《預(yù)算法》修訂若干重大問題之我見

摘 要：我國(guó)《預(yù)算法》的修訂勢(shì)在必行，文章針對(duì)預(yù)算模式、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督、地方債、預(yù)算透明以及預(yù)算績(jī)效等幾個(gè)重大問題，通過對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》的分析，分別提出一系列修法建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法 重大問題 法律建議

中圖分類號(hào)：DF4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）07-069-02

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》頒布迄今已近20年，期間我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及民主政治有了長(zhǎng)足的發(fā)展，財(cái)政體制改革與制度創(chuàng)新的舉措頻頻出臺(tái)，顯然現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，亟待進(jìn)行修訂。值得欣慰的是我國(guó)《預(yù)算法》的修訂工作已經(jīng)納入全國(guó)人大的立法計(jì)劃。下面就有關(guān)《預(yù)算法》修訂中的幾個(gè)重大問題提出我們的見解。

一、關(guān)于政府預(yù)算模式問題

現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于政府預(yù)算模式及預(yù)算收支范圍雖有明確的規(guī)定，但有三個(gè)問題值得重視：第一，我國(guó)雖然在國(guó)家預(yù)算中采用了復(fù)式預(yù)算（經(jīng)常性和建設(shè)性預(yù)算）模式，但在中央一級(jí)預(yù)算及各級(jí)地方政府預(yù)算中仍然采用單式預(yù)算模式，復(fù)式預(yù)算只有象征性意義；第二，現(xiàn)行的各級(jí)、各類預(yù)算所涵蓋的收支范圍并不全面，不能全面反映各級(jí)政府的全部收支行為，預(yù)算收支占實(shí)際收支比例需要顯著提高；第三，各級(jí)政府及政府部門的債務(wù)類型劃分缺乏科學(xué)性，舉債用途規(guī)范性不夠。

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，擬對(duì)《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算模式問題提出以下修訂意見：

1.財(cái)政管理體制必須予以明確。預(yù)算法中必須明確我國(guó)的財(cái)政管理體制，即分稅制與轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合的體制?，F(xiàn)行分稅制造成財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日趨尖銳。分稅制只有與規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合才能形成完善的財(cái)政收支體制。

2.預(yù)算收支的范圍必須予以明確。應(yīng)當(dāng)盡可能將政府所有收支納入預(yù)算范圍。預(yù)算收入范圍應(yīng)當(dāng)包括政府通過各種渠道所取得的資金；預(yù)算支出范圍包括政府日常管理以及公共事業(yè)與部分經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的開支。

3.明確復(fù)式預(yù)算模式及其相互之間的關(guān)系。鑒于我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及地廣人多的基本國(guó)情，財(cái)政預(yù)算宜采用復(fù)式預(yù)算的模式，形成政府總預(yù)算、政府公共預(yù)算與政府基金預(yù)算相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的預(yù)算管理模式。

二、關(guān)于預(yù)算調(diào)整問題

現(xiàn)行《預(yù)算法》將預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限歸于人大，需要深入探討。預(yù)算調(diào)整的程序和方法也有待進(jìn)一步完善。

從預(yù)算調(diào)整的效率看，調(diào)整主體傾向于政府更為便捷；從發(fā)展趨勢(shì)看，隨著預(yù)算制度不斷完善和政府管理制度逐步健全，預(yù)算范圍變化以及預(yù)算收支和實(shí)際執(zhí)行的差異將會(huì)趨于縮小，調(diào)整主體也可歸于政府；從績(jī)效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督模式看，預(yù)算調(diào)整決策權(quán)也應(yīng)傾向于政府。但是，明確政府為預(yù)算調(diào)整主體需要良好的政府內(nèi)控制度為支撐。在政府內(nèi)控制度尚不十分健全的現(xiàn)實(shí)條件下，我國(guó)《預(yù)算法》的修訂可以重點(diǎn)考慮以下幾方面：

1.涉及重大項(xiàng)目的預(yù)算調(diào)整仍應(yīng)由人大審批，一般性項(xiàng)目及一定幅度內(nèi)的預(yù)算調(diào)整可由政府決定。

2.較低層次上的經(jīng)費(fèi)留用也應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整方案，以便全面反映預(yù)算收支情況。考慮到我國(guó)地域廣闊，地區(qū)差異性很大，也可在地區(qū)之間、省級(jí)和市縣級(jí)之間有所區(qū)別。

