社會(huì)性規(guī)制成本分析必要性與前瞻

內(nèi)容摘要：社會(huì)性規(guī)制基于其規(guī)制對(duì)象與目標(biāo)，似乎與成本收益分析天然的不可調(diào)和?？偨Y(jié)對(duì)成本收益分析引入社會(huì)性規(guī)制的各種懷疑與批評(píng)，核心在于不可計(jì)算。但理論上，方法的改進(jìn)和定位的修正將使成本收益分析引入社會(huì)性規(guī)制的必要性重新凸顯；實(shí)踐中，樣本國(guó)的社會(huì)性規(guī)制成本收益分析在制度架構(gòu)面、制度實(shí)施面均具有共通特點(diǎn)，并在制度演進(jìn)面呈現(xiàn)共向潮流。梳理成本收益分析在我國(guó)立法的實(shí)踐脈絡(luò)和現(xiàn)狀，其仍停留在宣示意義上，缺乏系統(tǒng)的實(shí)體制度、缺乏明確的程序配套，缺乏剛性要求、缺乏專(zhuān)責(zé)實(shí)施機(jī)關(guān)。不可置信是社會(huì)性規(guī)制成本收益分析在轉(zhuǎn)型中國(guó)遭遇的尷尬。未來(lái)改革，務(wù)求進(jìn)一步深化觀(guān)念、提升能力、落實(shí)制度：應(yīng)將成本收益分析功能定位于強(qiáng)制性決策依據(jù)，由各級(jí)政府法制辦專(zhuān)責(zé)、外包為主實(shí)施，試點(diǎn)先行，細(xì)化并逐步推廣。

關(guān)鍵詞：社會(huì)性規(guī)制 成本收益分析 規(guī)制影響分析

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成后，國(guó)家法治建設(shè)任務(wù)的重心向制度完善轉(zhuǎn)移。提升法制度的科學(xué)性、法規(guī)范的可操作性和法實(shí)施的有效性是“后體系時(shí)代”法治深化的核心議題。而以“黃燈烏龍”為代表，新交規(guī)頒行后引發(fā)的社會(huì)強(qiáng)烈反響和最終的無(wú)疾而終，充分反映了規(guī)制立法質(zhì)量不高、科學(xué)性不強(qiáng)所遭遇的尷尬或失靈以及由此對(duì)法治權(quán)威的消減。成本收益分析作為制度分析方法之一，在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家立法后評(píng)估和立法前影響分析（又稱(chēng)規(guī)制影響分析、管理影響評(píng)估等）中的廣泛應(yīng)用，引起了國(guó)內(nèi)越來(lái)越多的重視。但對(duì)于旨在確保健康、安全的社會(huì)性規(guī)制立法而言，能否、妥否使用該方法，國(guó)外不乏爭(zhēng)議，我國(guó)實(shí)務(wù)界和法學(xué)界也抱有相當(dāng)懷疑。問(wèn)題何來(lái)，爭(zhēng)點(diǎn)何在，國(guó)際趨勢(shì)與本土選擇為何，本文試析之。

一、成本收益分析及其在規(guī)制中的功能

（一）被泛化的成本收益分析及其內(nèi)涵厘清

成本收益分析日益廣泛地應(yīng)用于各學(xué)科的研究，其含義也在廣泛的應(yīng)用中逐漸豐富。但現(xiàn)有研究往往不加區(qū)分地直接稱(chēng)謂，容易造成讀者的誤讀誤認(rèn)。歸納起來(lái)，有關(guān)規(guī)制的研究中，成本收益分析的含義至少包含三個(gè)層次。一般意義上，成本收益分析與經(jīng)濟(jì)分析的外延基本一致。由于成本收益分析是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析工具，許多時(shí)候，尤其是在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域外的其他社會(huì)科學(xué)研究中，人們用成本收益分析指代其他學(xué)科的經(jīng)濟(jì)分析。在有關(guān)規(guī)制的具體研究中，成本收益分析往往從制度面和方法面兩層含義加以使用。前者是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中成本與收益的基本概念和原理，采用“貨幣基準(zhǔn)”，圍繞規(guī)制政策建議或制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的影響可能產(chǎn)生的成本和可獲得的收益進(jìn)行實(shí)證分析和評(píng)估，以規(guī)制收益要超過(guò)成本，或證明成本的正當(dāng)性為基本原則，通過(guò)成本最小化和收益最大化帶來(lái)的社會(huì)凈福利最大化來(lái)評(píng)估規(guī)制政策建議的影響或衡量規(guī)制實(shí)施的績(jī)效。有關(guān)上述活動(dòng)的一系列制度安排就是制度面的規(guī)制成本收益分析。

根據(jù)分析對(duì)象，廣義的制度面的規(guī)制成本收益分析可進(jìn)一步分為對(duì)規(guī)制政策建議的事前的影響分析，用以研判是否要采行該項(xiàng)規(guī)制措施；以及對(duì)既有規(guī)制制度運(yùn)行后的績(jī)效評(píng)估，用于評(píng)價(jià)該制度的實(shí)效。狹義的制度意義上的規(guī)制成本收益分析特指前者，即規(guī)制實(shí)施前必須對(duì)實(shí)施該項(xiàng)規(guī)制所花費(fèi)的成本和可能獲得的收益進(jìn)行數(shù)據(jù)化分析，并經(jīng)由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)加以審核的制度。方法意義上的規(guī)制成本收益分析則特指規(guī)制影響分析或規(guī)制績(jī)效評(píng)估中的一種具體的直觀(guān)分析措施。本文除特殊交代處，系在狹義的制度面上使用規(guī)制成本收益分析一詞。

20世紀(jì)六七十年代，規(guī)制快速膨脹導(dǎo)致財(cái)政支出日益攀升。西方國(guó)家普遍實(shí)施了以提高規(guī)制效率為核心的改革，將成本收益分析方法引入規(guī)制領(lǐng)域。由于花費(fèi)在規(guī)制上的社會(huì)資源并非無(wú)限，成本收益分析有助于說(shuō)明規(guī)制的必要性、充分性以及規(guī)制的績(jī)效等問(wèn)題。其直觀(guān)的數(shù)字、精致的計(jì)算也凸顯了分析的科學(xué)性和結(jié)論的可靠性。從形式上看，規(guī)制成本收益分析往往以報(bào)告的形式呈現(xiàn)。在美國(guó)，規(guī)制成本收益分析報(bào)告往往長(zhǎng)達(dá)數(shù)百頁(yè)，并通過(guò)規(guī)制積記分卡對(duì)報(bào)告全文的內(nèi)容進(jìn)行摘要性統(tǒng)計(jì)。從內(nèi)容上看，規(guī)制成本收益分析通常包括既定規(guī)制目標(biāo)下特定方案的預(yù)期利益、該規(guī)制方案的預(yù)期成本、該規(guī)制方案的凈收益，以及替代性規(guī)制方案的上述分析。對(duì)規(guī)制進(jìn)行成本收益分析旨在要求政府對(duì)任何事項(xiàng)擬行規(guī)制的時(shí)候，一要確保預(yù)期的社會(huì)收益大于可能引發(fā)的各項(xiàng)成本，二要確保在既定社會(huì)預(yù)期收益情況下選擇社會(huì)總體成本最小的規(guī)制方案。

