山西煤炭資源整合后續(xù)法律問題思考

摘 要：山西煤炭資源整合已經(jīng)結(jié)束，其在整合過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們思考，山西煤炭資源整合過程中所發(fā)現(xiàn)的一系列問題需要我們深入研究。同時(shí)，煤炭資源整合過后的一系列問題也需要我們繼續(xù)探討。并且在山西煤炭資源整合后期新政策（山西綜合改造區(qū)建設(shè)）的出臺(tái)背景下，山西的煤炭資源整合后續(xù)法律問題研究被賦予了更高的期望，對(duì)其深入的研究會(huì)為我國全面實(shí)現(xiàn)煤炭資源整合提供可行性建議。

關(guān)鍵詞：煤炭資源整合 法律問題 山西綜合改造區(qū)

中圖分類號(hào)：F206 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）07-067-02

一、引言

在工業(yè)化迅速發(fā)展的今天，能源成為人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，人類社會(huì)的發(fā)展離不開能源的保障。目前世界上主要的能源結(jié)構(gòu)包括煤炭、石油以及天然氣。我國是世界上最大的產(chǎn)煤國，也是最大的煤炭消費(fèi)國。2012年，煤炭在我國一次能源消費(fèi)中的比重占到了73.3%，而石油比重為17.0%，天然氣比重為2.9%，水電、核電、風(fēng)電共占6.8%。煤炭在發(fā)電、供熱等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)生活中都發(fā)揮著巨大作用，煤炭的重要性決定了煤炭工業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位。山西作為全國最重要的產(chǎn)煤省分，一直以來為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。上世紀(jì)80年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，國家對(duì)能源的需求日益加大。山西作為能源大省，承擔(dān)著能源供應(yīng)的重任。為了提高煤炭產(chǎn)量，滿足國家建設(shè)需要，山西省鼓勵(lì)煤炭企業(yè)加大生產(chǎn)力度，同時(shí)支持地方政府積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小型煤礦，一時(shí)間，山西全省煤炭業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭，煤炭產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)?？梢哉f，山西的煤炭資源是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后盾和保障，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了巨大的動(dòng)力。但是山西在為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障的同時(shí)，也給自身帶來了不可磨滅的影響，諸如，環(huán)境保護(hù)問題、煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)問題等，并出現(xiàn)了“多、小、散、亂”的特點(diǎn)。國家為了解決這一問題，于2007年開始出臺(tái)對(duì)山西的煤炭企業(yè)整合的相關(guān)政策方針。到目前，這一政策在山西試點(diǎn)執(zhí)行已經(jīng)結(jié)束，并且已經(jīng)拓展到我國的其他省份，山西的寶貴經(jīng)驗(yàn)將會(huì)對(duì)全國的煤炭資源整合起到指導(dǎo)的作用。同時(shí)，在山西煤炭資源整合的后期，一個(gè)新的綜合改造區(qū)在國務(wù)院相關(guān)部門的指導(dǎo)下應(yīng)用而生，即山西綜合改造區(qū)，這是全國第一個(gè)以省為基礎(chǔ)的綜合改造區(qū)，將會(huì)對(duì)山西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，同時(shí)包括山西煤炭企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。正是因?yàn)樯轿靼l(fā)展的可持續(xù)性，所以在此背景下重新研究山西煤炭資源整合后的相關(guān)法律問題是非常有必要的。對(duì)其充分的研究不但可以完善我國煤炭資源整合的綜合法律制度建設(shè)，也有利于山西煤炭資源在綜改區(qū)背景下的進(jìn)一步發(fā)展，為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航。

二、山西煤炭資源整合過程綜述

1.山西煤炭資源整合背景及其社會(huì)評(píng)價(jià)。如前所述，為了解決山西煤炭資源產(chǎn)業(yè)分散的現(xiàn)狀，增加煤炭企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，避免資源浪費(fèi)，山西省相繼制訂了煤炭資源整合的相關(guān)戰(zhàn)略方針，其目的就是希望煤炭企業(yè)之間兼并重組，最終使煤炭企業(yè)集團(tuán)化，從而實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)的合理分布最終實(shí)現(xiàn)節(jié)約型社會(huì)的宏圖。在2001年山西焦煤集團(tuán)公司成立，標(biāo)志著山西煤炭企業(yè)整合的開始。在2005年山西省發(fā)布《山西省人民政府關(guān)于推進(jìn)煤炭企業(yè)資源整合和有償使用的意見》和《山西省煤炭工業(yè)資源整合聯(lián)合改造實(shí)施意見》標(biāo)志著山西煤炭企業(yè)整合步入規(guī)?；?012年山西煤炭企業(yè)資源整合階段性告一段落標(biāo)志著山西煤炭資源企業(yè)開始步入資源整合后時(shí)代。煤炭資源整合的10年得到了社會(huì)各界的評(píng)價(jià)，其中包括積極評(píng)價(jià)以及消極評(píng)價(jià)。積極評(píng)價(jià)普遍認(rèn)為山西煤炭資源整合可以優(yōu)化山西煤炭行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有效升級(jí)，提升煤炭企業(yè)安全水平與管理水平，為全國煤炭資源整合起到示范作用。消極評(píng)價(jià)普遍認(rèn)為山西煤炭企業(yè)資源整合思路勢(shì)必會(huì)加大政府干預(yù)，并且將所有的中小型煤礦通過資源整合合并到國有企業(yè)之中，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良性發(fā)展，也違背依法行政的理念。

