可持續(xù)利用和保護(hù)南極資源的法律研究及中國的戰(zhàn)略選擇

[摘要]國際社會對豐富、獨(dú)特且具有重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略意義的南極資源展開了新一輪的國際紛爭。南極條約凍結(jié)了南極的領(lǐng)土主權(quán)，考慮到南極及其資源的法律屬性的特殊內(nèi)涵是建立在人類共同遺產(chǎn)原則基礎(chǔ)上的，以及南極現(xiàn)有管理體制的缺陷，建議應(yīng)擴(kuò)大適用人類共同遺產(chǎn)原則。根據(jù)南極條約體系中始終貫穿的養(yǎng)護(hù)南極資源、保護(hù)南極環(huán)境、維持南極生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展理念，提出我國在南極問題上的戰(zhàn)略選擇和發(fā)展路徑：對內(nèi)促進(jìn)我國有關(guān)南極的政策立法與國際接軌、加大資金技術(shù)的支持、加強(qiáng)南極科學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域的研究；對外加強(qiáng)與國際社會的交流與合作，共創(chuàng)和諧的國際環(huán)境和南極環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]南極資源；南極條約體系；可持續(xù)發(fā)展；資源、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)

[中圖分類號]D99 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2013）01-0110-06

一、南極的資源現(xiàn)狀及其引發(fā)的國際紛爭

（一）南極的豐富資源是國際社會爭奪的目標(biāo)

南極是迄今為止地球上未被開發(fā)利用的一塊寶地，雖然是寒冷的冰雪世界，但卻是一個儲藏豐富物質(zhì)財富的巨大“資源寶庫”。首先，南極蘊(yùn)藏著品種繁多的礦產(chǎn)資源與能源。南極有號稱“世界鐵山”的世界上最大的鐵礦儲藏地區(qū)，有分布于東南極洲的冰蓋下儲藏量約達(dá)5000億噸的世界最大的煤田；約500～1000億桶的石油儲量和3萬～5萬億立方米的天然氣；蘊(yùn)藏巨大的風(fēng)能、潮汐能、地?zé)崮艿葷撛诘馁Y源。其次，南極富含獨(dú)特的生物資源，構(gòu)成了南極所特有的生物多樣性。南大洋無論是海洋生物的種類還是生物量都很可觀，尤其是那里的企鵝、鯨、海豹、棲息的鳥類、磷蝦和魚類資源更為富饒；南極洲分布有150多種動物和850多種低等植物，如藻類、苔蘚、地衣等，是南極大陸僅有的綠色植物而被稱為南極的“綠洲”；南極富含具有嗜冷、嗜鹽、抗輻射等獨(dú)特生物學(xué)適應(yīng)機(jī)制和生理生化特性的微生物資源，如冰藻、細(xì)菌、酵母及絲狀真菌等，在極地自然生態(tài)環(huán)境中的物質(zhì)循環(huán)與能量流動、生物地球化學(xué)過程中擔(dān)負(fù)著重要的角色。

（二）南極資源蘊(yùn)含的巨大價值是國際紛爭的誘因

南極豐富且獨(dú)特的資源體現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)價值和戰(zhàn)略意義，在全球經(jīng)濟(jì)和人類社會的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著不可忽視的作用。不僅如此，南極生物及其體內(nèi)含有的遺傳資源也具有經(jīng)濟(jì)、醫(yī)藥價值。如南極綠藻、從海水中獲取的深海軟泥，或南極磷蝦的提取物等被制成各類化妝品或護(hù)膚品，可以起到美容和藥用作用；南極海域某種魚體內(nèi)含有具有防凍功能的糖蛋白，可延長冰激凌等冷凍食品的保質(zhì)期、改善組織凍結(jié)并為移植手術(shù)創(chuàng)造條件、抗霜凍煙草植物的培育；南極海洋藍(lán)藻能夠從工業(yè)廢水污染物篩選出如鎘、鈷等化學(xué)廢物和重金屬。此外，南極豐富且特性迥異的生物及其遺傳資源具有潛在的科研價值，不僅有助于人們拓展對其蘊(yùn)藏的無數(shù)科學(xué)之謎和信息的認(rèn)識，而且促進(jìn)了極地考察事業(yè)的發(fā)展。因此，在巨大經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略價值的驅(qū)使下，各國對南極資源展開了激烈的爭奪。