（二）成本收益分析于社會(huì)性規(guī)制的一般功能

始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的社會(huì)性規(guī)制，于20世紀(jì)60—70年代從最初的食品、藥品等領(lǐng)域拓展到生命、健康、安全、環(huán)保等廣闊范圍。甚至在20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)性規(guī)制放松和式微時(shí)，社會(huì)性規(guī)制的廣度與深度依然有增不減并持續(xù)至今。社會(huì)性規(guī)制的蓬勃實(shí)踐中逐步形成和沉淀了對(duì)其的系統(tǒng)性反思和制度性建構(gòu)。規(guī)制的成本收益分析在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域自然得到關(guān)注。人們?cè)诜此冀?jīng)濟(jì)性規(guī)制的低效率的同時(shí)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效率亦應(yīng)是制定環(huán)境、健康和安全規(guī)制政策不可回避的基本評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

成本收益分析最顯著的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)它有助于增進(jìn)對(duì)規(guī)制措施實(shí)際后果的了解，因而通過(guò)規(guī)制成本收益分析可幫助政府提升決策的科學(xué)性和有效性。具體說(shuō)來(lái)，社會(huì)性規(guī)制的成本收益分析具有本體意義和功能意義上的雙重價(jià)值。

首先，從本體意義上，規(guī)制成本收益分析有助于提升規(guī)制的有效性和科學(xué)性。由于任何規(guī)制都存在成本，而規(guī)制尤其是社會(huì)性規(guī)制往往容易在決策時(shí)無(wú)限放大生命、健康、環(huán)境、職業(yè)安全等價(jià)值，輕視乃至忽視經(jīng)濟(jì)上的代價(jià)。而這種做法顯然違背了社會(huì)資源有限這一基本約束，以及行政效率這一重要價(jià)值。社會(huì)性規(guī)制的成本收益分析在個(gè)案中能夠直觀(guān)回答每項(xiàng)規(guī)制可預(yù)期的收益以及其所需付出的代價(jià)，并從整體上展現(xiàn)政府在不同社會(huì)價(jià)值追求面的資源投入和相互間的權(quán)衡，進(jìn)而促使規(guī)制者反思制度的必要性、手段的妥適性，并就“是否規(guī)制”、“如何規(guī)制”、“如何調(diào)整規(guī)制”和“應(yīng)否廢止規(guī)制”等問(wèn)題作出更趨理性的回答。因此，社會(huì)性規(guī)制成本收益分析對(duì)于優(yōu)化資源配置和提升行政效率助益良多。

第二，從功能意義上，規(guī)制成本收益分析有助于提供更加全面的信息，增進(jìn)各方對(duì)規(guī)制各側(cè)面的了解。規(guī)制成本收益分析需要全面搜集相關(guān)信息，并通過(guò)科學(xué)方法在報(bào)告中完整展示某項(xiàng)規(guī)制措施的潛在收益和各類(lèi)成本。其不僅包括直接的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而且還涵括了對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境，對(duì)于規(guī)制對(duì)象和其他社會(huì)主體的各類(lèi)影響。透過(guò)成本收益分析報(bào)告，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，以及社會(huì)公眾能夠從中獲得更加全面直觀(guān)的信息。這些信息的釋放對(duì)于防止利益集團(tuán)的誤導(dǎo)、監(jiān)督規(guī)制者以及規(guī)制民主的積極意義亦不應(yīng)忽視。

其一，規(guī)制成本收益分析所釋放的信息有助于緩沖利益集團(tuán)干擾。社會(huì)性規(guī)制的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)是利益集團(tuán)理論。該理論認(rèn)為，規(guī)制政策的制定往往容易受到利益集團(tuán)的干擾乃至俘獲。政治影響力強(qiáng)的團(tuán)體往往能有效地利用國(guó)家政治程序增進(jìn)其自身利益。誠(chéng)然，規(guī)制成本收益分析并不能徹底克服規(guī)制者被利益集團(tuán)俘獲的問(wèn)題，但成本收益分析所提供的信息可對(duì)利益集團(tuán)散布的誤導(dǎo)信息產(chǎn)生抵消作用?！? 〕

其二，規(guī)制成本收益分析所釋放的信息有助于監(jiān)督規(guī)制者。規(guī)制成本收益分析有助于幫助傳統(tǒng)立法、行政和司法機(jī)關(guān)獲取有關(guān)規(guī)制機(jī)關(guān)的更多相關(guān)信息，大大緩解規(guī)制機(jī)關(guān)（往往是獨(dú)立機(jī)關(guān)）信息偏面所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，從而有助于監(jiān)督和控制規(guī)制機(jī)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)制者的規(guī)制政策和行為指向社會(huì)整體利益最大化這一目標(biāo)?！? 〕

其三，規(guī)制成本收益分析所釋放的信息有助于提升規(guī)制民主。社會(huì)性規(guī)制所關(guān)注的健康、安全、環(huán)保等價(jià)值，本質(zhì)上都是公共利益。因此，社會(huì)性規(guī)制的具體對(duì)象應(yīng)該回應(yīng)公眾需求，社會(huì)性規(guī)制的正當(dāng)性應(yīng)該獲得民眾的認(rèn)同，社會(huì)性規(guī)制的實(shí)施需要公眾的理解和服從。規(guī)制成本收益分析制度所釋放的規(guī)制信息，對(duì)于公眾的認(rèn)知、參與、服從與回應(yīng)等具有重要的意義。凱斯·桑斯坦教授甚至認(rèn)為，規(guī)制成本收益分析“并不是主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)性的理由，而主要原因在于它是對(duì)認(rèn)知局限性的校正和對(duì)大眾需求的回應(yīng)” 〔3 〕。

