論新時(shí)期黨的制度建設(shè)科學(xué)化的基本經(jīng)驗(yàn)

摘 要：十八大延續(xù)了十七大提出的“五位一體”的黨建總格局，要求把制度建設(shè)貫穿在思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)中。制度建設(shè)在黨建格局中的重要地位，客觀上要求必須探索制度建設(shè)科學(xué)化的有效實(shí)現(xiàn)形式，新時(shí)期黨在制度建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要是加強(qiáng)程序性法規(guī)建設(shè)，順應(yīng)信息化的潮流，發(fā)揮黨組織和黨員的積極性，在實(shí)踐中檢驗(yàn)、完善制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；新時(shí)期；制度建設(shè)；科學(xué)化；基本經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D261 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2013）05

收稿日期： 2013-06-22

基金項(xiàng)目：教育部中央高?？蒲许?xiàng)目《中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)科學(xué)化歷程、經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策研究》（NKZXB1237）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：王廣峰，男，南開(kāi)大學(xué)博士研究生，主要從事近現(xiàn)代史基本問(wèn)題研究。

黨的十八大提出了全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，這是繼十七屆四中全會(huì)提出提高黨的建科學(xué)化水平和胡錦濤在建黨90年講話提出黨建科學(xué)化的“五個(gè)必須”后，黨中央對(duì)黨的建設(shè)作出的重大部署。全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平必須以制度建設(shè)為保障，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，積極探索黨的制度建設(shè)的多種有效途徑，切實(shí)提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平。

一、在制度建設(shè)中加強(qiáng)程序性法規(guī)建設(shè)

改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨在制度建設(shè)上，既取得了很大的成就，也暴露出不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在重視實(shí)體性制度建設(shè)而輕視程序性法規(guī)建設(shè)，導(dǎo)致可操作的措施少，執(zhí)行制度中自由裁量空間過(guò)大，最后制度得不到有效執(zhí)行，一些地方制度形同虛設(shè)，流于形式，形成“處處高壓線，處處不帶電”的現(xiàn)象，腐敗問(wèn)題突出，嚴(yán)重?fù)p害了黨的公信力。

第一，重視黨內(nèi)程序性法規(guī)建設(shè)。程序性制度建設(shè)必須有法可依。改革開(kāi)放以來(lái)，由于受多種條件的限制，黨內(nèi)程序性法規(guī)建設(shè)進(jìn)展緩慢。例如，黨章明確規(guī)定黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有監(jiān)督權(quán)，但長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于如何行使監(jiān)督權(quán)，程序如何走，都沒(méi)有明確的程序性法規(guī)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中一些黨員無(wú)法正常行使監(jiān)督權(quán)，很多黨員因?yàn)榕u(píng)、揭發(fā)、舉報(bào)違法亂紀(jì)的干部受到打擊報(bào)復(fù)。1990年黨的十三屆六中全會(huì)首次提出制定黨內(nèi)監(jiān)督條例。黨的十四屆四中全會(huì)、十五屆六中全會(huì)再次提出這個(gè)任務(wù)，黨的十六大又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。經(jīng)過(guò)全黨上下13年的不懈努力，2004年中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，《條例》第十條對(duì)黨員的監(jiān)督權(quán)作了五個(gè)方面的詳細(xì)闡述，同時(shí)，針對(duì)被監(jiān)督者打擊報(bào)復(fù)黨內(nèi)監(jiān)督者的現(xiàn)象，《條例》第四十二條也作出了詳細(xì)的規(guī)定，為維護(hù)黨員監(jiān)督權(quán)、消除黨內(nèi)不正之風(fēng)提供了政策依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了有法可依，標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段。