（三）南極資源引發(fā)的國際紛爭及其發(fā)展演進(jìn)

1.從“直接的資源掠奪”到“以科考研究為名義的資源紛爭”。從人們對南極探險發(fā)現(xiàn)開始就帶有很強(qiáng)的疆土擴(kuò)展、資源掠奪的政治色彩。在海豹和鯨的巨大商業(yè)利益的誘惑下，貪婪獵殺者瘋狂的捕殺一度造成了南極海豹瀕臨滅絕。為了掠奪和獨(dú)霸資源，經(jīng)濟(jì)水平高、綜合國力強(qiáng)且科技發(fā)達(dá)的國家對南極的領(lǐng)土紛紛提出主權(quán)要求和瓜分南極資源的主張。逐漸，南極的科學(xué)研究開始在南極事務(wù)中占有首要的地位，大規(guī)模觀測站網(wǎng)的建立、南極研究科學(xué)委員會的成立促使南極科學(xué)考察走向了有序發(fā)展之路。然而，絕大多數(shù)國家的南極政策和科學(xué)考察計劃都重點(diǎn)涉及南極的資源探索，使得南極的資源紛爭變得更加復(fù)雜和尖銳，但其表現(xiàn)形式卻更加科學(xué)化、外交化和法律化。

2.從“單純的科考研究”到“以環(huán)境保護(hù)為前提的資源勘探”。南極科學(xué)考察的領(lǐng)域由早期為商業(yè)目的而進(jìn)行的海洋、氣象觀測，逐漸發(fā)展到今天的海陸空及外層空間的全方位的科學(xué)考察。但從20世紀(jì)70年代中期開始，人類的南極活動逐漸從純科學(xué)研究向資源開發(fā)和利用的研究過渡。對于某些國家來說，南極“研究”就相當(dāng)于“資源勘探”，而且這個純粹的資源勘探也逐漸融入環(huán)境保護(hù)的理念，即以資源和環(huán)境的保護(hù)以及南極生態(tài)的平衡為基礎(chǔ)和前提的資源開發(fā)活動。南極條約體系為了今世后代全人類的共同利益“全面禁止所有礦產(chǎn)資源勘探活動”等規(guī)定不僅有利于資源的養(yǎng)護(hù)及可持續(xù)利用，對南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)也起到了積極的作用。

3.從“傳統(tǒng)的資源勘探”到“以高新技術(shù)為手段的資源開發(fā)”。對于南極生物資源的掠取各國往往采用拖網(wǎng)捕撈、獵殺等傳統(tǒng)的捕獲方式。南極極端的氣候環(huán)境以及資源開采所需要的科學(xué)技術(shù)，為南極資源的獲取造成了諸多阻礙。伴隨著人類生活水平的提高以及生活質(zhì)量和要求的升級，對于遺傳資源開發(fā)衍生的產(chǎn)品的需求日益增加，如保健產(chǎn)品、護(hù)膚用品、生態(tài)修復(fù)技術(shù)等。由此可見，南極資源的勘探開發(fā)以及后續(xù)研究要求的科學(xué)技術(shù)越來越高，因此，對于科學(xué)研究以及技術(shù)開發(fā)提出了更高的挑戰(zhàn)。

二、南極及其資源法律屬性的界定

由于南極主權(quán)問題的凍結(jié)和法律地位的不確定，各國對南極資源既不能如同對其國家管轄范圍內(nèi)的資源一樣依照主權(quán)原則獲取，也不能如同對公海資源的開采一樣適用公海自由原則。南極資源的法律屬性是解決資源的可持續(xù)利用與保護(hù)問題的前提，并且其法律屬性的特殊內(nèi)涵是建立在南極是人類共同遺產(chǎn)之原則的基礎(chǔ)上，南極現(xiàn)有管理體制的缺陷使適用該原則具有一定的局限性，因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大適用該原則。