二、成本收益分析與社會(huì)性規(guī)制相容性質(zhì)疑及其回應(yīng)

（一）社會(huì)性規(guī)制與成本收益的相容性質(zhì)疑

不以在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域的應(yīng)用，成本收益分析在進(jìn)入對(duì)社會(huì)性規(guī)制的研判之初就遭到了來(lái)自各方的質(zhì)疑與批評(píng)。畢竟，從根本上說(shuō)，社會(huì)性規(guī)制之所以脫胎于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制而成為一個(gè)獨(dú)立的規(guī)制類(lèi)型，突出表現(xiàn)在其非經(jīng)濟(jì)性目的的重要特征?！? 〕經(jīng)濟(jì)性規(guī)制以市場(chǎng)效率最大化為直接規(guī)制目的，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制成本收益分析本身就意味著分析與評(píng)價(jià)規(guī)制能否以最小經(jīng)濟(jì)成本換取最大經(jīng)濟(jì)收益。成本收益分析以貨幣為基本換算單位，適用于計(jì)算規(guī)制的經(jīng)濟(jì)性成本與經(jīng)濟(jì)性收益，最終能夠計(jì)算出經(jīng)濟(jì)上的凈收益。成本收益分析法的分析邏輯與經(jīng)濟(jì)性管制的目的恰好吻合，其應(yīng)用效果最佳。但社會(huì)性規(guī)制主要并不追求整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益的最大化，其根本目標(biāo)往往是消除不同行為主體之間的不對(duì)等格局以減少社會(huì)公平方面的損耗，其不強(qiáng)調(diào)稀缺資源配置的效率最大化，而更關(guān)注于社會(huì)資源配置的公正程度，期望通過(guò)管制行為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平損失的最小化。〔5 〕這使得直觀(guān)來(lái)看，以效用最大化為核心理念的成本效益分析缺乏了與社會(huì)性規(guī)制對(duì)接的必要。據(jù)此并由此衍生，各方的質(zhì)疑主要表現(xiàn)為如下方面：

第一，有限的知識(shí)和信息導(dǎo)致無(wú)法對(duì)收益和成本具體化，現(xiàn)實(shí)的不確定性更使成本收益分析的精確性?xún)H僅是一種假象。

第二，收益的計(jì)算是以個(gè)體效用和偏好為度量基準(zhǔn)，但個(gè)人支付意愿具有非固定性與非統(tǒng)一性，且經(jīng)濟(jì)學(xué)上的支付意愿向來(lái)以“有效需求”（即支付得起的需求）為前提，這意味著經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的需求所指向的支付意愿在一開(kāi)始就已經(jīng)被排斥在分析之外；并且，整體收益所采用的規(guī)模分析難免導(dǎo)致忽略分配正義，代際利益也難以被考慮。

第三，社會(huì)性規(guī)制所保護(hù)的價(jià)值是健康、安全與環(huán)境等。這些非經(jīng)濟(jì)價(jià)值本身具有“不可通約性”，難以被準(zhǔn)確量化，更難以被貨幣化?；蛘哒f(shuō)，當(dāng)通過(guò)成本收益分析進(jìn)行量化的時(shí)候，其結(jié)論由于誤差過(guò)高導(dǎo)致可靠性大打折扣?！? 〕特別是在如下兩個(gè)方面，量化的困境被推向極端。一是某些價(jià)值極端重要，如生命、健康，某種意義上，任何賦值都是對(duì)此類(lèi)價(jià)值的低估。理查德·W·帕克認(rèn)為批判規(guī)制成本收益分析時(shí)指出，成本收益分析總是低估了拯救生命的價(jià)值或數(shù)量。〔7 〕二是貼現(xiàn)率永遠(yuǎn)難以確定。無(wú)論是成本還是收益，都涉及到對(duì)未來(lái)影響的換算。規(guī)制成本收益分析通過(guò)引入經(jīng)濟(jì)學(xué)上的貼現(xiàn)來(lái)解決這一時(shí)間問(wèn)題。但對(duì)于社會(huì)性規(guī)制所涉及的非經(jīng)濟(jì)性?xún)r(jià)值，如何依照市場(chǎng)原則確定科學(xué)的貼現(xiàn)率是難以回答的問(wèn)題。

第四，社會(huì)性規(guī)制成本收益分析本身就面臨高昂成本。成本收益分析在實(shí)際操作中極為復(fù)雜，對(duì)信息的搜集加工處理分析預(yù)測(cè)需要一系列人力、物力、財(cái)力的支撐。與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制不同，社會(huì)性規(guī)制自身的廣泛關(guān)涉性和難以計(jì)量性導(dǎo)致評(píng)估難度更大，過(guò)程更為復(fù)雜，所需的分析工具更為繁多。又加大了成本收益分析的難度。相較于簡(jiǎn)易的評(píng)判工具，對(duì)社會(huì)性管制進(jìn)行成本收益分析需要數(shù)倍乃至數(shù)十倍的時(shí)間和資源，而這與成本收益分析初始的效率目的已背道而馳。

（二）社會(huì)性規(guī)制成本收益分析的理論反思與回應(yīng)

上述質(zhì)疑的合理性導(dǎo)致社會(huì)性規(guī)制與成本收益分析呈現(xiàn)出一種不可調(diào)和的矛盾，以至于似乎可以得出這樣的結(jié)論，對(duì)于社會(huì)性規(guī)制進(jìn)行成本收益分析已毫無(wú)必要。然而，仔細(xì)分析上述意見(jiàn)，可以發(fā)現(xiàn)，是對(duì)成本收益分析應(yīng)用于社會(huì)性規(guī)制的可能性的質(zhì)疑阻卻了人們對(duì)必要性的判斷。而方法的改進(jìn)與定位的修正將有助于社會(huì)性規(guī)制成本收益分析并重拾其正當(dāng)性。

1.方法的改進(jìn)

成本收益分析方法自身具有重要的改進(jìn)空間。首先，通過(guò)建立數(shù)據(jù)分析庫(kù)亦有助于個(gè)體偏好的分析并逐步趨近于真實(shí)狀態(tài)；二階觀(guān)察法有助于對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)去粗取精，從而排除干擾，提純結(jié)論。其次，也可以選擇更有價(jià)值的數(shù)據(jù)以尋求結(jié)論。例如，在成本最小化和收益最大化帶來(lái)的社會(huì)凈福利最大化這類(lèi)經(jīng)典分析之外，可以基于社會(huì)性規(guī)制的特質(zhì)，改采收益要超過(guò)成本這類(lèi)寬松的判定標(biāo)準(zhǔn)，或僅證明成本的正當(dāng)性，或探索多措施成本最小等等。這些結(jié)論亦有助于理性評(píng)估社會(huì)性規(guī)制的必要性及其績(jī)效等。

