高校建立內(nèi)部控制機(jī)制初探

摘 要：文章對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制的起源即發(fā)展過(guò)程作了闡述，對(duì)高校建立內(nèi)部控制機(jī)制的必要性及意義進(jìn)行了分析，并提出了應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)方面的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)部控制 機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：G647，F(xiàn)233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）07-077-02

一、內(nèi)部控制機(jī)制的起源及發(fā)展過(guò)程

對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管理是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體生存及發(fā)展的客觀需要，由來(lái)有之，內(nèi)部控制活動(dòng)是這一需要的產(chǎn)物，其逐漸成為制度、建立體系、形成機(jī)制則是伴隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展完善而實(shí)現(xiàn)的。

內(nèi)部控制可定義為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。在諸多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體中，以盈利為目標(biāo)的企業(yè)組織進(jìn)行內(nèi)部控制的需求尤為迫切。研究表明，內(nèi)部控制缺失是導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗、弄虛作假欺騙投資者和社會(huì)的重要原因。

自1936年美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在其發(fā)布的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審查》文告中，首次正式使用“內(nèi)部控制”這一專門(mén)術(shù)語(yǔ)開(kāi)始，至2001年美國(guó)國(guó)會(huì)《薩班斯—奧克斯利法案》強(qiáng)制要求披露公司內(nèi)部控制相關(guān)條款出臺(tái)，幾十年間，內(nèi)部控制經(jīng)歷了若干發(fā)展階段，其內(nèi)涵也隨著外部環(huán)境和管理目標(biāo)的變化而不斷發(fā)展完善。

我國(guó)最早在1996年財(cái)政部制度發(fā)布的《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》中提出內(nèi)部控制要求，之后逐步推進(jìn)，2010年4月，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布18項(xiàng)《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》，自2011年1月1日起在境內(nèi)外同時(shí)上市的公司施行，自2012年1月1日起在主板上市公司施行。在此基礎(chǔ)上，擇機(jī)在中小板和創(chuàng)業(yè)板上市公司施行。同時(shí)，鼓勵(lì)非上市大中型企業(yè)提前執(zhí)行。執(zhí)行性企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的企業(yè)，必須對(duì)本企業(yè)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，披露年度自我評(píng)價(jià)報(bào)告，同時(shí)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告。實(shí)施內(nèi)部控制已成為上市企業(yè)必備的條件之一。

筆者認(rèn)為，所謂機(jī)制，應(yīng)是使組織能夠有效運(yùn)行、制度和政策、措施能夠有效執(zhí)行和實(shí)施，同時(shí)對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，不斷進(jìn)行改進(jìn)完善的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程。其中，組織運(yùn)行、措施實(shí)施和監(jiān)督評(píng)價(jià)應(yīng)該是良性互動(dòng)的關(guān)系。目前我國(guó)上市公司的內(nèi)部控制活動(dòng)涵蓋了公司組織架構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制手段的具體運(yùn)用、信息溝通和監(jiān)督評(píng)價(jià)的緊密銜接諸方面，可稱為機(jī)制建立的典型，對(duì)于高校建立內(nèi)部控制機(jī)制具有很強(qiáng)的借鑒意義。

二、高校建立內(nèi)部控制機(jī)制的必要性和意義

1.建立內(nèi)部控制機(jī)制是高校貫徹執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法規(guī)的客觀需要。2013年1月1日起施行的新修訂的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，第七十二條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開(kāi)財(cái)務(wù)信息。”該條規(guī)定屬于新增內(nèi)容，是財(cái)政部、教育部針對(duì)高校加強(qiáng)內(nèi)部管理提出的全新要求。

即將于2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，第二條規(guī)定：“本規(guī)范適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱單位）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部控制?！钡诹臈l規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對(duì)性地提出檢查意見(jiàn)和建議，并督促單位進(jìn)行整改。國(guó)務(wù)院審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)單位進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性，揭示相關(guān)內(nèi)部控制缺陷，有針對(duì)性地提出審計(jì)處理意見(jiàn)和建議，并督促單位進(jìn)行整改?！眱?nèi)控機(jī)制是否健全，將成為財(cái)政和審計(jì)部門(mén)在高校開(kāi)展檢查和審計(jì)工作時(shí)的一項(xiàng)內(nèi)容。

