試論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及完善

何仁輝

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題解決、提高農(nóng)民收入有積極的作用。在概述農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，探討了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的誘因，并提出了完善建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2013）05-1238-03

Discussion on the Present Situation and Perfect Proposals of Rural Land Circulation

HE Ren-hui

（School of Economics and Management，Sichuan Agricultural University，Chengdu 611130，China）

Abstract： The transfer of the right to the contracted management of rural land to promote national agriculture， rural areas and farmers that the root of the problem solving， and the improvement of farmers incomes have a positive effect. This paper analyzes the concept of the contracted management of rural land， explores the current Chinese country rural contracted management of land circulation some issues appeared in， and put forward the improvement suggestions.

Key words： transfer of rural land contract； management right； countermeasures

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指的是農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有以下特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員在內(nèi)的一切農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者為主體。具有民事行為能力和民事權(quán)利能力的公民，要想成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，只需依法與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂農(nóng)村承包合同。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的或者國(guó)家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期使用的適合于農(nóng)用目的的土地，如耕地、林地、草地、水面、灘涂等。城市國(guó)家土地不包括在內(nèi)。

第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在他人土地上進(jìn)行種植、畜牧或養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)性質(zhì)的活動(dòng)的用益物權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以進(jìn)行直接的占有、使用他人土地并享受收益為內(nèi)容，僅以種植、養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)性質(zhì)活動(dòng)為目的。包括土地所有人在內(nèi)的他人不得干涉此三項(xiàng)權(quán)能。

第四，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這項(xiàng)物權(quán)是以支付承包費(fèi)為代價(jià)的。換句話說(shuō)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同是一種有償雙務(wù)合同，農(nóng)村土地承包者必須有償?shù)孬@得原始取得。如果土地所有人在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同簽訂后免除承包人的承包費(fèi)，但這不可認(rèn)為是承包人無(wú)償取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是權(quán)利人放棄了其權(quán)利。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變化，也是不斷適應(yīng)發(fā)展變化中的新情況、新問(wèn)題的做法，其重要意義在于能夠通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善，不斷體現(xiàn)其資本性收益而為土地制度改革打下基礎(chǔ)。

2.1 流轉(zhuǎn)面積偏小

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小是指流轉(zhuǎn)總面積占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e或承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的比例偏小。如根據(jù)河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實(shí)情況的調(diào)查報(bào)告，2010年河南省農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)面積僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的2.58%，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的2.80%。

2.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

通過(guò)對(duì)所收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況分析，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等多種流轉(zhuǎn)形式均出現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際流轉(zhuǎn)中，但轉(zhuǎn)包在現(xiàn)存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中位于主要地位。

2.3 多為自發(fā)性流轉(zhuǎn)

自發(fā)性流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是為法律所預(yù)期的規(guī)范性農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為缺乏，多為短期性、臨時(shí)性、無(wú)償性或無(wú)流轉(zhuǎn)合同的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；二是流轉(zhuǎn)一般在農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行（尤其多在同一集體組織的農(nóng)戶之間），作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的集體組織大多游離于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為之外。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)問(wèn)題的誘因

3.1 法律關(guān)系主體單一[1]

從法律關(guān)系上講，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是農(nóng)村集體的內(nèi)部成員，所體現(xiàn)的這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不具有很大的對(duì)應(yīng)性，它因?yàn)閮?nèi)部關(guān)系的存在而產(chǎn)生，也不會(huì)輕易地影響到此種內(nèi)部關(guān)系之外的其他人的權(quán)利與義務(wù)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身所具有的權(quán)利特性決定其法律關(guān)系主體的單一性。這種單一的法律關(guān)系的主體模式已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和集約化發(fā)展的需要，改變這種模式是進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