具體而言，具有改良意義的成本有效性分析法（又稱(chēng)成本效益分析）回避了狹義成本收益分析法將成本與收益機(jī)械化對(duì)立的弊端。該方法對(duì)規(guī)制成本收益的雙向測(cè)試及對(duì)比，在預(yù)設(shè)規(guī)制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，尋求達(dá)至目標(biāo)的多種進(jìn)路，并比較各方案之間的成本或各自的綜合效益。它要求規(guī)制最終所要采行的方案必須是相對(duì)效益最大或相對(duì)成本最小。在實(shí)施層面，該方法首先需要確定規(guī)制目標(biāo)，并羅列各種可選規(guī)制手段，然后分別對(duì)各項(xiàng)規(guī)制手段的成本進(jìn)行分析比較。相對(duì)而言，成本收益分析更適于在規(guī)制措施的成本和利益得以量化或能以貨幣表示時(shí)使用，強(qiáng)調(diào)社會(huì)凈收益最大。而成本有效性分析則是以政策目標(biāo)的達(dá)成程度作為評(píng)估基準(zhǔn)，即在達(dá)成既定目標(biāo)前提下比較和遴選最優(yōu)（成本最低）的手段方法。風(fēng)險(xiǎn)分析法則將視野指向未來(lái)。它一般用于分析未來(lái)規(guī)制政策在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行可能產(chǎn)生的潛伏的風(fēng)險(xiǎn)，以及這些風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生的不利后果。常見(jiàn)的具體方法包括成本分析法、風(fēng)險(xiǎn)分析法等。實(shí)施方面，該分析首先要求確定可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并界定風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，進(jìn)而分析風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性概率和風(fēng)險(xiǎn)的各類(lèi)影響，再分析風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施及其成本效益。除上述方法外，財(cái)政分析或預(yù)算成本分析也在規(guī)制的成本收益分析中予以使用。

2.定位的修正

必須承認(rèn)，非經(jīng)濟(jì)價(jià)值本身確實(shí)無(wú)法單從經(jīng)濟(jì)效益角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，與其說(shuō)這是一個(gè)數(shù)學(xué)問(wèn)題，毋寧說(shuō)是一個(gè)哲學(xué)問(wèn)題。也因此，成本收益分析在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域絕不可能具有與其經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域一樣的決定性地位。換句話(huà)說(shuō)，社會(huì)性規(guī)制所追求的生命、健康、環(huán)境等命題具有先在于成本收益分析的價(jià)值取向性。后者所得出的結(jié)論無(wú)論在方法上如何完善，都只能作為我們決策社會(huì)性規(guī)制的一種重要參考。定位于參考性決策信息的提供，成本收益分析在限縮自身功能的同時(shí)，意義獲得了凸顯。從揭示社會(huì)性規(guī)制不計(jì)成本傾向的謬誤性 〔8 〕出發(fā)，從政府失靈的預(yù)設(shè)出發(fā)，參考性意義的成本收益分析因此不可或缺：它必須作為社會(huì)性規(guī)制決策作出的必經(jīng)程序和政府所必須提供的信息。

總體來(lái)看，社會(huì)性規(guī)制的成本收益分析確實(shí)存在自身的重要局限性，但并沒(méi)有更好的替代性制度能夠解決規(guī)制不計(jì)代價(jià)等問(wèn)題。而從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域成本收益在不停地修正完善中應(yīng)用得更加廣泛而不是相反。成本收益分析不僅已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究討論、評(píng)述和分析社會(huì)性規(guī)制的的主要工具，更在各國(guó)實(shí)踐中從一種方法，上升到一種制度，進(jìn)而成為美國(guó)、歐盟和經(jīng)合組織國(guó)家規(guī)制活動(dòng)的重要理論基礎(chǔ)。

三、社會(huì)性規(guī)制成本收益分析的實(shí)踐觀(guān)察與共性歸納

（一）域外社會(huì)性規(guī)制成本收益分析的典型實(shí)踐

成本收益分析納入對(duì)社會(huì)性規(guī)制的評(píng)價(jià)研判，肇始于20世紀(jì)70年代的美國(guó)。其后，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍以各種方式開(kāi)展了制度建設(shè)和實(shí)踐摸索。截至20世紀(jì)90年代，絕大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家已經(jīng)為本國(guó)的社會(huì)性規(guī)制構(gòu)建了系統(tǒng)的成本收益分析制度，并進(jìn)入相互交流與自我完善的階段。其間，雖然歷經(jīng)人們對(duì)規(guī)制自身的否定與否定之否定，但這一持續(xù)性的改進(jìn)迄今仍在進(jìn)行中。

1.美國(guó)的社會(huì)性規(guī)制成本收益分析。美國(guó)是當(dāng)前在規(guī)制政策評(píng)價(jià)體系中采取成本收益分析方法最為嫻熟和廣泛的國(guó)家?！? 〕1971年，尼克松總統(tǒng)確立對(duì)特定規(guī)制事項(xiàng)進(jìn)行“生活品質(zhì)評(píng)價(jià)”制度。其后福特總統(tǒng)在第11821號(hào)行政命令、卡特總統(tǒng)在第12044號(hào)行政命令中，對(duì)成本收益分析作了更為細(xì)致的規(guī)定。里根總統(tǒng)于1981年簽署了具有劃時(shí)代意義的第12291號(hào)行政命令 〔10 〕，克林頓總統(tǒng)1993年簽署的12866行政命令替代了12291號(hào)行政命令 〔11 〕，要求相似的規(guī)制分析。1995年，《無(wú)資金保障施令改革法》首次明確規(guī)定聯(lián)邦規(guī)制機(jī)構(gòu)制定規(guī)章應(yīng)使用成本收益分析的原則、程序和方法，并首次明定其衡量標(biāo)準(zhǔn)為規(guī)制存在凈收益或能夠證明為其支付成本的正當(dāng)性?！?2 〕1997年，《知情者權(quán)利法》進(jìn)一步規(guī)定了OMB和OIRA在規(guī)制成本收益分析方面的職責(zé)?！?3 〕《2002年規(guī)制改革法》進(jìn)一步規(guī)定成本收益分析必須作為規(guī)制機(jī)構(gòu)制訂規(guī)章的原則、程序和方法 〔14 〕。同年，小布什于2月和2007年1月分別發(fā)布了13258號(hào)和13422號(hào)行政命令，〔15 〕兩度修訂了12866號(hào)行政命令，但并沒(méi)有改變12866號(hào)行政命令的基本原則、程序和方法。奧巴馬于2009年發(fā)布13497號(hào)行政命令，規(guī)定廢止13258號(hào)和13422號(hào)行政命令，恢復(fù)實(shí)施12866號(hào)行政命令；〔16 〕2011年，奧巴馬簽署了13563號(hào)行政命令，重申執(zhí)行12866號(hào)行政命令 〔17 〕。迄今為止，12866號(hào)和13563號(hào)命令是關(guān)于社會(huì)性規(guī)制成本收益分析最重要的法律文件?！?8 〕