第一，南極及其資源為全人類共同所有，排除主權(quán)要求和任何形式的占有。南極條約凍結(jié)南極洲領(lǐng)土主權(quán)要求，因此國際社會的任何主體不得對南極及其資源提出任何權(quán)利主張，不得為任何國家或國家集團(tuán)等國際法主體占有、所有和管轄，它們應(yīng)為了全人類共同利益而利用和保護(hù)。第二，南極及其資源用于和平和科學(xué)研究目的的非軍事化活動并以此展開廣泛的國際合作?！赌蠘O條約》規(guī)定南極只用于和平目的，不應(yīng)成為國際紛爭的場所或目標(biāo)；南極科學(xué)考察自由，鼓勵在南極科學(xué)考察中的國際合作。因此，南極的一切活動都應(yīng)基于“和平”這一國際宗旨，不得開展軍事或其他引起國際紛爭的活動，優(yōu)先開展以科學(xué)研究和科學(xué)考察為目的的活動，并在此方面進(jìn)行廣泛的國際合作。第三，南極及其資源為全人類的共同利益而開發(fā)利用和分享利益?！赌蠘O條約》的序言中就已宣稱“承認(rèn)為了全人類的利益，南極應(yīng)永遠(yuǎn)專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國際紛爭的場所和對象”。應(yīng)使每個國家有機(jī)會參與并保證所有南極事務(wù)均為全人類的利益而開展。因此，南極區(qū)域內(nèi)各種活動的開展以及資源的獲取與利用都應(yīng)以“全人類共同利益”為出發(fā)點(diǎn)，并最終以此為目標(biāo)進(jìn)行惠益的分享和資源與環(huán)境的保護(hù)。第四，以資源、環(huán)境與生態(tài)的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為理念。南極活動的開展和資源的利用，不僅應(yīng)順應(yīng)時代的發(fā)展，還應(yīng)嚴(yán)格遵守南極條約體系的相關(guān)規(guī)定，一切以南極資源和環(huán)境的保護(hù)以及南極生態(tài)系統(tǒng)的平衡為前提，堅持可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)理念。也就是在確保環(huán)境自我恢復(fù)能力的前提下，合理并適度地開發(fā)南極資源，不對資源本身和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定造成威脅，保護(hù)資源的原生環(huán)境，顧及包括當(dāng)代人和后代人的全人類的共同利益，從而達(dá)到對南極及其資源的可持續(xù)利用。

三、南極條約體系下資源的可持續(xù)利用與保護(hù)

南極條約體系從礦產(chǎn)到海洋生物、從環(huán)境可持續(xù)發(fā)展到國際科研合作等多方面作出明確規(guī)定，內(nèi)容豐富且具有廣泛性，并制定了協(xié)商會議制度。目前，南極資源的可持續(xù)利用與保護(hù)的討論主要集中在南極條約體系（ATS）的框架下，通過協(xié)商國會議這一平臺，南極事務(wù)主要參與國持續(xù)關(guān)注和推進(jìn)著南極資源的勘探開發(fā)與保護(hù)議題的開展。南極條約體系內(nèi)貫穿著有關(guān)資源利用與環(huán)境、生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展的理念，具體體現(xiàn)于下述若干國際條約中的原則性規(guī)定及其所建立的相關(guān)制度中。

（一）1959年《南極條約》

礦產(chǎn)資源是國際社會爭端的焦點(diǎn)，該問題在南極條約締結(jié)之前即已存在，而且在條約締結(jié)過程中各締約國采取了有意回避的態(tài)度。南極條約凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán)的要求為解決南極礦產(chǎn)資源的問題提供了前提，但通篇對“礦產(chǎn)資源”字眼只字未提，也沒有直接規(guī)定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款。雖然如此，但其第9條第1款第F項規(guī)定了促進(jìn)條約目標(biāo)和宗旨實現(xiàn)的措施之一是南極洲生物資源的保護(hù)和保存，《南極條約》中提到生物資源的保護(hù)僅有此一處，而且有關(guān)生物資源的保護(hù)在后來的《保護(hù)南極動植物議定措施》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》中有更詳細(xì)的規(guī)定，因此此處的生物資源的保護(hù)和保存是一個原則性的規(guī)定。