3.2 農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)和主體模糊

學(xué)術(shù)界對(duì)集體所有權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定有較大爭(zhēng)議，主要有“總有說(shuō)”、“國(guó)有說(shuō)”、“公司制改造說(shuō)”、“私有說(shuō)”等觀點(diǎn)。實(shí)際工作也受農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)的復(fù)雜性影響而陷入混亂。這表現(xiàn)在農(nóng)民集體與農(nóng)民之間的關(guān)系模糊，集體土地所有權(quán)不斷受到侵犯。另外，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，但在法律規(guī)定上是沖突的，土地所有權(quán)主體不清。《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，《民法通則》規(guī)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，而《農(nóng)業(yè)法》中又規(guī)定為村委會(huì)或地區(qū)性合作組織為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)不可稱為農(nóng)民集體組織，村民委員會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織，而不是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，村民小組是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其因?yàn)闆](méi)有內(nèi)部經(jīng)濟(jì)核算，缺乏法律上的地位認(rèn)定，稱不上一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織。所以，農(nóng)民集體組織事實(shí)上不存在，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是虛位的。集體土地管理由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊而陷入混亂，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。

3.3 中介服務(wù)性機(jī)構(gòu)缺乏

進(jìn)入市場(chǎng)的土地?cái)?shù)量隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的提高和城鄉(xiāng)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì)進(jìn)一步增加。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度與成本勢(shì)必會(huì)受到土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的漫無(wú)目的性的影響，從而影響土地資源的合理配置。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在土地供求雙方信息輻射面狹小，消息受阻，土地流轉(zhuǎn)范圍狹窄、渠道不暢的情況，這是因?yàn)槿狈τ缮系较碌木W(wǎng)絡(luò)狀土地中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要有序進(jìn)行，土地交易市場(chǎng)發(fā)育離不開完善的土地投資機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。

3.4 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記混亂

《物權(quán)法》第127條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效代表著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立，而在第129條又規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換過(guò)程中，如果交易雙方要求進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更改登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更，沒(méi)有進(jìn)行登記的雙方，沒(méi)有權(quán)利對(duì)抗善意第三人?？梢姟段餀?quán)法》是依照債權(quán)合意主義設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中卻采用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記對(duì)抗債權(quán)合意主義，這肯定會(huì)導(dǎo)致矛盾，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)的前提是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得，而結(jié)果是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)立法上遵循不一樣的登記規(guī)則，這與《物權(quán)法》中物權(quán)設(shè)立與變更應(yīng)當(dāng)保持一致的原則是矛盾的[2]。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

4.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則

4.1.1 優(yōu)化配置的原則 土地流轉(zhuǎn)第一要遵循的原則就是優(yōu)化配置原則，因?yàn)闃?gòu)建土地流轉(zhuǎn)制度是為了增大農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而提高農(nóng)業(yè)土地的使用效率。所以有利于土地資源的優(yōu)化配置，有利于土地資源與其他生產(chǎn)要素的有效結(jié)合是任何土地流轉(zhuǎn)方式的前提。

4.1.2 “穩(wěn)制活田，三權(quán)分離”的原則 為了明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，需要在保證土地承包制基本不變的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行分離。

4.1.3 “依法、自愿、有償”的原則 必須依照國(guó)家土地流轉(zhuǎn)政策簽訂合同，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后要執(zhí)行合同，依法按國(guó)家規(guī)定交納稅金和履行應(yīng)盡的義務(wù)。不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，必須要堅(jiān)持自愿的原則，不得采取強(qiáng)行措施，流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能違背農(nóng)民的選擇和意愿。在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，合同雙方商定合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[3]。

4.1.4 因地制宜、實(shí)事求是的原則 必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得采取強(qiáng)行措施。流轉(zhuǎn)要注重實(shí)效，不搞形式主義。流轉(zhuǎn)必須選擇合適的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式和適宜的流轉(zhuǎn)期限，同時(shí)要尊重大多數(shù)群眾的意愿，只有這樣才能保證流轉(zhuǎn)向著正確的方向發(fā)展。伴隨著農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民思想觀念會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題上各級(jí)政府要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，認(rèn)真分析條件，及時(shí)引導(dǎo)，正確指導(dǎo)，周到服務(wù)[4]。