2.成本的社會(huì)性規(guī)制成本收益分析。經(jīng)合組織對(duì)規(guī)制及其改革有著長(zhǎng)期的關(guān)注。1995年，經(jīng)合組織發(fā)布了關(guān)于規(guī)制改革的第一個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)《OECD理事會(huì)關(guān)于改善政府管制質(zhì)量的建議》 〔19 〕，促進(jìn)了規(guī)制議案和可行替代方案的使用成本收益分析的制度。1997年經(jīng)合組織發(fā)布了《規(guī)制影響分析：OECD國(guó)家的最優(yōu)實(shí)踐》，分析了美國(guó)、加拿大等12個(gè)國(guó)家立法實(shí)行規(guī)制影響分析的原則、程序和方法，以及出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了實(shí)施規(guī)制影響分析的需要建立的一些制度條件?！?0 〕2002年經(jīng)合組織發(fā)布了《OECD國(guó)家規(guī)制政策：從干預(yù)主義到規(guī)制治理》，對(duì)規(guī)制成本收益分析的具體制度建構(gòu)做出細(xì)致描述?！?1 〕2005年，《OECD規(guī)制質(zhì)量指引原則》就改善規(guī)制向其成員國(guó)提出七點(diǎn)建議?！?2 〕2008年，《建立規(guī)制影響分析（RIA）制度框架：政策制定者的指引》通過(guò)比較成員國(guó)的相關(guān)制度，提出了評(píng)估法律法規(guī)、規(guī)章和政策的具體步驟，比較了成本收益分析、成本有效性分析、風(fēng)險(xiǎn)分析和貼現(xiàn)率基準(zhǔn)的方法，對(duì)能夠量化和不能夠量化的選擇方案。〔23 〕2009年，《規(guī)制改革審核：規(guī)制影響分析——基于政策一致性的工具》，具體介紹了規(guī)制影響分析的各種方法。〔24 〕2010年10月OECD成員國(guó)部長(zhǎng)、專(zhuān)家和學(xué)者會(huì)議討論基礎(chǔ)上提出了《規(guī)制政策和通向持續(xù)增長(zhǎng)之路（草案）》的報(bào)告?！?5 〕

表1 典型國(guó)家規(guī)制影響分析的一般統(tǒng)計(jì) 〔26 〕

（二）社會(huì)性規(guī)制成本收益分析制度的共性與潮流

通過(guò)比較鑒別，可以發(fā)現(xiàn)，樣本國(guó)家有關(guān)成本收益分析在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的應(yīng)用，在制度架構(gòu)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等靜態(tài)面，以及演進(jìn)趨勢(shì)等動(dòng)態(tài)面均具共通性，從而呈現(xiàn)為一種世界潮流。

第一，制度架構(gòu)層面的共通性。首先，各國(guó)多以高層級(jí)立法確立成本收益分析制度。從統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，成本收益分析往往由法律或最高行政長(zhǎng)官命令的方式作出。這確保了實(shí)施依據(jù)的權(quán)威和統(tǒng)一性，也彰顯了成本收益分析在社會(huì)性規(guī)制問(wèn)題上的根本性。第二，對(duì)重要性強(qiáng)的社會(huì)性規(guī)制采強(qiáng)制性分析。觀(guān)察各國(guó)關(guān)于規(guī)制成本收益分析的涵蓋范圍的確定能夠發(fā)現(xiàn)，幾乎所有國(guó)家都將其作為必要性制度安排加以強(qiáng)調(diào)而不是一項(xiàng)或然性的制度選擇。當(dāng)然，由于成本收益分析制度本身亦產(chǎn)生成本，所以其適用面多被限定在重要性強(qiáng)的規(guī)制領(lǐng)域。

第二，制度實(shí)施面的共通性。其一，為確保強(qiáng)制性的成本收益分析能夠在規(guī)制政策制定過(guò)程中得以有效實(shí)施，各國(guó)均明定實(shí)施機(jī)關(guān)：或?qū)ｉT(mén)設(shè)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，或修改原有機(jī)構(gòu)職責(zé)。其二，就實(shí)施機(jī)構(gòu)自身來(lái)看，其層級(jí)高、獨(dú)立性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)性顯著，這種法律地位和組織構(gòu)成保證了社會(huì)性規(guī)制成本收益分析的科學(xué)性和實(shí)施的落實(shí)到位。

第三，制度演進(jìn)面的共通性。動(dòng)態(tài)觀(guān)察成本收益分析在各國(guó)社會(huì)性規(guī)制制度演進(jìn)中的方法變遷，能夠總結(jié)出各國(guó)為更真實(shí)反映社會(huì)性規(guī)制所追求的多元價(jià)值和可能支付的各類(lèi)成本所作出的擴(kuò)張性努力。在成本面，更多的內(nèi)容被核算在內(nèi)，即在直接成本的基礎(chǔ)上逐步增加交易成本、服從成本、調(diào)整成本等；在收益面，經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)收益和環(huán)境收益都被納入效益這個(gè)更寬松的語(yǔ)匯下，并將短期與長(zhǎng)期效益、直接與間接效益都考慮其中。同時(shí)，各國(guó)日益重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的地位和作用。