（二）1964年《保護(hù)南極動植物議定措施》

該議定措施全面闡述了保護(hù)南極動植物等生物資源的規(guī)定，其原則和宗旨是保護(hù)那些在環(huán)南極區(qū)域生長且毫無防御能力，并易遭滅絕的南極本地動植物，被譽(yù)為有關(guān)南極環(huán)境保護(hù)的一個最完整、最成功的國際文件，是締約國協(xié)商會議為解決環(huán)境問題做出的第一個重大貢獻(xiàn)。

—方面，該議定措施將整個南極大陸視為一個特別保護(hù)區(qū)，并根據(jù)動植物棲息和繁殖聚集特性、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的科學(xué)價值等確定，應(yīng)得到參加國政府的特別保護(hù)，以保存它們獨(dú)特的自然生態(tài)系統(tǒng)。在特別保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止一切采集和捕殺南極動植物的行為以及任何種類的非土生動植物和個別微生物的引進(jìn)，防止或降低有害影響以保護(hù)南極獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。為發(fā)展該議定措施，第7屆南極條約協(xié)商會議還制定了特別保護(hù)區(qū)選劃標(biāo)準(zhǔn)。也就是出于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保理念而將南極地區(qū)特別劃定出來，以保護(hù)該區(qū)域內(nèi)的資源、環(huán)境和生態(tài)。其中，禁止生物資源的開發(fā)在—定程度上維護(hù)了南極地區(qū)的和平，也保護(hù)了南極的資源與環(huán)境，尤其是南極乃至全球生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，符合南極可持續(xù)發(fā)展的理念。

另一方面，該議定措施對南極活動的開展設(shè)置了許可證制度。只有根據(jù)許可證才可采取該議定措施所禁止的對南極動植物資源的采集、捕捉、破壞等行為，只有為了科學(xué)研究的目的才可對特別保護(hù)區(qū)內(nèi)的行為發(fā)放許可證。即對南極動植物的采集、捕殺、破壞等行為是被禁止的，即使有許可證也無效，除非是基于科研目的或為研究機(jī)構(gòu)提供標(biāo)本。而且對發(fā)放許可證的數(shù)量給予了限制，須確保任何一年捕殺的南極哺乳動物和鳥類的數(shù)量不超過下一個繁殖季節(jié)中靠自然繁殖通常所能彌補(bǔ)的數(shù)量，以確保動植物種類的多樣性和自然生態(tài)的平衡?？梢姡S可證制度為南極資源勘探開發(fā)的自由開展設(shè)定了條件，防止了過度的開發(fā)和無限制的開采，為養(yǎng)護(hù)區(qū)域內(nèi)的資源、確保資源的可持續(xù)利用發(fā)揮了重大的作用。

（三）1972年《保護(hù)南極海豹公約》

在南極條約體系中，《保護(hù)南極海豹公約》（CCAS）是唯一一個針對某一生物物種而制定的專門的公約，是基于對海豹瀕臨滅絕這一后果而采取的事后補(bǔ)救措施，也是首次管理資源開采的公約。其目標(biāo)是防止19世紀(jì)濫捕海豹致使其瀕臨滅絕的現(xiàn)象再度發(fā)生，控制任何可能出現(xiàn)的商業(yè)性捕殺海豹活動，促進(jìn)南極海豹的合理利用和保護(hù)，以及有關(guān)的科學(xué)研究，維持海洋生態(tài)平衡。CCAS要求應(yīng)當(dāng)對所有捕獵海豹的活動進(jìn)行控制，即停止某些季節(jié)的海豹捕獵活動，并對海豹捕獵的數(shù)量、范圍、工具、方法、程序等加以了限制和規(guī)定，以便不超過可供持續(xù)捕獲的最適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)量，從而充分養(yǎng)護(hù)南極地區(qū)的海豹資源。同時CCAS規(guī)定了南極的哪些區(qū)域可以捕獵海豹、哪些區(qū)域禁止捕殺，建立了海豹的特別保護(hù)區(qū)。可見，CCAS所提出的控制海豹捕獵活動，防止過度開發(fā)的原則和措施，有利于南極海豹資源的保護(hù)，而且公約是在將來海豹捕獵業(yè)發(fā)展假設(shè)的基礎(chǔ)上制定的，被看做將來南極生物資源保護(hù)的各種協(xié)定的模式，客觀上對南極海洋生物資源保護(hù)法律制度的發(fā)展起了一定作用。