4.2 完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策及建議

4.2.1 明確“集體”的內(nèi)涵 在堅(jiān)持集體所有的基礎(chǔ)上由村委會(huì)代表集體行使農(nóng)村土地所有權(quán)，明確界定“集體”內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法中對(duì)集體層次進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。因?yàn)榇迕裥〗M的范圍較小，不利于有效集中經(jīng)營(yíng)，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍較大，不利于管理。另外，當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村民小組的功能正在喪失或已經(jīng)喪失[5]，因此要嚴(yán)格將“集體”定為村一級(jí)，明確規(guī)定村民委員會(huì)擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。這樣就可以消除我國(guó)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中集體土地主體、產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題，進(jìn)一步明確流轉(zhuǎn)各方的責(zé)任。

4.2.2 完善現(xiàn)行法律法規(guī) 依照《農(nóng)村土地承包法》，承包人雖然擁有對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但權(quán)利的行使過(guò)程中仍受到嚴(yán)格的限制。現(xiàn)實(shí)中法律不能很好地保證承包地的農(nóng)業(yè)用途，而且很難判定“承包方是否有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有其他收入來(lái)源”，因此該條規(guī)定實(shí)際執(zhí)行起來(lái)很難，甚至還有可能發(fā)生發(fā)包方利用此條規(guī)定阻止農(nóng)地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓[6]。此外，“農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定不僅違背流轉(zhuǎn)過(guò)程中效率優(yōu)先的原則，也不符合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)的支配權(quán)的精神。因此，筆者認(rèn)為不應(yīng)該強(qiáng)行規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓需得到發(fā)包方的同意，但可以規(guī)定發(fā)包方擁有請(qǐng)求人民法院裁定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效的權(quán)利，并列舉轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效所包括的情形。這一做法是可行的，因?yàn)檗D(zhuǎn)讓無(wú)效的情形在法律中完全可以明確地一一列舉出來(lái)[7]。

4.2.3 建立科學(xué)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)非常復(fù)雜而又十分敏感，只有堅(jiān)持把發(fā)展與規(guī)范放在同等重要的地位，堅(jiān)持開放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、規(guī)范，才會(huì)避免變得自由無(wú)度、雜亂無(wú)章。為此，土地的規(guī)范對(duì)象不僅僅是直接市場(chǎng)行為，而且包括整個(gè)決策管理，政府需要做的就是強(qiáng)化宏觀調(diào)控，健全法律、法規(guī)，完善中介服務(wù)機(jī)構(gòu)組織等。必須按規(guī)范的操作程序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，妥善處理涉及土地所有者、土地經(jīng)營(yíng)者、中介組織等多方面的利益問(wèn)題。第一要推行合同制。土地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等問(wèn)題必須要以書面合同的形式得以明確。同時(shí)為了切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)的秩序和農(nóng)戶的合法權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同的真實(shí)性、合法性要得到有關(guān)部門的鑒定。第二要從申報(bào)和登記制度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。第三要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度[8]。為了防范因經(jīng)營(yíng)困難等原因無(wú)法履約的情況，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，受讓人每年要交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保證金。第四要建立土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理制度。作為縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門，要不斷改進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的合同文本、審訂合同內(nèi)容，安全存放各種土地流轉(zhuǎn)合同檔案。

4.2.4 完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，減輕土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能 相對(duì)于少數(shù)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分農(nóng)村的社會(huì)保障制度仍剛剛起步。只有在社會(huì)保障機(jī)制建立后[9]，農(nóng)民的生活來(lái)源從土地中轉(zhuǎn)移出來(lái)，農(nóng)民與土地的關(guān)系才會(huì)越來(lái)越松散，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才能真正實(shí)現(xiàn)。

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