(xì)化的財政管理理念的重要體現(xiàn)。謝旭仁部長在2009年7月23日全國財政會上強(qiáng)調(diào)：著力推進(jìn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理。所謂科學(xué)化即抬頭看路，講求實事求是，精細(xì)化即埋頭拉車，講求精耕細(xì)作。科學(xué)化、精細(xì)化的財政管理理念包括的六大基本要求之一即是加強(qiáng)績效考核，因此，財政支出績效評價正是財政績效管理的重要方面，是貫徹科學(xué)化、精細(xì)化的財政管理理念的重要體現(xiàn)。

2.構(gòu)建我國公共財政框架的重要組成部分。公共財政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政類型，從1998年12月李嵐清同志在全國財政工作會議上提出建立我國公共財政框架的思路，到2000年中央政府部門預(yù)算改革開始拉開了我國公共財政框架建立的大幕。公共財政框架是：以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系+以國庫集中支付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系+以績效評價為龍頭的監(jiān)督體系。

首先，在政府預(yù)算編制上績效預(yù)算已成為世界性的財政預(yù)算改革潮流，所謂績效預(yù)算，簡單地說即是“干多少事?lián)芏嗌馘X”的政府預(yù)算。財政支出績效評價從質(zhì)和量兩方面去描述財政資金支出的使用狀況，是對財政資金跟蹤問效，衡量是否“物有所值”，能夠科學(xué)客觀地運用指標(biāo)體系評價完成目標(biāo)與投入費用的關(guān)系，其信息反饋有利于提高預(yù)算決策效率，因此，績效預(yù)算的核心和關(guān)鍵在于財政資金支出績效評價效果。如果沒有財政支出績效評估，績效預(yù)算則與傳統(tǒng)預(yù)算無本質(zhì)區(qū)別。

其次，從財政監(jiān)督的方式來看我國構(gòu)建的是適應(yīng)全過程控制要求的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的“三位一體”監(jiān)督工作方式，其中財政事后監(jiān)督是指對財政資金最后的使用情況、績效等要有一個權(quán)威的結(jié)論，而這項工作恰恰正是財政支出績效評價的內(nèi)容，把財政支出績效評價作為財政監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)，就能避免過去我們的財政監(jiān)督重點僅僅放在財政資金的合規(guī)性和安全性上面，忽視對財政資金分配和使用中經(jīng)濟(jì)、效率、效益的考核問題。因此，加強(qiáng)財政監(jiān)督方式與內(nèi)容的轉(zhuǎn)變以符合社會公眾的呼聲打造高效廉潔的公共服務(wù)型政府。

四、財政支出績效評價體系的構(gòu)建

1.確定財政支出績效評價的內(nèi)容。我國政府部門預(yù)算由一般預(yù)算與項目預(yù)算構(gòu)成，前者主要反映部門一般公共經(jīng)費開支與人員開支，后者主要反映部門重大項目開支。從目前我國財政支出績效評價的實際情況來看，其評價的內(nèi)容主要在項目預(yù)算支出上即對各個具體項目的支出績效進(jìn)行評價；當(dāng)然隨著政府職能不斷完善與績效評價工作技術(shù)水平的提高，以后應(yīng)該將一般預(yù)算納入評價范圍，開展對資源配置績效管理，政務(wù)信息管理，公務(wù)員業(yè)績管理，預(yù)算質(zhì)量管理等方面的評價，全面反映政府機(jī)構(gòu)的運作效率。

2.制定科學(xué)的財政支出績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。財政支出績效評價應(yīng)該采用定量分析和定性分析相結(jié)合，而要定量分析就必須要有一整套客觀科學(xué)的評價指標(biāo)。針對目前項目預(yù)算的績效評價來看，評價指標(biāo)體系的設(shè)計主要圍繞項目決策、項目管理與項目績效三個方面，其每一方面都要將指標(biāo)再進(jìn)行分級與具體化包括設(shè)計某一具體指標(biāo)的分值、指標(biāo)解釋與評價標(biāo)準(zhǔn)，通過對項目決策的項目目標(biāo)、立項決策程序、依據(jù)以及資金安排等方面的評價來判斷項目決策的可行性、科學(xué)性；而項目管理主要是對資金到位情況、資金的財務(wù)管理和項目的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是否完善及管理制度是否健全的評價，從而加強(qiáng)對項目具體實施過程中的管理，以保障項目的順利完成；最后是評價的核心即項目績效，第一對項目的產(chǎn)出：數(shù)量、質(zhì)量、成本、時間等，第二對項目的效益：經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、能否可持續(xù)發(fā)展、項目受益對象的滿意度等，通過對上述兩方面的評價來判斷該項目支出是否到達(dá)了預(yù)期效果與目標(biāo)，是否實現(xiàn)財政支出對績效的要求。

3.財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用。首先，是要求撰寫評價報告與建立工作檔案。通過評價組織機(jī)構(gòu)對項目實施的各個方面的進(jìn)行分析、打分，開展對問題與建議進(jìn)行審查并提出可行性意見和建議，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行評價報告的撰寫，其主要內(nèi)容應(yīng)包括以下方面：項目基本情況、績效評價工作情況、評價指標(biāo)分析情況、綜合評價情況及評價結(jié)論、績效評價結(jié)果應(yīng)用建議、主要經(jīng)驗及做法、存在的問題和建議等，要求其內(nèi)容真實完整、層次分明。評價報告撰寫后會同有關(guān)資料一并報送報主管部門或財政部門，并根據(jù)檔案管理的要求，建立評價工作檔案并歸檔，以備存查。

其次，開展財政支持績效評價結(jié)果的具體運用。評價結(jié)果一是可用于政府預(yù)算決算的編制，提高預(yù)算資金的使用效益；二是開展項目管理，不斷提高政府部門項目實施管理水平；三是有利于公眾監(jiān)督：即對財政支出績效評價結(jié)果的進(jìn)行不同方式的公開披露，使公眾了解有關(guān)公共項目的實施情況，通過公眾輿論壓力促進(jìn)政府部門改善財政資金使用狀況；四是實施政府問責(zé)：將財政支出績效評價結(jié)果作為對政府有關(guān)部門問責(zé)的重要依據(jù)，并可將評價結(jié)果與政府工作人員的業(yè)績考核相聯(lián)系。財政支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用是財政支出評價工作能否取得實效的保證，也是確保該項工作持續(xù)、深入發(fā)展的基本前提。因此，隨著績效評價工作的深入開展，其評價結(jié)果應(yīng)該有其更廣范的運用，這樣又會促使績效評價工作不斷上的完善與發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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3.朱衍強(qiáng)，鄭方輝.公共項目績效評價[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009

（作者單位：四川財經(jīng)職業(yè)學(xué)院 四川成都 610000）

（責(zé)編：若佳）