第二，提高黨內(nèi)程序性法規(guī)質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央頒布了大量的黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)也暴露出部分法規(guī)制定較為粗糙，立法質(zhì)量不高。例如，1995年，黨中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》，對(duì)于黨員的批評(píng)權(quán)，《試行條例》第十一條規(guī)定：“黨員有權(quán)在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，也有權(quán)以寫信的方式有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，但該批評(píng)信件只能寄送被批評(píng)對(duì)象及其所在的黨組織或上級(jí)黨組織?！?[1]該條規(guī)定明顯限制了黨員的監(jiān)督權(quán)地行使，由于監(jiān)督者的信息傳達(dá)領(lǐng)域被限制在的一定的范圍內(nèi)，很容易搞信息封閉。對(duì)此，2004年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中，把該條修改為“批評(píng)意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定送被批評(píng)者或者有關(guān)黨組織”[2]351。從“只能”到“應(yīng)當(dāng)”，從“所在黨組織或上級(jí)黨組織”到“有關(guān)黨組織”，明顯放寬了對(duì)批評(píng)意見(jiàn)的限制，提高了立法質(zhì)量。為加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)程序性立法的規(guī)劃，2013年5月底，中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，這兩部黨內(nèi)法規(guī)的頒布，標(biāo)志著黨有了第一部公開(kāi)的、正式的黨內(nèi)“立法法”和備案程序規(guī)定。

第三，黨內(nèi)程序性法規(guī)建設(shè)必須按照循序漸進(jìn)的原則推進(jìn)。黨在新時(shí)期總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定了大量的程序法規(guī)，但也出現(xiàn)了法規(guī)得不到執(zhí)行，猶如一紙空文的現(xiàn)象，重要的原因在于制定法規(guī)沒(méi)有從實(shí)際出發(fā)，而是單純的照搬國(guó)外理論。例如財(cái)產(chǎn)申報(bào)是國(guó)際通行的有效反腐手段，我國(guó)理論界也呼吁向國(guó)外學(xué)習(xí)，1994年，全國(guó)八屆人大常委會(huì)就把《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法規(guī)劃，1995年黨中央頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，但從實(shí)踐效果來(lái)看，并不理想，重要的原因在于沒(méi)有遵循循序漸進(jìn)的原則，在沒(méi)有試點(diǎn)的情況下盲目向西方學(xué)習(xí)，以為一旦通過(guò)法規(guī)就會(huì)有顯著的成效。按照循序漸進(jìn)的原則推進(jìn)黨內(nèi)程序法規(guī)建設(shè)，必須從實(shí)際出發(fā)，夯實(shí)基礎(chǔ)，有序推進(jìn)。例如，1997年2月，中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》，在試行中把公款出國(guó)、違反信訪工作等新的違法現(xiàn)象納入2004年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中，避免了立法滯后的局面，有效提高了立法效率。

二、黨的制度建設(shè)必須順應(yīng)信息化的時(shí)代潮流

當(dāng)前以信息技術(shù)為代表的現(xiàn)代科技迅猛發(fā)展，順應(yīng)信息化的時(shí)代潮流，把科技手段融入制度建設(shè)中，提高黨的制度建設(shè)的信息化水平，成為時(shí)代的必然。

首先，推行黨務(wù)公開(kāi)。在信息化的潮流下，搞信息封閉必然導(dǎo)致缺少監(jiān)督、脫離群眾。黨務(wù)公開(kāi)的主要內(nèi)容是“三重一大”：重大問(wèn)題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用。黨務(wù)公開(kāi)是一項(xiàng)探索性的工作，黨中央和各級(jí)地方黨組織都充分發(fā)揮積極性，作了大量開(kāi)拓創(chuàng)新工作。2004年9月黨的十六屆四中全會(huì)第一次在黨的文件中提出“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)”，同月，中央出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，條例第十七條明確規(guī)定：“黨的代表大會(huì)、代表會(huì)議和黨的委員會(huì)全體會(huì)議以及其他重要會(huì)議召開(kāi)后，黨組織要按照規(guī)定將會(huì)議內(nèi)容和精神向黨員傳達(dá)、通報(bào)。黨組織作<做>出的決議、決定，按照規(guī)定及時(shí)向黨員通報(bào)。”[2]3532006年黨的十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步指出“積極推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)”，2007年黨的十七大報(bào)告明確把“推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)”作為黨內(nèi)民主建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，2009年黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，健全黨內(nèi)情報(bào)通報(bào)制度，及時(shí)公布黨內(nèi)信息，暢通黨內(nèi)信息上下互動(dòng)渠道”[3]17，“凡涉及到群眾切身利益的重大決策都要向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督”[3]36。在總結(jié)試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年8月中共中央政治局通過(guò)了《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》闡述了黨務(wù)公開(kāi)的意義、程序和方式，標(biāo)志著黨務(wù)公開(kāi)走上正軌。

