學(xué)習(xí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的思考

摘 要：隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和事業(yè)單位改革的不斷深入，行政事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大的變化，為了適應(yīng)這些變化，行政事業(yè)單位需要進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系。文章基于內(nèi)部控制理論，就如何進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 制度 內(nèi)部控制

中圖分類號：F234.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-240-02

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制觀念淡薄。良好的內(nèi)部控制觀念是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提。與企業(yè)相比，相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制觀念， 內(nèi)部控制意識不強(qiáng)，存在著重發(fā)展、輕控制的思想，對內(nèi)控知識了解不多，認(rèn)識不到建立和完善內(nèi)控制度的重要意義，可有可無的思想依然在部分單位存在。部分單位把上級財(cái)政部門的預(yù)算控制作為單位的內(nèi)部控制，無法發(fā)揮單位財(cái)務(wù)部門在內(nèi)部控制中的作用；部分單位認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是財(cái)務(wù)管理部門的工作，忽視了不同的參與主體之間的相互監(jiān)督和制約；在建立了內(nèi)部控制制度的單位中，更多的是流于形式， “有章不循，有律不依”，或者僅僅是簡單遵循相關(guān)的規(guī)章制度，不能積極主動(dòng)的參與到內(nèi)部控制管理活動(dòng)工作中，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制工作對日常工作造成了束縛，存在著抵觸思想和情緒，嚴(yán)重的阻礙了內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位中的貫徹執(zhí)行。

2.內(nèi)部控制制度不健全。在財(cái)政部正式出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》之前，行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)多數(shù)是參照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，其相關(guān)原則、理念以及方法對行政事業(yè)單位也適用，但設(shè)計(jì)初衷畢竟是針對企業(yè)的，造成在行政事業(yè)單位中建立內(nèi)部控制制度相對被動(dòng)。而現(xiàn)實(shí)情況是，不少單位就基本沒有建立內(nèi)部控制制度。例如，有的單位迄今還沒有單獨(dú)制定內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，許多財(cái)務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)作與管理措施僅僅是按慣例執(zhí)行，而沒有相應(yīng)的成文的制度來做保證，誰也說不清應(yīng)該怎么做，管理的隨意性較大；另外，很多的單位內(nèi)部財(cái)務(wù)制度陳舊， 且相互之間不相協(xié)調(diào)配套，即便是建立了內(nèi)部控制制度的單位，多數(shù)也是管理粗放，內(nèi)控體系不夠健全，業(yè)務(wù)流程不是很規(guī)范，許多事項(xiàng)運(yùn)作與管理不夠協(xié)調(diào)；由于人員少，一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象較為普遍。比如，授權(quán)批準(zhǔn)同業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦同會(huì)計(jì)記錄、會(huì)計(jì)記錄同財(cái)產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦同稽核檢查、授權(quán)批準(zhǔn)同監(jiān)督檢查等崗位沒有合理分離。

3.經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)工作欠規(guī)范。行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)工作不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不夠規(guī)范。存在原始憑證審核把關(guān)不嚴(yán)、記賬憑證填制不完整、賬務(wù)處理不明晰、賬戶設(shè)置和使用不規(guī)范、會(huì)計(jì)檔案管理和財(cái)務(wù)資料的裝訂不合規(guī)，機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備不符合有關(guān)要求，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低等問題。二是預(yù)算控制較為薄弱。預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的計(jì)劃性、預(yù)見性和科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整（主要是追加預(yù)算頻繁），資金使用缺乏前瞻性，削弱了預(yù)算的控制力。三是收支管理不嚴(yán)。存在任意擴(kuò)大開支標(biāo)準(zhǔn)和開支范圍的情況，對項(xiàng)目資金的使用不能做到專款專用，存在著巧立名目、擠占資金、挪用資金的問題。四是固定資產(chǎn)管理松散。由于行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理上沒有成本核算的要求，因此忽視了實(shí)物資產(chǎn)的管理，未建立定期的財(cái)產(chǎn)清查制度，以至于資產(chǎn)存量不實(shí)，賬實(shí)不符，責(zé)任不清；在資產(chǎn)購置上存在盲目購買、重復(fù)購置、相互攀比現(xiàn)象，進(jìn)而造成成本高、利用率低下等問題的出現(xiàn)。

