試論我國(guó)草原保護(hù)的重要制度

馮時(shí)宇

我國(guó)草原保護(hù)的包括三項(xiàng)保護(hù)草原的重要制度，即本草原保護(hù)制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度。

一、基本草原保護(hù)制度

我國(guó)對(duì)劃為基本草原的草原，實(shí)施嚴(yán)格管理。由國(guó)務(wù)院制定關(guān)于基本草原保護(hù)的行政法規(guī)。通過制定基本草原保護(hù)管理辦法或條例，加強(qiáng)對(duì)基本草原的保護(hù)。

設(shè)立基本草原保護(hù)制度，目的是將草原的主體納入基本草原范疇，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。草原在我國(guó)生態(tài)資源總量中占據(jù)第一位，是生態(tài)安全保護(hù)鏈上不可或缺的一環(huán)，同時(shí)也是草原地區(qū)廣大農(nóng)牧民生產(chǎn)生活所依靠的最主要的物質(zhì)資料。本條規(guī)定的各類草地對(duì)畜牧業(yè)的發(fā)展具有關(guān)鍵性、決定性的作用，有的還是經(jīng)過國(guó)家和群眾投資建設(shè)形成的重要成果，是畜牧業(yè)的基本草原，同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基本農(nóng)田具有同等重要的地位和作用，必須同基本農(nóng)田一樣，在法律上確立特殊的保護(hù)制度。

近年來，一些地方濫墾亂占草原現(xiàn)象很嚴(yán)重，不僅將一些開墾后極易造成沙化、鹽堿化或水土流失的草原開墾成耕地，還將一些國(guó)家已投資建設(shè)的人工草地、牧草種子基地、科學(xué)實(shí)驗(yàn)和觀測(cè)草地；以及割草和具有各種生產(chǎn)、生活設(shè)施的冬春季牧場(chǎng)改變其用途，致使國(guó)家有限資源投人造成了損失和草原資源流失，農(nóng)牧民發(fā)展草原畜牧業(yè)受到影響，草原科研、牧草種子調(diào)劑不能正常進(jìn)行，難成生態(tài)環(huán)境惡化。而且這種情況仍在局部地區(qū)發(fā)展，甚至達(dá)到難以控制的程度。實(shí)行基本草原保護(hù)制度的要點(diǎn)是對(duì)建設(shè)征用、使用、開墾和各種形式的占用草原，以國(guó)家法律為保證實(shí)行更加嚴(yán)格的審批制度，能不占用草原的堅(jiān)決不批不占，能不占用基本草原的用一般草原替代，對(duì)占用的草原數(shù)量堅(jiān)決控制在最低合理限度之內(nèi)。

基本草原的范圍包括了我國(guó)草原的主體部分，即絕大多數(shù)草原都要實(shí)行和基本農(nóng)田一樣嚴(yán)格的保護(hù)制度，具體包括：重要放牧場(chǎng)：這里指的是我國(guó)牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)面積較大的天然放牧草場(chǎng)和南方省區(qū)較大面積的草山草坡。割草地：是指牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)草原、草山草坡中具備割草條件的生產(chǎn)地段，是草原的重要組成部分，在草原畜牧業(yè)生產(chǎn)中具有突出意義。割草地通常位于水土條件比較好的區(qū)域，牧草長(zhǎng)勢(shì)好，或經(jīng)過人工改良和補(bǔ)播，產(chǎn)草量比較高。割草地一般不用于放牧，而是通過圍欄等方式加以保護(hù)，使其自然生長(zhǎng)。牧草收割加工后，主要用于牲畜舍飼圈養(yǎng)或冬春季節(jié)的補(bǔ)飼。用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的人工草地：人工草地是指在天然草地或其他用地上通過人工種植優(yōu)良牧草而形成的草地植被類型。這里所說的人工草地是指專門用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的人工草地，不包括其他如觀賞和綠化用途的人工草地。退耕還草地：是指原來是草原被開墾為耕地，經(jīng)過國(guó)家或地區(qū)實(shí)施退耕還草工程后，改做人工草地或逐漸恢復(fù)為天然草地。其土地性質(zhì)通過草原行政主管部門和土地部門的相關(guān)審批程序，由耕地恢復(fù)為草原。改良草地：是指在天然草地的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)培育和管理措施，如灌溉、施肥、改良土壤通氣狀況、地表整理、防除雜草和草群的更新、復(fù)壯等，提高了草地產(chǎn)量和品質(zhì)的天然草地。草種基地：是指專門用于草種生產(chǎn)的草地。對(duì)調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙具有特殊作用的草原：這里所指的草原是對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡和生態(tài)安全具有重要作用的草原，主要包括我國(guó)的江河源、風(fēng)沙源、干旱地區(qū)和水土流失區(qū)的草原。作為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物生存環(huán)境的草原：是指國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物的棲息地和國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生植物的附著地的草原。草原科研、教學(xué)試驗(yàn)基地：是指用于草原科學(xué)研究、教學(xué)試驗(yàn)用的草原。