（四）1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》

該公約（CCAMLR）是南極條約體系中的一項重要公約，其目的在于防止過度捕撈對南極海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化或造成損害，或減少這種變化的風(fēng)險，保護(hù)、合理利用以可持續(xù)養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源，并加強(qiáng)對南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)研究及有關(guān)國際合作。

CCAMLR的核心內(nèi)容是對南緯60度以南區(qū)域的所有南極的海洋生物資源進(jìn)行“養(yǎng)護(hù)”，即“控制捕撈、合理利用”。不僅對于捕撈及有關(guān)活動制定了嚴(yán)格的養(yǎng)護(hù)原則和養(yǎng)護(hù)措施，捕撈或獵殺南極海洋生物資源時，捕殺的數(shù)量不得超過當(dāng)年凈增加的數(shù)量，不超過其自身恢復(fù)能力的最低限度，維持該種群數(shù)量的穩(wěn)定，進(jìn)而避免物種數(shù)量的波動對南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)帶來不利的影響，以達(dá)到可持續(xù)利用的最終目的；應(yīng)對現(xiàn)有的捕撈狀況予以“控制”，如規(guī)定可捕的數(shù)量、種類、范圍、時間、方式、工具以及程序等，尤其注意考慮可被捕撈物種的大小、年齡，并在適宜時確定性別，以確保生物資源的休養(yǎng)生息，注意避免任何區(qū)域或分區(qū)域出現(xiàn)不適當(dāng)?shù)募胁稉?，以求適度、合理、科學(xué)地開發(fā)且可持續(xù)地利用南極海洋生物資源。

CCAMLR對資源管理采取了預(yù)先防范方法和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)方式。預(yù)防方法的采取是為了防范捕撈帶來的長期、負(fù)面的影響，即先對盡可能收集到的南極海洋生物資源的信息進(jìn)行分析和權(quán)衡，然后制定和實施具體的養(yǎng)護(hù)和管理措施，從而在科學(xué)的管理思想的指導(dǎo)下規(guī)制勘探開發(fā)生物資源的活動。而生態(tài)系統(tǒng)方式是給予南極海洋生態(tài)系統(tǒng)中的所有物種以關(guān)注并且注意維護(hù)這些物種問的生態(tài)聯(lián)系。公約在對某一物種進(jìn)行管理和規(guī)制的同時，也應(yīng)考慮到以此為生或與此相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)中的其他物種，以及該物種的數(shù)量變化對生態(tài)系統(tǒng)整體所造成的影響。

（五）1988年《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》

該公約（CRAMRA）是南極條約體系的最新發(fā)展，其目的在于規(guī)范南極礦產(chǎn)資源未來開發(fā)活動的同時保護(hù)南極環(huán)境與生態(tài)，并維護(hù)南極條約制度。其本質(zhì)在于如何創(chuàng)制一種制度能夠確保南極礦產(chǎn)資源的適當(dāng)使用。然而，其法律地位由于受到1991年《南極環(huán)境保護(hù)議定書》的嚴(yán)重挑戰(zhàn)而未能生效，盡管從未實施，但它對南極礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)和可持續(xù)利用與保護(hù)等相關(guān)問題的解決提供了一些有益的指導(dǎo)與先見。

首先，由于南極獨(dú)特的生態(tài)、荒野的形態(tài)與科學(xué)價值以及南極對全球環(huán)境的重要性，南極礦產(chǎn)資源活動可能會對南極環(huán)境或依附于它的或與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響，所以在對可能的南極礦產(chǎn)資源作出活動、作出決定時，必須將對南極環(huán)境及依附于它及與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)作為基本考慮，應(yīng)特別重視對南極環(huán)境和生態(tài)平衡的保護(hù)。