2.山西煤炭資源整合運(yùn)行價(jià)值分析。目前，山西煤炭企業(yè)資源整合已經(jīng)階段性結(jié)束。就其運(yùn)行價(jià)值而言主要包括：

（1）煤炭資源整合可以改善資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國的煤炭企業(yè)主要采用的是被西方媒體稱之為“蝗蟲式”的開采模式，也就是說只選擇開采條件好、煤炭種類相對(duì)較優(yōu)質(zhì)的煤田。這樣的開采模式勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致資源開采的隨意性，沒有形成良好的規(guī)劃，浪費(fèi)了更多的優(yōu)質(zhì)資源。同時(shí)，這樣的開采模式也會(huì)大大降低我國煤炭資源的回收率，破壞煤炭企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。煤炭資源整合可以使這些中小型煤炭企業(yè)擴(kuò)大自己的企業(yè)規(guī)模，完善自己的各項(xiàng)設(shè)施，形成一定的開采規(guī)模，在開采的同時(shí)能夠更好的保護(hù)環(huán)境，最終做到全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）煤炭資源整合有利于緩解礦難發(fā)生的機(jī)率。安全生產(chǎn)問題一直是煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重中之重。近年來，雖然作為煤炭企業(yè)都在盡可能的采取措施來降低礦難的發(fā)生。但是由于國家政策的不確定性以及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)性，使得一些中小型煤礦企業(yè)經(jīng)營(yíng)開始趨于短期化。也就是說，這些煤礦企業(yè)會(huì)將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益排在安全生產(chǎn)之前，為的就是降低成本，增加利潤(rùn)。因此在這種利益的驅(qū)動(dòng)下煤炭企業(yè)勢(shì)必會(huì)降低安全防范的成本，因而增加了企業(yè)發(fā)生礦難的概率。煤炭資源的整合就是通過資源的整合將小企業(yè)合并為大企業(yè)，提高企業(yè)的集中度，促使企業(yè)加大安全生產(chǎn)的投入，最終減少礦難的發(fā)生。

（3）煤炭資源整合有利政府監(jiān)督調(diào)控對(duì)煤炭資源開采實(shí)行保護(hù)。在我國有學(xué)者指出：“為了國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展，我們應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)健康和和諧發(fā)展的高度，對(duì)煤炭資源進(jìn)行保護(hù)性開采”。也就是說，我們可以通過政府監(jiān)督調(diào)控，制定煤炭企業(yè)開采標(biāo)準(zhǔn)，制定強(qiáng)制性政策，促使煤炭企業(yè)不斷的自我完善各項(xiàng)設(shè)施，提高煤炭的利用率，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。通過煤炭資源整合政策的實(shí)施，可以督促煤炭企業(yè)按照要求進(jìn)行生產(chǎn)，以便于政府的監(jiān)督調(diào)控。

（4）煤炭資源整合有利增強(qiáng)煤炭企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。如前所述，我國煤炭企業(yè)長(zhǎng)期以來一直以“多、小、散、亂”為特點(diǎn)，并沒有形成一批具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的煤炭企業(yè)。這些煤炭企業(yè)由于規(guī)模的限制，市場(chǎng)占有率相對(duì)較低，限制了煤炭行業(yè)的總體發(fā)展。因此，通過煤炭資源整合可以促使煤炭企業(yè)開始轉(zhuǎn)化為規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從而增加市場(chǎng)占有率，為企業(yè)國際化道路打下良好的基礎(chǔ)。

三、綜合改造區(qū)背景下山西煤炭資源整合后續(xù)法律制度的建設(shè)

如前所述，2008年，山西省作為煤炭大省率先在全國實(shí)施煤炭資源整合和煤礦兼并重組，成為全國煤炭改革的“鮮活經(jīng)驗(yàn)”。歷時(shí)三年，現(xiàn)已全面完成煤炭資源整合、兼并重組工作。2012年，山西省整合煤礦已全面開展技術(shù)建設(shè)改造，由整合接管的重組階段進(jìn)入改造提升的建設(shè)階段，再用2～3年時(shí)間，山西省將逐步轉(zhuǎn)入正規(guī)循環(huán)的生產(chǎn)階段。國家發(fā)改委2010年12月1日正式批復(fù)設(shè)立“山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的批文標(biāo)志著山西綜合改造正式提上日程，這是我國設(shè)立的第九個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，也是我國第一個(gè)全省域、全方位、系統(tǒng)性的國家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)，主要任務(wù)就是要通過深化改革，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加快科技進(jìn)步和創(chuàng)新的步伐，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生。眾所周知，山西煤炭資源整合方案的運(yùn)行過程正是在山西綜改區(qū)的建設(shè)提出背景下進(jìn)行，雖然目前山西煤炭資源整合已經(jīng)宣告完成，但是其后續(xù)的法律問題同樣值得我們?nèi)フJ(rèn)真探討，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求。