動(dòng)態(tài)觀(guān)察成本收益分析在各國(guó)社會(huì)性規(guī)制制度演進(jìn)中的實(shí)踐范圍，能夠清晰發(fā)現(xiàn)其擴(kuò)張的脈絡(luò)。這表明，無(wú)論批評(píng)聲音如何強(qiáng)烈，就社會(huì)性規(guī)制采取成本收益分析正在形成更大程度的共識(shí)獲得日益廣泛的采用。必須承認(rèn)，各國(guó)的制度設(shè)計(jì)依然存在許多差異，但整體觀(guān)察這些紛繁的差異，能夠發(fā)現(xiàn)其主要呈現(xiàn)在手段面?！?7 〕換句話(huà)說(shuō)，各國(guó)選擇了契合本國(guó)社會(huì)及法治狀況的方法，其目的在于更好地實(shí)施成本收益分析。特別應(yīng)該指出的是，在手段層面，基由研究的深入和交流的廣泛，有關(guān)社會(huì)性規(guī)制的成本收益分析技術(shù)日益精致，創(chuàng)新性策略、混合型工具的采行力圖并實(shí)質(zhì)上也正在逐步縮小成本收益分析在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的局限性。與之相伴隨，一種明顯的趨勢(shì)體現(xiàn)為外包（委外、公私協(xié)力），即為提升成本收益分析的專(zhuān)業(yè)性與獨(dú)立性，各國(guó)嘗試將該評(píng)估委托第三方實(shí)施。這一做法本身就是降低成本并尋求中肯結(jié)論的合乎成本收益分析理念的典范。

（三）社會(huì)性規(guī)制成本收益分析一般方法

在典型國(guó)家的實(shí)踐中，社會(huì)性規(guī)制成本收益分析具體采用三種代表性方法。透過(guò)這些典型方法能夠發(fā)現(xiàn)其背后思維哲學(xué)和對(duì)其的探索與發(fā)展。

1.狹義成本收益分析。社會(huì)性規(guī)制成本收益分析制度中的成本收益分析法是準(zhǔn)確的界定規(guī)制政策產(chǎn)生的直接和間接成本和帶來(lái)多方面的收益。只有一項(xiàng)規(guī)制政策的收益大于成本，即存在凈社會(huì)收益時(shí)，規(guī)制才有實(shí)施的必要性。成本收益分析中的成本包括直接成本和間接成本?！爸苯映杀炯劝ㄕ畵芸罱o規(guī)制機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)行的行政經(jīng)費(fèi)和撥款給地方政府執(zhí)行規(guī)制政策的經(jīng)費(fèi)，還包括各級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；間接成本指各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人執(zhí)行和落實(shí)規(guī)制的成本支出，包括消費(fèi)者和生產(chǎn)者損失，給生產(chǎn)或消費(fèi)帶來(lái)的麻煩或阻礙以及時(shí)間成本（也應(yīng)該包括對(duì)經(jīng)濟(jì)和私人市場(chǎng)中生產(chǎn)率、就業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)有效地運(yùn)行的消極作用，對(duì)健康、安全和自然資源有效機(jī)制產(chǎn)生的副作用）?！背杀臼找娣治鲋械氖找姘ǘ唐谑找婧烷L(zhǎng)期收益，涵蓋經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)收益和環(huán)境收益，在一般情況下，與成本的分析范圍一致。“以美國(guó)聯(lián)邦規(guī)制機(jī)構(gòu)的評(píng)估做法為代表，規(guī)制機(jī)構(gòu)一般會(huì)堅(jiān)持評(píng)估市場(chǎng)直接貿(mào)易收益和社會(huì)間接效益的原則，對(duì)短期內(nèi)產(chǎn)生的收益直接評(píng)估，對(duì)在較長(zhǎng)時(shí)期產(chǎn)生的收益，通過(guò)貼現(xiàn)的方法將未來(lái)收益折算成現(xiàn)值的方法，評(píng)估未來(lái)各年度的收益?！?〔28 〕有關(guān)成本收益方法的優(yōu)點(diǎn)與批評(píng)與對(duì)該制度的評(píng)價(jià)要點(diǎn)基本一致，詳如前文，不再贅述。

2.成本有效性分析。如果說(shuō)成本收益分析側(cè)重于在管制措施的成本和利益得以量化或能以貨幣表示時(shí)使用，強(qiáng)調(diào)社會(huì)凈收益最大，則成本有效性分析是在達(dá)成既定目標(biāo)前提下比較和遴選最佳的手段方法。成本效益分析又稱(chēng)成本有效性分析，旨在以給定的政策目標(biāo)為前提，尋求最低的社會(huì)成本達(dá)至該目標(biāo)，即要使規(guī)制的凈效益最大或凈成本最小。成本有效分析對(duì)于社會(huì)性規(guī)制殊具意義。它可以回避健康、安全和環(huán)境等目標(biāo)收益的量化和貨幣化難題，而且將其作為既定的政策目標(biāo)，在約束條件下選擇成本最小的規(guī)制方案，以實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制。

一般來(lái)說(shuō)，成本有效性分析主要分為三個(gè)步驟：確定規(guī)制目標(biāo)，羅列各種可選的規(guī)制手段、對(duì)各規(guī)制手段進(jìn)行成本分析。成本分析的基本方法與前述成本收益分析方法并無(wú)二致。但需要說(shuō)明的是，由于成本有效性分析更多應(yīng)用于難以量化和貨幣化的領(lǐng)域，而在這一領(lǐng)域又非決然排斥量化和貨幣化本身，因此在適用成本有效分析方法時(shí)，除使用“顯示性偏好法”，即以市場(chǎng)主體的實(shí)際市場(chǎng)決策為基礎(chǔ)，透過(guò)商品和服務(wù)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值衡量支付意愿外，通常運(yùn)用“表示性偏好”方法來(lái)評(píng)估必須量化又無(wú)法貨幣量化的成本收益。后一種方法通過(guò)構(gòu)建虛擬市場(chǎng)，以問(wèn)卷等社會(huì)調(diào)研形式對(duì)被抽樣受眾進(jìn)行假定性測(cè)試，以估算相關(guān)項(xiàng)的支付意愿。此外，歐盟也常用成員國(guó)一項(xiàng)研究中取得的貨幣化影響數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到其他成員國(guó)類(lèi)似事項(xiàng)研究中的方法——成本收益轉(zhuǎn)移法來(lái)評(píng)估難以貨幣化的目標(biāo)項(xiàng)?！斑m用該方法雖然會(huì)增加影響價(jià)值評(píng)估的不確定性，但如果時(shí)間、資金有限，這種方法至少有助于對(duì)類(lèi)似事項(xiàng)影響程度迅速評(píng)估。” 〔29 〕