其次，CRAMRA設(shè)立了“基金”制度，是為了支付由公約預(yù)料的礦物開采引發(fā)的環(huán)境損害的成本補(bǔ)救。也就是用作經(jīng)濟(jì)利益的回饋，補(bǔ)償南極資源的保護(hù)及其可持續(xù)發(fā)展所需要花費(fèi)的成本，以及彌補(bǔ)勘探活動對資源、環(huán)境和生態(tài)造成的損害，同時為能夠代表全人類共同利益管理南極資源活動的南極機(jī)構(gòu)，如南極條約協(xié)商會議，提供由于管理活動而產(chǎn)生的日常開銷和運(yùn)行費(fèi)用。

再次，CRAMRA規(guī)定了“保護(hù)區(qū)域”制度，要求在指定的任何特別保護(hù)區(qū)或特別科學(xué)興趣地內(nèi)，南極礦產(chǎn)資源活動應(yīng)予禁止。該保護(hù)區(qū)域的制度，就類似于1964年《議定措施》的“特別保護(hù)區(qū)”和CCAS的“海豹特別保護(hù)區(qū)”的規(guī)定，其設(shè)立的目的在于保護(hù)資源與環(huán)境，在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止除了以科學(xué)研究為目的的其他一切資源的勘探開發(fā)活動，保護(hù)其特有的資源、環(huán)境與生態(tài)的原始狀態(tài)，保存其所具有的荒野價值。

（六）1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》

該議定書對南極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)作了全面的規(guī)定，是南極環(huán)境保護(hù)的最主要的法律文件，也是迄今為止內(nèi)容最全面和最嚴(yán)格的環(huán)境條約。其目的在于全面保護(hù)南極環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)。

第一，該議定書規(guī)定了南極活動應(yīng)遵守的環(huán)境保護(hù)原則。包括南極資源的勘探開發(fā)在內(nèi)的一切南極活動，應(yīng)考慮對資源本身及其生存環(huán)境的保護(hù)，同時也應(yīng)考慮資源所依存的整個南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，如同CCAMLR中所規(guī)定的“管理環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)方法”一樣，不能單獨(dú)保護(hù)資源，還應(yīng)保護(hù)與該資源相互依存的其他資源和整個生態(tài)系統(tǒng)。也就是說，在規(guī)劃南極活動和在南極地區(qū)從事任何活動，尤其是對礦產(chǎn)資源和生物資源的勘探、開發(fā)，不僅必須保護(hù)南極環(huán)境及其附屬生態(tài)系統(tǒng)，限制、避免對其不利影響，還不應(yīng)造成對未來環(huán)境和生態(tài)的任何潛在威脅，確保資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，而且須在不損害南極的固有的荒野、科學(xué)、美學(xué)、生態(tài)等價值的條件下進(jìn)行。

第二，該議定書確認(rèn)了1964年《議定措施》關(guān)于將南極地區(qū)劃為特別自然保護(hù)區(qū)的規(guī)定，為了全面保護(hù)南極環(huán)境及依附于它和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，而將南極指定為自然保護(hù)區(qū)且僅用于和平與科學(xué)，禁止礦產(chǎn)資源的開發(fā)。附件五“區(qū)域保護(hù)和管理”闡明并更新了議定書中有關(guān)自然保護(hù)區(qū)區(qū)域保護(hù)與管理問題，還建立了“南極特別保護(hù)區(qū)”和“南極特別管理區(qū)”兩類區(qū)域。禁止資源的開發(fā)在一定程度上維護(hù)了南極地區(qū)的和平，也保護(hù)了南極的資源與環(huán)境，尤其是南極乃至全球生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，符合南極可持續(xù)發(fā)展的理念。因此，應(yīng)當(dāng)遵守“自然保護(hù)區(qū)”概念中保護(hù)南極環(huán)境與生態(tài)的核心理念，同時劃定部分具有重要價值的區(qū)域予以特殊保護(hù)和管理、科學(xué)研究以及為了后代人利益的保存。