可以看出，高校建立內(nèi)部控制機(jī)制是貫徹執(zhí)行《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的客觀需要。

2.建立內(nèi)部控制機(jī)制是高校加強(qiáng)內(nèi)部治理，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的客觀需要。按照我國(guó)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的規(guī)定，企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)包括合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整、提高經(jīng)營(yíng)效率和效果、促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略等五項(xiàng)基本內(nèi)容。與此相對(duì)應(yīng)，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四條規(guī)定：“單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果?！?/p>

《中華人民共和國(guó)高等教育法》第四章第三十一條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以培養(yǎng)人才為中心，開(kāi)展教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！睘閷?shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，高等學(xué)校也需要確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，學(xué)校資產(chǎn)安全，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)效率。尤為必要指出的是，我國(guó)高校大多為國(guó)家舉辦，所需資源主要來(lái)自于政府撥款，在以下方面的需求尤為突出，需要建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制予以保障。

1.高校國(guó)有資產(chǎn)安全。國(guó)家舉辦的高校資產(chǎn)主要由政府撥款構(gòu)建所得，屬于國(guó)有資產(chǎn)。目前高校資產(chǎn)管理上存在“所有者缺位”現(xiàn)象，雖然國(guó)家作為投資方，是高校資產(chǎn)的終極所有者，但并不要求高校償還資產(chǎn)，資產(chǎn)由高校自行管理，高校管理者獨(dú)立行使法人權(quán)力，但并不承擔(dān)具體的受托責(zé)任，導(dǎo)致資產(chǎn)管理缺乏有效監(jiān)督和管理。建立內(nèi)部控制機(jī)制可以將國(guó)有資產(chǎn)管理制度要求具體化、程序化，明確受托責(zé)任，有效解決這一弊端。通過(guò)對(duì)高校資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)流程的梳理和分析，評(píng)估資產(chǎn)管理諸環(huán)節(jié)上存在的危害資產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)動(dòng)內(nèi)部控制手段，建立流程風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，并對(duì)整個(gè)控制過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，確保國(guó)有資產(chǎn)安全。

2.財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。高校財(cái)務(wù)信息管理涉及兩個(gè)層面：第一，對(duì)外層面，主要是由學(xué)校的年度財(cái)務(wù)報(bào)告和年度預(yù)決算報(bào)告構(gòu)成?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第十七條規(guī)定：“單位應(yīng)單根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整?！备咝Ｗ鳛槭聵I(yè)單位，除編制財(cái)務(wù)報(bào)告外，尚有向財(cái)政部門(mén)編報(bào)年度預(yù)決算報(bào)告的法定義務(wù)。第二，內(nèi)部管理層面，涉及學(xué)校內(nèi)部教學(xué)管理、科研管理、學(xué)生管理和行政、后勤、基建服務(wù)各個(gè)方面財(cái)務(wù)信息的管理。財(cái)務(wù)信息的及時(shí)有用建立在會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整之上。通過(guò)內(nèi)控機(jī)制的建立，確保會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整，是高校財(cái)務(wù)信息管理的基礎(chǔ)。

3.公共服務(wù)的效率。高校作為提供高等教育資源的公共部門(mén)，其所提供的公共服務(wù)應(yīng)該是完成《中華人民共和國(guó)高等教育法》第一章第五條規(guī)定的內(nèi)容，即“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門(mén)人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”這一宏觀目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所耗費(fèi)的由高校承擔(dān)的教育資源價(jià)值構(gòu)成了高校的教育成本。筆者認(rèn)為，對(duì)高校而言，衡量公共服務(wù)的效率高低，主要體現(xiàn)在高校是否以較少的教育成本實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，或者，以既定的教育成本完成了更多目標(biāo)。

另一方面，如前所述，高校所需經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于政府撥款，政府亦有加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的客觀要求，要求事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過(guò)程中，更加關(guān)注財(cái)政預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，向社會(huì)公眾提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，建立績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理機(jī)制。