3.預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整草案。由于預(yù)備費(fèi)的特殊性，其決定權(quán)更應(yīng)傾向于政府。但在現(xiàn)階段，由于缺乏良好的政府內(nèi)控制度和績(jī)效導(dǎo)向式預(yù)算監(jiān)督制度，人大還是應(yīng)該控制預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用。但應(yīng)當(dāng)允許政府先使用后審批。在預(yù)備費(fèi)總比例得到有效控制的前提下，也可由政府自主決定。

4.明確預(yù)算調(diào)整方案提交的次數(shù)和時(shí)間，建議預(yù)算調(diào)整方案一年可以提交兩次。

三、關(guān)于人大的預(yù)算監(jiān)督問題

預(yù)算監(jiān)督關(guān)系到預(yù)算能否得到有效執(zhí)行。因此，關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督的條款應(yīng)當(dāng)貫穿在整部《預(yù)算法》中。雖然在現(xiàn)行《預(yù)算法》中有相應(yīng)的規(guī)定，但存在法律界定不清晰與執(zhí)行依據(jù)模糊的情況。存在的主要問題：第一，監(jiān)督能力方面，監(jiān)督主體力量薄弱，缺乏專業(yè)性，信息不對(duì)稱，監(jiān)督時(shí)間短暫；第二，監(jiān)督權(quán)力方面，預(yù)算修正案提案權(quán)尚未明確，預(yù)算監(jiān)督的覆蓋范圍狹窄，監(jiān)督和審查結(jié)果缺乏法律效力，對(duì)預(yù)算草案、執(zhí)行過程、預(yù)算調(diào)整、決算等的監(jiān)督制度尚未建立，決算報(bào)告先由政府通過，后由人大審批的制度使得監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)；第三，預(yù)算監(jiān)督審查的方式和方法方面，預(yù)算監(jiān)督法律體系尚未形成，人大及其常委會(huì)會(huì)議缺乏預(yù)算辯論過程，社會(huì)參與度有待提高。現(xiàn)代信息（網(wǎng)絡(luò)）技術(shù)在預(yù)算監(jiān)督中尚未體現(xiàn)，信息不對(duì)稱導(dǎo)致法律責(zé)任不明確，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控沒有制度保障。

健全人大預(yù)算監(jiān)督制度的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督能力建設(shè)，充實(shí)人大預(yù)算管理力量，提高預(yù)算監(jiān)督專業(yè)化水平；第二，明確預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力，包括：預(yù)算修改權(quán)力、預(yù)算監(jiān)督范圍、預(yù)算監(jiān)督結(jié)果的法律效力以及各類預(yù)算草案的程序規(guī)范等；第三，優(yōu)化預(yù)算監(jiān)督方式，明確監(jiān)督時(shí)點(diǎn)，運(yùn)用現(xiàn)代信息（網(wǎng)絡(luò)）技術(shù)，廣開監(jiān)督渠道，提高社會(huì)公眾參與度。為此，需要對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》做出如下法律修訂：

1.為保證人大有充裕的時(shí)間實(shí)施預(yù)算的審查與監(jiān)督，并吸收社會(huì)各界對(duì)預(yù)算的意見建議，可以將預(yù)算草案提交的時(shí)間適當(dāng)提前，如人大會(huì)前一個(gè)半月。

2.授予人大及其常委會(huì)一定程度的預(yù)算草案修正權(quán)和預(yù)算調(diào)整修正權(quán)。

3.對(duì)有爭(zhēng)議的部分，允許地方政府通過上級(jí)政府，向上級(jí)人大進(jìn)行申訴，由上級(jí)人大安排一定的制度給予協(xié)調(diào)解決。