其次，建立黨委新聞發(fā)言人制度。信息傳播中良莠不齊的現(xiàn)象要求黨必須積極發(fā)揮引導(dǎo)社會(huì)輿論的作用，建立黨委新聞發(fā)言人制度是貫徹落實(shí)黨的十七屆四中全會(huì)精神的具體要求。為此，2010年6月，中共中央11個(gè)部門新聞發(fā)言人共同亮相，現(xiàn)場(chǎng)回答中外記者提問(wèn)。不久，中央頒布《關(guān)于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見(jiàn)》，要求各級(jí)黨委建立發(fā)言人制度，及時(shí)主動(dòng)、準(zhǔn)確全面地向黨內(nèi)外介紹黨的重大方針政策、決策部署和黨的建設(shè)情況，介紹和說(shuō)明黨委做出的重要戰(zhàn)略規(guī)劃、重大決策、重點(diǎn)工作、重要事項(xiàng)以及工作進(jìn)展等情況；并對(duì)人民群眾關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)給出權(quán)威回答，消除了謠言產(chǎn)生的時(shí)間與空間，穩(wěn)定社會(huì)情緒。黨委新聞發(fā)言人制度的設(shè)立，顯示出黨和政府由信息的宣傳控制者轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⑻峁┱?，保障了黨員群眾的知情權(quán)，同時(shí)獲取他們的參與與支持，塑造黨和政府的良好形象；黨委新聞發(fā)言人比政府信息公開(kāi)進(jìn)了一步，是更高平臺(tái)上的信息公開(kāi)，顯示出中央打造陽(yáng)光廉政政府的決心。

第三，提高反腐倡廉制度建設(shè)的信息化水平。時(shí)任總書記胡錦濤在第十七屆中紀(jì)委第五次全會(huì)上指出：“高度重視現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)在反腐倡廉建設(shè)中的作用，把科技手段融入制度設(shè)計(jì)之中，不斷增強(qiáng)反腐倡廉工作科技含量?！盵4]把科技融入反腐倡廉制度建設(shè)擴(kuò)大了群眾有序的政治參與，拓寬了群眾監(jiān)督、投訴、舉報(bào)的渠道，體現(xiàn)了黨在反腐工作中堅(jiān)持走群眾路線，在實(shí)踐中切實(shí)提高了工作效率。為此，黨委、政府紛紛建立網(wǎng)站，公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)，同時(shí)紀(jì)委、檢查部門也建立了舉報(bào)網(wǎng)站，取得了顯著成效。例如廣東中山市紀(jì)委、監(jiān)察局經(jīng)過(guò)慎重考慮，大膽“吃螃蟹”，在網(wǎng)上率先設(shè)立了全國(guó)首個(gè)地級(jí)市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)官方微博，作為網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政和廉政宣傳的重要平臺(tái)。2012年7月在微博上接到非實(shí)名舉報(bào)，反映中山市人社局時(shí)任紀(jì)委書記梁國(guó)影篡改兒子公務(wù)員考試成績(jī)，引起輿論廣泛關(guān)注，紀(jì)委迅速介入調(diào)查，并在一周內(nèi)通過(guò)官方微博四次發(fā)布案件進(jìn)展，最終處理結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，獲得社會(huì)各界一致肯定[5]。2010年12月，中國(guó)首次發(fā)布《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，充分肯定和高度評(píng)價(jià)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作用。