高校內(nèi)部控制機(jī)制的建立，有助于保證高校能夠真實(shí)反映教育成本和預(yù)算執(zhí)行績(jī)效情況，另外，內(nèi)控機(jī)制作為一種控制手段，通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)流程的梳理，除保證合法合規(guī)之外，因明晰了責(zé)權(quán)關(guān)系，也可促進(jìn)業(yè)務(wù)活動(dòng)運(yùn)行程序明確順暢，速度快捷，提升管理效率。

三、高校建立內(nèi)部控制機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)方面

1.組織架構(gòu)方面。高校的組織架構(gòu)可分為治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面。就內(nèi)部控制機(jī)制的建立而言，治理結(jié)構(gòu)層面重點(diǎn)關(guān)注的是治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置是否符合單位層面內(nèi)部控制要求，建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢想結(jié)合的議事決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)集體研究決定，使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離。內(nèi)部結(jié)構(gòu)層面重點(diǎn)關(guān)注的是內(nèi)部機(jī)構(gòu)職責(zé)是否明確，建立各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制以及高校是否設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。

按照高教法相關(guān)規(guī)定，國(guó)家舉辦的高校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)通過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議行使校長(zhǎng)職權(quán)，設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)審議學(xué)術(shù)事項(xiàng)，以教職工代表大會(huì)等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。目前國(guó)家舉辦的高校的組織架構(gòu)基本上依高教法設(shè)置。就內(nèi)部控制的角度，存在的問(wèn)題主要是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，黨的基層委員會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的職責(zé)沒(méi)有清晰分界，校長(zhǎng)辦公會(huì)的角色定位不明確，使得集體決策流于形式。高校內(nèi)部控制缺乏組織支持，沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)控機(jī)構(gòu)，內(nèi)控機(jī)制難以真正建立。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面。高校應(yīng)明確自身的發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)定不同階段的發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)確定后方可針對(duì)目標(biāo)確定風(fēng)險(xiǎn)并采取必要的行動(dòng)來(lái)管理評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，高校的發(fā)展目標(biāo)也應(yīng)分成兩個(gè)層次：一是戰(zhàn)略目標(biāo)，二是具體目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)著眼全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，具體目標(biāo)是對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的分解和具體化，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的手段。目前很多高校缺乏清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)定位，未能突出高校作為高等教育載體自身所承擔(dān)的教學(xué)科研任務(wù)，管理和運(yùn)行并未以教學(xué)和科研為主。有些高校盡管提出了發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，但缺乏具體目標(biāo)，高校建立內(nèi)部控制機(jī)制應(yīng)著重考慮如何將戰(zhàn)略目標(biāo)具體化，并準(zhǔn)確及時(shí)地識(shí)別影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際工作中加以解決，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制方面，可以借鑒企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)，也可根據(jù)實(shí)際，適當(dāng)引入環(huán)境分析法、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查法、財(cái)務(wù)報(bào)表分析法、流程圖法等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法。

3.控制活動(dòng)方面。高校的內(nèi)部控制活動(dòng)是高校內(nèi)部控制機(jī)制的具體工作內(nèi)容，是針對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體管控的措施和手段。企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制中最為典型的控制措施，例如不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、績(jī)效考評(píng)控制等對(duì)于高校內(nèi)部控制機(jī)制的建立都有較強(qiáng)的借鑒意義。筆者認(rèn)為，其中，預(yù)算控制對(duì)于高校而言，意義尤其特殊，高校作為事業(yè)單位，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)一般由政府財(cái)政予以保障，客觀上有按照預(yù)算安排經(jīng)費(fèi)的需要。高?？衫眠@一特點(diǎn)，進(jìn)一步深化預(yù)算控制，實(shí)行全面預(yù)算控制，即將所有支出納入預(yù)算管理，做到事事有計(jì)劃，有預(yù)算，避免臨時(shí)性地資金安排，降低管理風(fēng)險(xiǎn)，提升內(nèi)部控制。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：南方科技大學(xué) 廣東深圳 518000）

（責(zé)編：若佳）