成本有效性分析作為一種單邊分析，相當(dāng)程度上克服了收益量化的困難性。但其也存在自身的局限性。由于規(guī)制目標(biāo)是給定的，因此成本有效性分析即便選定了成本最小的規(guī)制方案，但卻無(wú)法回答該規(guī)制是否會(huì)產(chǎn)生社會(huì)凈收益。換句話(huà)說(shuō)，對(duì)于是否應(yīng)該規(guī)制的問(wèn)題本身是排除在成本有效性分析考量之外的。此外，即使在規(guī)制目標(biāo)既定的情形下，不同規(guī)制手段或方案在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的同時(shí)往往會(huì)在不同側(cè)面產(chǎn)生其他類(lèi)型的收益，這部分副產(chǎn)品在成本有效性分析中被納入負(fù)成本中以進(jìn)行綜合對(duì)比。這也就意味著，成本有效性分析并不能完全回避收益的量化和貨幣化。

3.風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析旨在評(píng)估發(fā)現(xiàn)防范或消除風(fēng)險(xiǎn)或不利后果的有效規(guī)制措施。與成本收益分析和成本有效性分析不同，風(fēng)險(xiǎn)分析更側(cè)重于觀(guān)察規(guī)制對(duì)象及規(guī)制措施本身在未來(lái)規(guī)制過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)而非預(yù)期收益，以及這些風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生的不利后果。

國(guó)別比較來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)分析在歐盟適用更為廣泛；從適用領(lǐng)域來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)分析在社會(huì)性規(guī)制分析，特別是安全、環(huán)保、公衛(wèi)以及資源與技術(shù)開(kāi)發(fā)中得到更多的重視；比較風(fēng)險(xiǎn)分析法和前兩種方法，風(fēng)險(xiǎn)分析相對(duì)處于次要地位，往往發(fā)揮補(bǔ)充性作用。風(fēng)險(xiǎn)分析一般劃分為四個(gè)步驟：首先，分析可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并劃分其類(lèi)型；其次，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率；再次，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境造成的各種直接間接影響；最后分析應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的各種措施。成本分析法、風(fēng)險(xiǎn)分析法是風(fēng)險(xiǎn)分析中的常用方法。

風(fēng)險(xiǎn)分析為衡量避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的各種措施的成本提供了重要的評(píng)估工具。但風(fēng)險(xiǎn)分析與成本收益分析和成本有效性分析的最大區(qū)別在于從風(fēng)險(xiǎn)的視角來(lái)審視損害避免、整體利益維系及其所付出的代價(jià)。進(jìn)言之，風(fēng)險(xiǎn)描述不僅要衡量損害，還要評(píng)估損害發(fā)生的可能性或概率。概率的引入使社會(huì)性規(guī)制的成本與收益的評(píng)價(jià)更逼近真實(shí)世界。但風(fēng)險(xiǎn)分析也存在其自身的局限性。特別是風(fēng)險(xiǎn)造成的影響往往范圍更廣，種類(lèi)更多，因此更加缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和共量性基礎(chǔ)。

除了典型的成本收益分析方法、成本有效性分析方法和風(fēng)險(xiǎn)分析法外，各國(guó)或地區(qū)還擴(kuò)展了其他的一些方法，如財(cái)政分析或預(yù)算成本分析：直接將政府行動(dòng)的直接預(yù)算成本予以量化；美國(guó)的敏感性分析，歐盟的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)模型分析，地區(qū)模型分析，經(jīng)合組織的問(wèn)題排序分析等。由于規(guī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境所產(chǎn)生的影響十分復(fù)雜，其成本和收益難以直觀(guān)估計(jì)。美國(guó)、歐盟、經(jīng)合組織等國(guó)家的政府和研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)發(fā)出許多預(yù)測(cè)模型，常見(jiàn)的有可計(jì)算一般均衡模型（CGE）、部門(mén)模型、微觀(guān)模擬模型、宏觀(guān)計(jì)量模型、社會(huì)影響評(píng)估模型、環(huán)境影響評(píng)估模型以及項(xiàng)目—方案模型等。這些模型往往涉及到數(shù)十個(gè)或者上百個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境變量，以及數(shù)十個(gè)或者上百個(gè)行為方程，從而利用計(jì)算機(jī)的強(qiáng)大計(jì)算能力和已經(jīng)積累的龐大數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)規(guī)制可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境造成的影響或說(shuō)成本、收益、凈收益進(jìn)行模擬和預(yù)測(cè)?！?0 〕計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的快速發(fā)展和計(jì)算機(jī)的廣泛應(yīng)用，使精準(zhǔn)處理復(fù)雜信息的模型工具在技術(shù)上處理時(shí)間上大大得到簡(jiǎn)化。但復(fù)雜分析的前提要件在于數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，而分析的妥適性關(guān)鍵則在于變量的確定及其之間關(guān)系的科學(xué)設(shè)定。

四、我國(guó)社會(huì)性規(guī)制成本收益分析現(xiàn)狀、困惑與前瞻

（一）成本收益分析在我國(guó)法制實(shí)踐脈絡(luò)梳理

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)在立法及其政策領(lǐng)域已經(jīng)明確提出成本效益分析問(wèn)題。從中央層面，《行政許可法》第20條、第21條明確要求對(duì)行政許可進(jìn)行成本收益分析；國(guó)務(wù)院2004年3月17日在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中要求，為提高制度建設(shè)質(zhì)量，法制辦應(yīng)組織有關(guān)部門(mén)：“探索建立有關(guān)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過(guò)程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本?！?007年，《關(guān)于做好國(guó)務(wù)院2007年立法工作的意見(jiàn)》中進(jìn)一步指出：“要抓緊組織開(kāi)展立法成本效益分析，探索對(duì)立法成本、法律實(shí)施成本和經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等進(jìn)行量化分析的科學(xué)方法?！眱赡旰?，《國(guó)務(wù)院2009年立法工作計(jì)劃》指出：“要積極開(kāi)展政府立法成本效益分析和行政法規(guī)后評(píng)估工作”。2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]33號(hào)）明確要求：“積極探索開(kāi)展政府立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施情況后評(píng)估工作”。上述制度發(fā)展脈絡(luò)表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)成本效益分析的持續(xù)重視，并從表達(dá)方式中看得到其對(duì)于如何開(kāi)展相關(guān)工作的思路更加凝練，而分析手段則更加多元。