第三，該議定書規(guī)定了風(fēng)險預(yù)防的特殊環(huán)境原則，并要求在任何南極活動開展前應(yīng)作出預(yù)先評價和有根據(jù)的判定，從而限制其對南極環(huán)境的不利影響，并精心規(guī)劃如何將這些活動進(jìn)行有效的管理，體現(xiàn)了“預(yù)防原則”。其中“對南極環(huán)境及依附的生態(tài)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的影響作出預(yù)先評價和有根據(jù)的判定”就是“環(huán)境影響評價”。南極資源的勘探開發(fā)活動應(yīng)適用“環(huán)境影響評價”的“預(yù)先防范、保護(hù)環(huán)境”的理念，使其受制于該協(xié)議中的環(huán)境影響評價程序。在資源活動開展前應(yīng)對活動的目的、地點(diǎn)、期限和強(qiáng)度進(jìn)行說明，考慮擬議活動可替代的方法和防范措施，檢查收集生物資源及其遺傳材料時確定是否會對特定物種或棲息地產(chǎn)生負(fù)面影響，從而預(yù)先防范對資源與環(huán)境造成的影響和風(fēng)險，以更有效地保護(hù)南極資源與環(huán)境。

第四，該議定書附件二的目標(biāo)是保護(hù)南極動植物以及禁止非原生物種的引入，其中最重要的是有關(guān)“許可證”的規(guī)定。南極資源的勘探活動，首先應(yīng)遵守該議定書附件二對南極動植物等生物資源的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的理念，開展活動時不應(yīng)造成對生物物種的破壞或產(chǎn)生影響，保護(hù)南極特殊的動植物物種及其生存的環(huán)境以至整個南極的生態(tài)系統(tǒng)，使其能夠可持續(xù)利用；其次適用該議定書有關(guān)“許可證”的規(guī)定，即南極資源的勘探開發(fā)須在取得許可證后方可進(jìn)行，才可以對許可證所要求的物種在規(guī)定的時間和范圍內(nèi)由特定的主體進(jìn)行標(biāo)本的采取和獲取，從而有效地保護(hù)南極的生物物種及其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)。

第五，該協(xié)定書的附件六解決了源自環(huán)境緊急事件創(chuàng)辦基金的責(zé)任。關(guān)于基金的補(bǔ)償作用，若經(jīng)營人對其行為引起的環(huán)境突發(fā)事件不能采取積極有效的反應(yīng)行動，那么鼓勵其他締約國采取相關(guān)行動，環(huán)境突發(fā)事件之后再由無法采取行動的責(zé)任經(jīng)營人對為其采取行動的締約國予以補(bǔ)償，如果無法全部補(bǔ)償，那么采取行動的締約國可以向南極條約秘書處請求由其設(shè)立的賠償基金給予未補(bǔ)償部分正當(dāng)合理的補(bǔ)償。而如果該環(huán)境的突發(fā)事件僅僅造成了單純的環(huán)境損害，并未衍生出任何經(jīng)濟(jì)損害，經(jīng)營人也應(yīng)以上述方式承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。可見，“基金”制度的設(shè)立是出于對環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的目的，是為了支付對資源的開采造成的環(huán)境損害的成本補(bǔ)救。

四、我國在南極資源的可持續(xù)發(fā)展問題上的戰(zhàn)略選擇

作為南極條約的締約國和南極條約協(xié)商會議的協(xié)商國，我國有權(quán)參與南極事務(wù)，也有義務(wù)為了全人類的共同利益而在維護(hù)南極地區(qū)的和平與穩(wěn)定的基礎(chǔ)上開展南極活動；對于擴(kuò)大適用人類共同遺產(chǎn)原則的南極及其資源，我國也應(yīng)基于全人類的共同利益，用于和平和科學(xué)研究目的的非軍事化活動并以此展開廣泛的國際合作，以資源、環(huán)境與生態(tài)的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為理念加以利用并利益共享；作為國際社會和地球的成員之_，我國有責(zé)任為了今世后代全人類的共同利益養(yǎng)護(hù)南極的資源、保護(hù)南極的環(huán)境、維持南極生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡，做到可持續(xù)地利用和保護(hù)南極資源。然而，作為發(fā)展中國家的我國在南極事務(wù)的參與十分有限，目前僅限于科學(xué)考察活動。由于南極條約凍結(jié)主權(quán)的要求，南極的資源也僅限于以科學(xué)研究為目的的利用。為了增強(qiáng)我國的“南極存在”，擴(kuò)大南極活動開展的參與程度，為了保護(hù)南極的資源、環(huán)境與生態(tài)，為了人類的可持續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)選擇以下發(fā)展路徑：