三、充分發(fā)揮黨中央與地方黨組織制度建設(shè)的積極性

黨的十八大報(bào)告指出，現(xiàn)在處于并長(zhǎng)期處于初級(jí)階段的國(guó)情與社會(huì)的主要矛盾、世界上最大的發(fā)展中國(guó)家“三個(gè)沒(méi)有變”。這就要求各級(jí)黨委把中央制定的路線、方針、政策徹底貫徹下去。十八大報(bào)告還指出：“要堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威，在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，堅(jiān)決貫徹黨的理論和路線方針政策，保證中央政令暢通，絕不允許上有政策，下有對(duì)策，絕不允許有令不行，有禁不止?！盵6]為此，黨中央建立了中央重大決策部署執(zhí)行情況定期檢查和專項(xiàng)督查制度，收到積極效果。

同時(shí)，我國(guó)幅員遼闊，各地的發(fā)展不平衡，在維護(hù)中央權(quán)威的同時(shí)，也要充分發(fā)揮地方黨組織的積極性，積極探索行之有效的制度建設(shè)。例如，長(zhǎng)期以來(lái)干部選拔中的腐敗主要表現(xiàn)為“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”，群眾概括為“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)你行，你就行，不行也行；領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)你不行，你就不行，行也不行——不服不行”。導(dǎo)致邊腐邊升、“帶病”提拔，少數(shù)人跑官、要官、買官屢屢得逞，挫傷了廣大黨員群眾的積極性，削弱了黨的社會(huì)公信力。為改變這種局面，地方各級(jí)黨組織進(jìn)行了積極探索，2001年四川省雅安市合江鄉(xiāng)率先打破干部選拔中的任命制，先由全鄉(xiāng)群眾公推出鄉(xiāng)黨委候選人，再由全體黨員投票選舉鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子[7]，公推直選打破了干部選拔中的上級(jí)任命制，保證了普通黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，把大量?jī)?yōu)秀人才選舉到關(guān)鍵崗位，有力地增強(qiáng)了黨組織的戰(zhàn)斗力。

地方的探索，得到中央的肯定。2002年黨的十六大提出：“改革和完善黨內(nèi)選舉制度”的要求；2004年十六屆四中全會(huì)提出：“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”[2]541；2007年十七大提出：“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)民主多種實(shí)現(xiàn)形式?！盵8]40同時(shí)將黨章第三十條修改為“基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)，支部委員會(huì)的書記、副書記選舉產(chǎn)生后，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)”[9]。也就是說(shuō)，基層黨組織書記、副書記的選舉范圍擴(kuò)大了，可以由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，這就為推行公推直選提供了政策依據(jù)，隨后，公推直選的在全國(guó)推廣，激發(fā)了廣大黨員的政治熱情和參與黨內(nèi)民主決策的積極性，也增強(qiáng)了干部為群眾干事、對(duì)人民負(fù)責(zé)的主動(dòng)性。

伴隨著公推直選的出現(xiàn)，票決制也取代了舉手表決。有地方在選舉時(shí)規(guī)定，如果同意，就不用舉手，不同意的話才舉手。這樣一來(lái)，反對(duì)的黨員在眾人眼中成為另類，礙于人情和場(chǎng)面，最后只能隨大流，這明顯限制了黨員行使選舉權(quán)。1988年浙江省椒江市在干部任免中首次實(shí)行票決制，成果顯著[10]。2001年中組部選擇海南省、山西晉中市、陜西銅川市、四川眉山市、浙江臺(tái)州等地區(qū)為對(duì)擬任人選票決制的試點(diǎn)單位。試點(diǎn)單位結(jié)合實(shí)際，積極探索，取得顯著成效。海南省委制定了《省委全委會(huì)任用市縣級(jí)黨政正職表決辦法》；浙江省委通過(guò)《浙江省委全委會(huì)任用、推薦重要干部表決辦法（試行）》；廣東省委通過(guò)《新任地級(jí)市黨委正職人選表決決定試行辦法》。在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》頒布，規(guī)定：“市（地）、縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職的擬任人選和推薦人選，由上級(jí)黨委常委提名，黨的委員會(huì)全體會(huì)議審議，進(jìn)行無(wú)記名投票表決?！?[11] 2004年4月中央出臺(tái)了《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人表決辦法》，標(biāo)志著地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任免票決制逐步向全國(guó)推廣。地方在貫徹票決制的過(guò)程中，將票決制的使用擴(kuò)大到“三重一大”決策中，提高了黨內(nèi)民主生活的質(zhì)量。