隨著中央提出成本效益分析引入各類(lèi)立法和決策，全國(guó)各地也開(kāi)展了如火如荼地探索。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有地方政府規(guī)章36部，地方政府規(guī)范性文件607部（統(tǒng)計(jì)結(jié)果截至2012年6月30日）提及成本效益分析問(wèn)題，涵蓋全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及其地市。以地方政府規(guī)章觀(guān)察，其中直接相關(guān)的有28部，內(nèi)容多涉及立法后評(píng)估、行政程序規(guī)定、重大行政決策、規(guī)章及規(guī)范性文件制定、依法行政考評(píng)等事宜，地方規(guī)范性文件中有關(guān)成本效益分析的明確規(guī)定有法治政府建設(shè)、立法計(jì)劃和其他行政程序法治問(wèn)題。

（二）社會(huì)性規(guī)制成本收益分析的本土困惑

觀(guān)察當(dāng)前我國(guó)成本收益分析在立法中的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為：其一，社會(huì)性規(guī)制成本收益分析多停留在宣示意義上，缺乏系統(tǒng)的實(shí)體制度、明確的程序配套以及剛性要求。宣示固然反映出各級(jí)立法者的對(duì)成本收益分析的認(rèn)可，但難免淪為標(biāo)簽。其二，社會(huì)性規(guī)制成本收益分析缺乏專(zhuān)責(zé)實(shí)施機(jī)關(guān)或明確的主責(zé)機(jī)關(guān)。以行政立法為例，雖然在21部地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件中都提到要積極開(kāi)展成本效益分析，并在全國(guó)范圍內(nèi)率先將其寫(xiě)入行政程序規(guī)定，但沒(méi)有強(qiáng)制性要求，且迄今也并沒(méi)有具體操作性方案出臺(tái)。而其他所有省市各類(lèi)立法文件亦都如此。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，社會(huì)性規(guī)制成本收益分析在我國(guó)淺行則止有著復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)原因。其一，從總體上看，我國(guó)法治建設(shè)仍在進(jìn)行中，各種理論與工具的掌握尚不充分、實(shí)踐摸索沉淀不足。在整體法治不成熟的格局下，對(duì)規(guī)制本身的規(guī)約不可能先行成熟。其二，傳統(tǒng)中國(guó)文化重質(zhì)性評(píng)價(jià)而輕量化分析，制度難免打上此一文化烙印，而使成本收益分析這類(lèi)精致設(shè)計(jì)真正得到認(rèn)同與接受仍需時(shí)日。其三，亦或許更為根本性的原因在于，中國(guó)當(dāng)下所迎逢的社會(huì)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致了分析所要面對(duì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各因素具有高度的復(fù)雜：社會(huì)性規(guī)制的成本收益分析指標(biāo)必定需要更加多元，各個(gè)變量乃至本應(yīng)為常量的指標(biāo)處于變動(dòng)不居的狀態(tài)，令分析本身幾乎無(wú)法深入。因此，社會(huì)性規(guī)制成本收益分析在宣示后八年的躑躅難前（2004—2012年）不僅存在其合理性，某種意義上甚至是一種實(shí)踐智慧。但是，顯然僅僅如此是不夠的。

（三）我國(guó)社會(huì)性規(guī)制成本收益分析的應(yīng)然面向

與一般制度不同，規(guī)制理論從市場(chǎng)失靈出發(fā)。公權(quán)力的介入并不具有天然的正當(dāng)性。缺少了成本收益分析對(duì)規(guī)制必要性與科學(xué)性的回答，將大大削減規(guī)制的正當(dāng)性。同時(shí)，轉(zhuǎn)型背景進(jìn)一步強(qiáng)化了我們對(duì)社會(huì)性規(guī)制成本收益分析的需求：必須通過(guò)系統(tǒng)性的前瞻性評(píng)估來(lái)整體性思考每一項(xiàng)制度的利弊得失，而不是碎片化地就事論事地思考單個(gè)問(wèn)題，導(dǎo)致“按下葫蘆起了瓢”。為此，成本收益分析制度務(wù)必在我國(guó)社會(huì)性規(guī)制制度建設(shè)中豐富完善。

第一，觀(guān)念與共識(shí)必需強(qiáng)化，全面了解選擇性借鑒。應(yīng)辯證看待成本收益分析方法，積極吸取發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)性管制改革的科學(xué)方法和理念，將成本收益分析制度適度引入我國(guó)的社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，為政府科學(xué)決策提供參考依據(jù)。要充分認(rèn)識(shí)到成本收益分析建制的必要性，全面了解各國(guó)實(shí)踐的共性與趨勢(shì)，深入理解成本收益分析的意義、功能與適用邊界。

第二，科學(xué)明定范圍，將成本收益分析功能定位于重大事項(xiàng)的強(qiáng)制性決策依據(jù)。所謂決策依據(jù)，強(qiáng)調(diào)了成本收益分析本身的參考性和非決定性；所謂強(qiáng)制性，主張成本收益分析務(wù)必納入關(guān)涉各項(xiàng)重大事項(xiàng)規(guī)制立法尤其是社會(huì)性規(guī)制立法中，作為政府實(shí)施各類(lèi)規(guī)制的必要前置程序，其實(shí)施必須按照嚴(yán)格程序進(jìn)行。

第三，明定主責(zé)機(jī)關(guān)，由各級(jí)政府法制辦專(zhuān)責(zé)實(shí)施。為此，應(yīng)增加法制辦必要人力財(cái)力資源配套。法制辦在實(shí)施中以外包方式為主，主要承擔(dān)評(píng)估者選擇、合同控制等職責(zé)，從而克服專(zhuān)業(yè)知識(shí)的不足夠和行政資源的配給局限。

第四，審慎確定實(shí)施步驟，采試點(diǎn)先行、逐步推廣。社會(huì)性規(guī)制成本收益分析有賴(lài)于基礎(chǔ)法治建設(shè)的情況?？紤]到我國(guó)各地法治發(fā)展水平參差不齊，應(yīng)由法治發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。在推進(jìn)過(guò)程中從實(shí)質(zhì)性突出性問(wèn)題向一般性問(wèn)題擴(kuò)散。同時(shí)，一方面摸索積累經(jīng)驗(yàn)修正思路方案，另一方面加強(qiáng)宣傳以增強(qiáng)觀(guān)念上的認(rèn)同和共識(shí)，并輔之以專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、信息公開(kāi)，為普遍推廣創(chuàng)造各方面條件。爭(zhēng)取在三年至五年時(shí)間內(nèi)輻射到全國(guó)。最終通過(guò)法律或行政法規(guī)，將成本收益分析固化為一種剛性制度安排。