4.監(jiān)督考核機(jī)制不到位。當(dāng)前，一方面單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)大多與財(cái)會(huì)部門平行，并依附于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)威性和獨(dú)立性不夠；另一方面，外部監(jiān)督對單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查不多，作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)部門，大多偏重于對單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)和合理進(jìn)行監(jiān)督，而對被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查，至使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系完善失去外部推動(dòng)力和約束機(jī)制；同時(shí)，忽視內(nèi)部控制制度與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制，形成重考核、輕內(nèi)控的現(xiàn)象發(fā)生。

二、造成行政事業(yè)單位內(nèi)控薄弱的主要原因

1.內(nèi)控意識淡薄，單位內(nèi)控缺乏保障機(jī)制。良好的內(nèi)控意識是內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的重要保證。但從我們實(shí)際了解的情況看，一些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識還不夠到位，內(nèi)控意識淡薄。重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理、甚至缺乏對內(nèi)部控制知識的了解。有的甚至認(rèn)為，現(xiàn)在單位有財(cái)務(wù)部門在把關(guān)，單位內(nèi)部控制不是很重要了；還有的則把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)管理部門的事；行政事業(yè)單位長期實(shí)行的“一支筆”審批制度流于形式。

2.內(nèi)控體系缺乏，重制度制訂，輕制度執(zhí)行和落實(shí)。財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要是針對企業(yè)的，對行政事業(yè)單位的適用性受到一定程度的限制，行政事業(yè)單位迄今為止也沒有一套有針對性的內(nèi)部控制制度。有的單位用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度、辦法，僅就其開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對一些問題的處理僅憑經(jīng)驗(yàn)、貫例辦理，存在較大的隨意性，業(yè)務(wù)流程控制過于簡單；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)部控制制度，但未能嚴(yán)格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)部控制制度印在紙上，貼在墻上，卻未能落實(shí)到具體的工作中，內(nèi)部控制制度成了一種擺設(shè)，流于形式，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，沒有建立規(guī)范的內(nèi)部審計(jì)制度，如何開展審計(jì)，審計(jì)的目的不清楚，審計(jì)結(jié)果怎么處理，都沒有明確的規(guī)定，部分單位根本就沒有設(shè)置內(nèi)審部門，而是在財(cái)務(wù)部門設(shè)置兼職的審計(jì)人員。

3.內(nèi)部控制制度實(shí)用性差，缺乏可操作性。部分行政事業(yè)單位由于主觀上對內(nèi)部控制制度重視不夠，建立的制度不能結(jié)合本部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，因而執(zhí)行起來比較困難，發(fā)揮的作用也顯得很有限。更有一部分單位僅以一般性的財(cái)經(jīng)制度甚至工作經(jīng)驗(yàn)來代替內(nèi)控制度，或者生搬硬套其他單位內(nèi)部控制制度，忽視了本單位的具體情況，因而建立的所謂“內(nèi)部控制制度”實(shí)用性更差，根本起不到堵塞漏洞、防范資金風(fēng)險(xiǎn)的作用。

4.部分單位財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，工作能力欠缺。人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素，內(nèi)部控制工作也同樣，內(nèi)部控制制度的制訂和貫徹落實(shí)都離不開人，尤其需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員；但現(xiàn)階段，由于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算相比企業(yè)較為簡單，財(cái)務(wù)管理部門的地位不能有效充分的體現(xiàn)，因此對會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)要求遠(yuǎn)不如企業(yè)那么高。部分單位的財(cái)務(wù)人員仍然只能僅算作是會(huì)計(jì)核算員，不能滿足實(shí)施和完善單位內(nèi)部控制制度的要求，其自身業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。還有不少單位的財(cái)務(wù)人員由業(yè)務(wù)人員兼任，這部分人員對財(cái)務(wù)知識了解不多，更談不上實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督了。

5.外部監(jiān)督力量對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查不夠。目前，作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)部門，大多偏重于對單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，較少對被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)控制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查。缺少有效的外部監(jiān)督，也在一定程度上使得行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系不夠完善。