4.若遇預(yù)算草案未被通過，明確地方政府必須在一個(gè)月內(nèi)重新修改提交人大常委會(huì)審批。

四、關(guān)于地方債問題

我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券。然而，在我國(guó)地方政府發(fā)債有其客觀必然性，表現(xiàn)在：第一，代際公平要求地方政府以發(fā)債為基礎(chǔ)設(shè)施等大型建設(shè)項(xiàng)目籌資；第二，提供公共產(chǎn)品是地方政府的基本職能，發(fā)債籌資可以提高公共產(chǎn)品效率；第三，以債務(wù)為資本項(xiàng)目融資是金融杠桿的運(yùn)用，也是穩(wěn)定稅源的需要；第四，允許地方政府發(fā)債是對(duì)分稅制財(cái)政體制的補(bǔ)充和完善。近年來(lái)，各地政府融資平臺(tái)如火如荼，飽受爭(zhēng)議，一定程度上反映出其存在的合理性。以其通過平臺(tái)模糊融資，不如賦予地方政府發(fā)債權(quán)利。雖然地方政府發(fā)債存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但問題的關(guān)鍵在于能否建立起控制其風(fēng)（下轉(zhuǎn)第71頁(yè)）（上接第69頁(yè)）險(xiǎn)的機(jī)制。鑒于以上分析，建議《預(yù)算法》在以下方面予以修正：

1.明確地方政府預(yù)算劃分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，經(jīng)常預(yù)算必須收支平衡，不允許有赤字；資本預(yù)算可以通過發(fā)行地方債券籌資。

2.規(guī)范地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，明確其原則和內(nèi)容，并向公眾公開，尤其是地方債券籌資和使用情況。

3.要求地方政府定期對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并規(guī)定其控制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

五、關(guān)于預(yù)算透明度問題

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！墩畔⒐_條例》規(guī)定了政府信息公開的責(zé)任部門以及應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息內(nèi)容。

增強(qiáng)政府預(yù)算的公開性和透明度，不僅是我國(guó)相關(guān)法律的要求，而且是人民行使管理國(guó)家權(quán)利的重要體現(xiàn)。同時(shí)，也是提高國(guó)家行政管理的水平，促進(jìn)國(guó)家民主政治建設(shè)的需要。有鑒于此，在對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的修訂中應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)如下有關(guān)財(cái)政信息公開的條款：

1.財(cái)政信息公開透明應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算法的基本原則。但同時(shí)可以規(guī)定少數(shù)不公開的情形。

2.明確財(cái)政信息公開的內(nèi)容。包括預(yù)算收支的基本項(xiàng)目，各類公共基金的收入、支出、余超，資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益及其構(gòu)成。特別是社會(huì)公眾關(guān)注度高的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)詳細(xì)公開。

3.明確公民、社會(huì)團(tuán)體及有關(guān)組織獲取財(cái)政信息的權(quán)利。政府相關(guān)部門有責(zé)任和義務(wù)主動(dòng)地或者應(yīng)要求提供財(cái)政信息，或就有關(guān)事項(xiàng)作出解釋和說(shuō)明，并對(duì)所提供信息的完整性、及時(shí)性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。

4.財(cái)政信息的公開，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)信息需求者來(lái)說(shuō)最便捷、獲取成本最低的方式。

六、關(guān)于預(yù)算績(jī)效問題

現(xiàn)行《預(yù)算法》中沒有規(guī)定績(jī)效預(yù)算的內(nèi)容。自2000年以來(lái)，各地政府就績(jī)效預(yù)算進(jìn)行了有益探索。但存在的突出問題是績(jī)效與預(yù)算兩張皮，績(jī)效評(píng)價(jià)信息與預(yù)算過程不能有效整合。側(cè)重后評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算過程難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。為了及時(shí)吸收各地在績(jī)效預(yù)算方面的實(shí)踐成果，建議在《預(yù)算法》中增加有關(guān)預(yù)算績(jī)效的內(nèi)容：

1.關(guān)于原則問題?？煽紤]在《預(yù)算法》的總則中提出有關(guān)建設(shè)績(jī)效預(yù)算的原則要求。明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，以績(jī)效與預(yù)算的整合為核心，逐步推行結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革。

2.關(guān)于預(yù)算績(jī)效覆蓋面問題。建議在《預(yù)算法》相關(guān)章節(jié)中增加有關(guān)績(jī)效預(yù)算的內(nèi)容，要求各級(jí)政府逐步建立覆蓋整個(gè)預(yù)算周期的績(jī)效預(yù)算體系，力求做到在預(yù)算的編制、決策、執(zhí)行過程中充分利用績(jī)效信息，最大限度地提升預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和社會(huì)認(rèn)可度。

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（作者單位：南京城南歷史文化保護(hù)與復(fù)興有限公司 江蘇南京 210006 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200000）

（責(zé)編：呂尚）