四、充分發(fā)揮黨員在制度建設(shè)中的主動(dòng)性

黨員是黨內(nèi)生活的主體，在制度建設(shè)中必須充分發(fā)揮黨員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。首先，黨員是制度建設(shè)的主力軍。例如，任前公示制度最初就是江蘇省宿遷市沭陽(yáng)縣縣委組織部門的個(gè)別黨員的想法，在得到肯定后在全縣推行，主要指在干部選拔后上任前，向社會(huì)公開(kāi)，黨委把對(duì)干部的評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)交給群眾，達(dá)到民主化、公開(kāi)化，取得了顯著成效。1999年1月，在沐陽(yáng)縣實(shí)行公示制一年半后，在全國(guó)引起12個(gè)省份的關(guān)注，中組部對(duì)此進(jìn)行了專題調(diào)研，經(jīng)過(guò)專家的論證后，2000年底中組部頒布了《關(guān)于推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示的意見(jiàn)》，把任職前公示制度向全國(guó)推廣，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)后，寫入2002年7月中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中，受到廣泛好評(píng)[12]。任前公示制度保障了黨員的知情權(quán)，有了廣大黨員的參與和監(jiān)督，能大大避免“帶病”干部被提拔的失誤，得到群眾擁護(hù)的干部受到了鼓勵(lì)，增強(qiáng)了黨的團(tuán)結(jié)；提高了干部責(zé)任意識(shí)，干部晉升不僅要過(guò)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)，也要過(guò)廣大黨員群眾這一關(guān)，要想順利過(guò)群眾這一關(guān)，必須為群眾辦實(shí)事。進(jìn)而切實(shí)做到憑實(shí)績(jī)使用干部，讓能干事者有機(jī)會(huì)、干成事者有舞臺(tái)，不讓老實(shí)人吃虧，不讓投機(jī)鉆營(yíng)者得利，讓所有優(yōu)秀干部都能為黨和人民貢獻(xiàn)力量。

其次，黨員是黨內(nèi)制度的主要參與者。黨的十六大報(bào)告指出：“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員與黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。”[13]613黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“以保障黨員民主權(quán)利為根本，以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)黨內(nèi)民主”[3]15。黨員作為黨內(nèi)民主生活的主體，享有知情權(quán)，有權(quán)閱讀黨的文件，聽(tīng)取黨的報(bào)告，知曉黨內(nèi)事務(wù)；享有參與權(quán)，有權(quán)參加黨小組會(huì)、支部大會(huì)、黨員大會(huì)以及與黨內(nèi)職務(wù)相應(yīng)的會(huì)議，參與黨的政策和理論的討論；享有選舉權(quán)，可以按照本人意愿選舉領(lǐng)導(dǎo)成員，在選舉時(shí)可以表示贊成、反對(duì)或棄權(quán)；享有監(jiān)督權(quán)，有權(quán)有依據(jù)地批評(píng)黨員和組織，可以向黨組織舉報(bào)黨員的違法亂紀(jì)行為。為了更好地參與黨內(nèi)民主生活，黨的十七屆四中全會(huì)提出建立黨內(nèi)情況反映制度和情況通報(bào)制度、重大決策征求意見(jiàn)制度等，拓寬了黨員發(fā)揮主體作用、行使民主權(quán)利的有效渠道，也是切實(shí)保障黨員知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。應(yīng)該不斷完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度，使黨員充分了解和參與黨內(nèi)事務(wù)；不斷完善黨內(nèi)情況反映制度，充分調(diào)動(dòng)廣大黨員工作的積極性；不斷完善黨內(nèi)重大決策征求意見(jiàn)制度，把民主集中制落到實(shí)處。