首先，我國應(yīng)廣泛開展與南極資源有關(guān)的科學(xué)考察和研究活動。在自然科學(xué)方面，對南極及其資源的研究有助于人們拓展對其蘊(yùn)藏的無數(shù)科學(xué)之謎和信息的認(rèn)識，這不僅涉及數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)和氣象學(xué)等基礎(chǔ)科學(xué)，還包括農(nóng)業(yè)、生物、醫(yī)學(xué)等實用科學(xué)。同時，科學(xué)研究是經(jīng)濟(jì)、醫(yī)學(xué)等價值體現(xiàn)的前提，也就是說，只有通過科學(xué)研究的手段和方法，才能獲取南極資源對人類生存和社會發(fā)展更有利的科學(xué)信息，從而指導(dǎo)基礎(chǔ)和實用科學(xué)的發(fā)展以及對人類社會的貢獻(xiàn)，如應(yīng)對全球的氣候變化、研發(fā)高科技產(chǎn)品。在社會科學(xué)方面，各國加大南極事務(wù)的參與力度，科學(xué)研究在南極政治中起到了導(dǎo)向和旗幟的作用。在可觀的自然科學(xué)研究成果的基礎(chǔ)上，各國南極科學(xué)考察的廣泛開展，不僅促進(jìn)了極地考察事業(yè)的發(fā)展，還為我國的南極活動提供充分且有指導(dǎo)意義的科學(xué)信息，也為我國確定南極目前和長遠(yuǎn)的利益以及進(jìn)一步制定南極的發(fā)展戰(zhàn)略提供決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。

其次，對南極事務(wù)的開展應(yīng)給予國內(nèi)政策立法層面、資金技術(shù)方面、學(xué)界研究領(lǐng)域的大力支持，如提高技術(shù)裝備水平、培養(yǎng)科研力量、提供研究資金等。具體而言，作為發(fā)展中大國，中國應(yīng)密切關(guān)注國際法和南極條約體系的發(fā)展趨勢以及南極條約協(xié)商會議的最新動向，制定我國的南極發(fā)展戰(zhàn)略和政策立法，與國際接軌，從而為我國在南極的各項活動提供國際法依據(jù)和指導(dǎo)。南極的科學(xué)研究與考察活動的開展對資金和技術(shù)提出了更高的要求，因此我國應(yīng)加大資金和技術(shù)方面的投入，鼓勵和激勵南極的科學(xué)研究與考察。學(xué)界的研究成果對于國家政策和立法起到了基礎(chǔ)性建議的作用，所以政府應(yīng)投入大量的人力、物力和財力鼓勵各大研究機(jī)構(gòu)和高校的各個領(lǐng)域的學(xué)者對此予以廣泛深入的研究。尤其是國際法和環(huán)境法方面的研究，做好法學(xué)研究理論儲備的同時，處理好國際關(guān)系并促進(jìn)南極資源與環(huán)境的保護(hù)。

再次，積極參與南極事務(wù)，加強(qiáng)與國際社會的交流與合作，為保護(hù)南極的資源與環(huán)境共同努力。具體而言，積極主動參與南極的活動，不僅有利于我國及時調(diào)整相關(guān)的南極政策和發(fā)展戰(zhàn)略，也有利于增強(qiáng)我國在國際規(guī)則制定過程中的發(fā)言權(quán)和國際影響力。加強(qiáng)與國際組織和各國的交流，不僅為獲得相關(guān)信息和技術(shù)的國際共享提供了便利和平臺，也為維護(hù)南極地區(qū)的和平創(chuàng)造了和諧的國際環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)為了南極資源的可持續(xù)利用、保護(hù)和發(fā)展而貢獻(xiàn)一份力量，在南極條約協(xié)商會議機(jī)制下與國際社會共同努力，遵守南極條約體系關(guān)于資源、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)的相關(guān)條款，遵守南極條約關(guān)于南極專用于和平目的和科學(xué)研究的宗旨，遵守人類共同遺產(chǎn)原則所體現(xiàn)的為了全人類共同利益而可持續(xù)利用和保護(hù)南極及其資源的法律內(nèi)涵。

[責(zé)任編輯 張桂霞]