1.完善我國煤炭資源整合后續(xù)的環(huán)境保護(hù)法律問題。在綜合改造區(qū)的背景下，我國煤炭企業(yè)整合過后的環(huán)境保護(hù)問題所產(chǎn)生的法律問題值得我們深入探討。在煤炭資源環(huán)境保護(hù)方面，西方發(fā)達(dá)國家的一些建議值得我們借鑒，從而使我國煤炭資源環(huán)境保護(hù)達(dá)到制度上的完整化。在美國，在源頭上對(duì)于露天開采設(shè)置了審批嚴(yán)格的許可證制度準(zhǔn)入制，較好的控制了不達(dá)標(biāo)企業(yè)對(duì)于煤炭資源的開發(fā)。同時(shí)，在過程監(jiān)控中，美國政府充分發(fā)揮中央和地方的對(duì)于環(huán)境保護(hù)的積極性，并且通過制定相應(yīng)的法律制度完善土地復(fù)墾工作，大大的激發(fā)了企業(yè)參與復(fù)墾的主觀能動(dòng)性。在德國，嚴(yán)格的許可證制度加大了煤炭企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，同時(shí)相對(duì)完善的法律制度為煤炭企業(yè)環(huán)境保護(hù)提出明確目標(biāo)。因此結(jié)合美國與德國的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我們需要在綜合改造區(qū)背景下以及煤炭資源資源整合后建立一套從煤炭資源源頭控制、再到過程監(jiān)管和到末端治理一系列完善的環(huán)境保護(hù)法律體系，使得煤炭企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面明確各自的管理職能，使得煤炭企業(yè)在整合過后有法可依、有章可循。

2.建立我國煤炭資源整合后續(xù)的社會(huì)責(zé)任法律問題。目前，我國煤炭資源整合后續(xù)社會(huì)責(zé)任的立法并不完善，也沒有形成完善的體系。因此筆者認(rèn)為關(guān)于我國煤炭資源整合后續(xù)的社會(huì)責(zé)任體系構(gòu)建主要包括：1.制定完善社會(huì)責(zé)任法律法規(guī)。我們可以參考國外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國的現(xiàn)有特點(diǎn)制定出一套適合我國國情發(fā)展的法律規(guī)范。2.構(gòu)建完善社會(huì)法律責(zé)任監(jiān)督體系。從監(jiān)督的主體來看，將其確立為企業(yè)自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及政府監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。3.完善企業(yè)社會(huì)法律責(zé)任的評(píng)價(jià)體系。我們應(yīng)該引進(jìn)國際的社會(huì)責(zé)任認(rèn)證體系，出臺(tái)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任量化考核標(biāo)準(zhǔn)，努力與世界對(duì)接，提升自己的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

3.構(gòu)建我國煤炭資源整合后續(xù)的煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)法律體系。

（1）建立完善的煤炭安全生產(chǎn)立法體系。由于我國當(dāng)前的煤炭安全生產(chǎn)的法律體系并不健全，因此我們應(yīng)當(dāng)建立從憲法、法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)的完整的法律體系。

（2）構(gòu)建完善的煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管法律機(jī)制。關(guān)于煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管制度，我們應(yīng)當(dāng)建立以行政主體與社會(huì)團(tuán)體協(xié)會(huì)以及煤炭企業(yè)相結(jié)合的監(jiān)管體制，形成以政府行政干預(yù)與社會(huì)監(jiān)督以及煤炭企業(yè)自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體制，從而最大程度的保證安全生產(chǎn)的順利進(jìn)行。

四、結(jié)論

目前，山西煤炭資源整合已經(jīng)結(jié)束，伴隨著綜合改造區(qū)的建立，為了能使煤炭資源以及煤炭企業(yè)得到可持續(xù)的發(fā)展，有必要對(duì)山西煤炭資源整合過程加以研究，從中找出在綜合改造區(qū)背景下的煤炭資源整合后續(xù)法律制度的建設(shè)，從而使煤炭企業(yè)在新一輪的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮越來越大的作用。

[本文為山西省法學(xué)會(huì)2012年省級(jí)課題《煤炭資源整合過程相關(guān)法律問題研究》階段性成果，課題編號(hào)：SXLS（2012）B26]

參考文獻(xiàn)：

1.齊晉.論我國非再生資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的社會(huì)法律責(zé)任——以山西省煤炭企業(yè)為例[J].太原大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（2）

2.陳新玲.強(qiáng)化公司社會(huì)責(zé)任.推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)[J].太原大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（2）

（作者單位：太原大學(xué) 山西太原 030036）

（責(zé)編：呂尚）