第三，黨員是黨內(nèi)制度執(zhí)行的主要監(jiān)督者。執(zhí)行力是制度建設(shè)的生命力，現(xiàn)實(shí)中一些制度雖然已經(jīng)制定，但是只是一種“擺設(shè)”，處于“開(kāi)會(huì)傳達(dá)、寫寫筆記、墻上掛掛”的狀態(tài)；有的搞“彈性”操作，要么因人而異，要么上有政策，下有對(duì)策；還有的部門搞“一陣風(fēng)”，緊一陣，松一陣，這些都損害了制度的公信力。同時(shí)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗，必定侵犯了黨員的民主權(quán)利：暗箱操作、私下交易必然侵犯黨員的知情權(quán)；領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定一切黨內(nèi)事務(wù)侵犯了黨員的參與權(quán)；少數(shù)人選人侵犯了黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)者嚴(yán)重侵犯了黨員的監(jiān)督權(quán)。這就說(shuō)明制度的執(zhí)行，不僅取決于自覺(jué)，更要加強(qiáng)監(jiān)督，黨員是黨內(nèi)制度執(zhí)行力的主要監(jiān)督者。只要黨員堅(jiān)決行使《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中所賦予的各項(xiàng)權(quán)利，同各種不正之風(fēng)作斗爭(zhēng)，糾正領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力中出現(xiàn)的異化行為，使領(lǐng)導(dǎo)人不能腐敗、不敢腐敗，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，必然提高制度的執(zhí)行力。

五、在實(shí)踐中檢驗(yàn)、完善黨的制度建設(shè)

關(guān)于制度建設(shè)的重要性，鄧小平曾深刻指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵14]333因此，制度建設(shè)慎之又慎，既要保證理論上的徹底性，也要保持實(shí)踐上的完整性；既要避免低水平重復(fù)建設(shè)，也要避免沒(méi)有試點(diǎn)的一擁而上。一般的步驟是提出理論，選擇地方進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，看是否能夠推行，違背實(shí)踐的原則，必然導(dǎo)致失敗，例如，黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)就陷入了困境。

早在1956年4月28日，毛澤東就率先提出黨代會(huì)常任制，他指出：“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國(guó)會(huì)，有黨的國(guó)會(huì)，黨的國(guó)會(huì)就是黨的代表大會(huì)。設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以每年召開(kāi)一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有十年沒(méi)有開(kāi)黨的代表大會(huì)了，有了常任代表制度，每年就非開(kāi)會(huì)不可。是不是可以考慮這種辦法，比如五年一任。這還沒(méi)有寫到黨章草案上去，提出來(lái)請(qǐng)大家考慮，看是否可以?！盵16]毛澤東提出意見(jiàn)后，鄧小平在當(dāng)年5月代表中央起草了一份向各省、市、自治區(qū)和中央各部委黨組、黨委的《關(guān)于討論黨章修改稿的通知》，其中特別指出：“在黨章修改稿中，請(qǐng)你們特別注意草稿中規(guī)定全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)采用常任制度，并且規(guī)定各級(jí)代表大會(huì)每年召開(kāi)一次，這是一個(gè)重大的改變，請(qǐng)你們考慮這種制度是否妥當(dāng)?！盵17]在征求地方的意見(jiàn)后，黨的八大將黨代會(huì)常任制寫入黨章，可見(jiàn)，從4月底提出意見(jiàn)，到9月寫入黨章，中間只有短短4個(gè)月的時(shí)間，既沒(méi)有嚴(yán)密的理論論證，更沒(méi)有實(shí)踐的檢驗(yàn)，這就違背了制度建設(shè)的一般原則。所以，盡管1956年黨的八大曾經(jīng)提出了黨代會(huì)常任制，但只召開(kāi)了八大二次會(huì)議，常任制也沒(méi)有貫徹下去。1969年的九大修改黨章時(shí)規(guī)定黨代會(huì)五年召開(kāi)一次，但在“文化大革命”“左”傾錯(cuò)誤的影響下，黨內(nèi)民主生活極端不正常，根本無(wú)法按時(shí)召開(kāi)黨代會(huì)。對(duì)此，鄧小平在1980年總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的方針必須堅(jiān)持，但是，方法要細(xì)密，步驟要穩(wěn)妥?！鶎訂挝活I(lǐng)導(dǎo)制度的改革，要先在少數(shù)單位進(jìn)行試點(diǎn)。在制定和頒布完善的條例之前，一切非試點(diǎn)的基層單位，一律執(zhí)行原來(lái)的制度。” [14]359同時(shí)，胡喬木也指出黨代會(huì)常任制難以實(shí)行有三條理由：“八大規(guī)定行不通；黨代會(huì)任務(wù)是規(guī)定一個(gè)階段的路線、方針，不需要每年都召開(kāi)；對(duì)黨代表的任務(wù)和職權(quán)及其與各級(jí)黨委會(huì)關(guān)系難以規(guī)定。”[15]