三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的對策與建議

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，增強(qiáng)全民內(nèi)部控制意識。任何單位的控制活動(dòng)都存在于一定的環(huán)境中，良好的控制環(huán)境是確保內(nèi)部控制得以遵循和執(zhí)行的前提條件。加強(qiáng)單位內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性，應(yīng)該注意控制環(huán)境的建設(shè)，具體包括：加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳和培訓(xùn)，提高單位負(fù)責(zé)人、主管部門對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識，培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識；按照權(quán)責(zé)明確的原則設(shè)置單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，合理安排崗位責(zé)任分工；加強(qiáng)職工的文化教育，培養(yǎng)高尚的道德觀、價(jià)值觀和人生觀，強(qiáng)化職工內(nèi)部控制意識，從而使單位的內(nèi)部控制執(zhí)行落到實(shí)處。

2.從控制環(huán)節(jié)入手，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制制度執(zhí)行的有效性。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)節(jié)包括組織規(guī)劃控制、采購業(yè)務(wù)控制、預(yù)算控制、文件記錄控制、實(shí)物保護(hù)控制、風(fēng)險(xiǎn)評估控制等多個(gè)方面；應(yīng)從各個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)著手，加強(qiáng)控制活動(dòng)，加大各項(xiàng)控制制度的貫徹落實(shí)。例如，將不相容崗位進(jìn)行分離，達(dá)到相互監(jiān)督、相互制約的目的，規(guī)范授權(quán)審批制度，重大項(xiàng)目實(shí)行集體決策審批制度，實(shí)施決策和執(zhí)行的有效牽制等。

3.完善會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制的作用。要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，必須要建立起嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臅?huì)計(jì)核算系統(tǒng)控制，使其能夠起到事前防護(hù)、事中調(diào)節(jié)、事后反饋檢查和評價(jià)等多方面的效果。首先要從規(guī)范單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作入手，加強(qiáng)日常的業(yè)務(wù)經(jīng)辦、記賬核算、資金收支、財(cái)務(wù)、債權(quán)債務(wù)、票據(jù)印鑒保管等一整套流程的財(cái)務(wù)管理措施；其次，要對單位收支的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行重點(diǎn)控制；例如：資金的預(yù)算、調(diào)度、使用、支出的監(jiān)管，權(quán)利使用的制衡等，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制的作用；再次，不僅要對單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行全方位的有效控制，還要把各項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的事項(xiàng)全面置于內(nèi)控范圍，在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的同時(shí)，密切關(guān)注相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的流程，進(jìn)行必要的稽核。

4.健全內(nèi)部監(jiān)督和考核機(jī)制，建立內(nèi)控評價(jià)制度。行政事業(yè)單位要提升內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次，建立或完善內(nèi)部審計(jì)機(jī)制和內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制，以強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性。通過定期開展內(nèi)部審計(jì)來審查相關(guān)部門和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，評價(jià)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果和實(shí)施的有效性，有利于單位內(nèi)部各部門、各崗位之間的相互監(jiān)督牽制，堵塞執(zhí)行中的漏洞，以保障內(nèi)部控制執(zhí)行到位，達(dá)到應(yīng)有的效果，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。同時(shí)，引入績效考評機(jī)制，將內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性作為考核的重點(diǎn)內(nèi)容之一，建立健全有效的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。

5.培養(yǎng)高素質(zhì)人員，加快內(nèi)控人才隊(duì)伍建設(shè)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)復(fù)雜的體系，需要建立高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，培養(yǎng)相關(guān)人員的專業(yè)勝任能力。尤其是財(cái)會(huì)人員，他們既是內(nèi)部控制的執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，不僅需要具備較強(qiáng)的政策法規(guī)意識和較高的專業(yè)技術(shù)水平，而且還需要具備一定的會(huì)計(jì)職業(yè)道德。因此，在定期對行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員進(jìn)行規(guī)范化會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，要加大內(nèi)部控制規(guī)范的培訓(xùn)力度，提升內(nèi)控理論水平和貫徹執(zhí)行力，真正樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識，使他們在做好本職工作的基礎(chǔ)上，主動(dòng)承擔(dān)起本單位內(nèi)部控制的職責(zé)，切實(shí)保障資金安全，增強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力和監(jiān)督力。

行政事業(yè)單位在現(xiàn)代社會(huì)中占有重要的地位，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)不斷推陳出新、任重而道遠(yuǎn)的工作。隨著改革的不斷深入，內(nèi)部控制建設(shè)的要求越來越強(qiáng)烈，內(nèi)部控制制度也將越來越完善，因此，必須要增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識，才能有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部控制執(zhí)行水平，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，以保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的規(guī)范性和安全性。

（作者單位：云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 云南昆明 650201）

（責(zé)編：呂尚）