為了回應(yīng)學(xué)術(shù)界恢復(fù)黨代會(huì)常任制的呼吁，早在1988年中組部就選擇了5個(gè)省12個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)，主要有山西省大同市礦區(qū)、洪洞縣和晉中市榆次區(qū)和順縣，浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、瑞安市、紹興市、永嘉縣，黑龍江肇東市、林甸縣，河北省辛集市，湖南省衡山市區(qū)。但到黨的十六大召開(kāi)前夕，只剩下5個(gè)在試點(diǎn)。黨的十六大報(bào)告指出：“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)?！?[13]39此后，新一輪的試點(diǎn)在全國(guó)展開(kāi)，多個(gè)省份增加了試點(diǎn)單位數(shù)量，提高了試點(diǎn)行政等級(jí)，選擇了多個(gè)地級(jí)市進(jìn)行試點(diǎn)。黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出：“完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制度，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制。” [8]39黨的十八大報(bào)告也指出：“深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)?！盵6]但是，迄今為止20多年的試點(diǎn)只是停留在個(gè)別市縣級(jí)單位，既沒(méi)有上升到高級(jí)別的行政級(jí)別，也沒(méi)有范圍上的擴(kuò)大，作為一項(xiàng)正式制度而推行，試點(diǎn)處于停滯的狀態(tài)。這表明，完善黨的制度建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

綜上所述，黨的制度建設(shè)是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到黨的建設(shè)的多方面，必須以改革創(chuàng)新的謹(jǐn)慎推進(jìn)黨的制度建設(shè)。既要重視黨內(nèi)程序性制度建設(shè)，加強(qiáng)黨內(nèi)程序性法規(guī)建設(shè)；更要順應(yīng)信息化的時(shí)代潮流，以信息化拓寬黨員參與黨內(nèi)生活的渠道；在維護(hù)中央權(quán)威，貫徹中央路線、方針、政策的同時(shí)從本地實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮地方黨組織的積極性；也要把發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)和黨員的主動(dòng)性、創(chuàng)造性結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)黨員的使命感與責(zé)任感；最后堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中檢驗(yàn)、完善黨的制度，成熟的在更大范圍內(nèi)推廣。

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責(zé)任編輯 何成學(xué)

Analysis of the Basic Experience of Scientific System Construction of the Chinese Communist Party in new era

Wang Guangfeng

（College of Marxist Education of Nankai University ，Tianjin 300071）

Abstract： The 17th National Congress of the CCP puted forward five aspects of the construction of the party， the 18th National Congress of the CCP inherited the viewpoint and puted the system construction finally， demanding that system construction throughout the thought construction， organization construction， style construction and anti-corruption construction. The important status of system construction in the structure of the party， demanding to explore the realization path of the scientific system construction. The Party has accumulated rich experience in system construction ，such as strengthening the construction of the procedural laws and regulation， complying with the information trend， giving play to the enthusiasm of party organization and members， inspection， perfecting the system construction in practice.

Key words： Scientific System Construction； the Chinese Communist Party； basic experience