除了上列各項(xiàng)由法律規(guī)定的基本草原處，草原法還授權(quán)國(guó)務(wù)院可以規(guī)定基本草原的具體規(guī)定。這樣.使得對(duì)基本草原的保護(hù)范圍是有確定性的，而不容許任意的變動(dòng)，以防止有不利于基本草原保護(hù)的行為。

二、以草定畜、草畜平衡、防止超載過牧制度

縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院草原行政主管部門制定的草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，定期核定草原載畜量。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止超載過牧。所謂草畜平衡，是指為保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，在一定區(qū)域和時(shí)間內(nèi)通過草原和其他途徑提供的飼草飼料總量與在草原上飼養(yǎng)的牲畜保持動(dòng)態(tài)的平衡。

草畜平衡管理是以核定草原的產(chǎn)草量為基礎(chǔ)，以草定畜，增草增畜，以達(dá)到科學(xué)合理的載畜量，實(shí)現(xiàn)草與畜之間的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)草畜平衡應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持畜牧業(yè)發(fā)展與保護(hù)草原生態(tài)并重的原則。為開展草畜平衡工作，本條規(guī)定由國(guó)務(wù)院草原行政主管部門制定并公布草原載畜量標(biāo)準(zhǔn)，以及天然草原資源等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和天然草原退化標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)地方有關(guān)部門要依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真開展載畜量的核定工作。草畜平衡核定工作要定期進(jìn)行，核定飼草飼料總貯量應(yīng)當(dāng)按當(dāng)年天然草原牧草儲(chǔ)量、人工飼草料地飼草產(chǎn)量、以及能夠貯備的其它來源的補(bǔ)飼草料總量之和進(jìn)行測(cè)算，牲畜飼養(yǎng)量應(yīng)以當(dāng)年6月30日或12月30日統(tǒng)計(jì)數(shù)字為準(zhǔn)。草畜平衡工作一定要得到承包草原的廣大農(nóng)牧民的理解、支持和積極參與。為強(qiáng)化草原承包人對(duì)草畜平衡的責(zé)任意識(shí)，縣級(jí)人民政府或其委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)與草原承包經(jīng)營(yíng)者簽訂草畜平衡責(zé)任書。責(zé)任書的內(nèi)容包括草原現(xiàn)狀，草原適宜載畜量及飼草飼料總貯量，牲畜種類、數(shù)量，超載單位數(shù)量，草畜平衡主要措施，雙方當(dāng)事人草畜平衡責(zé)任，草畜平衡責(zé)任書的期限等。總之，要使維護(hù)草畜平衡成為廣大農(nóng)牧民的自覺行動(dòng)?？h級(jí)以上地方人民政府為防止超載過牧所應(yīng)采取的措施和草原行政主管部門的責(zé)任義務(wù)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止超載過牧。這里所指的有效措施主要是行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的綜合措施。如各地實(shí)施草畜平衡的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，對(duì)實(shí)施草畜平衡的牧戶給予糧食和資金的補(bǔ)償?shù)扔行Т胧?。?duì)嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原，實(shí)行禁牧、休牧制度。

三、實(shí)行禁牧、休牧制度制度

所謂禁牧，是指為實(shí)現(xiàn)草原植被恢復(fù)正常水平而對(duì)草原實(shí)行全面禁止放牧利用的保護(hù)措施。禁牧相對(duì)時(shí)限較長(zhǎng)，通常不低于一年。所謂休牧，是指為保護(hù)牧草正常生長(zhǎng)和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草結(jié)實(shí)期實(shí)行季節(jié)性禁止放牧利用或在整個(gè)植物生長(zhǎng)期禁止放牧利用的措施。休牧的時(shí)限通常不高于一年。

國(guó)家支持實(shí)施退耕還草和禁牧、休牧，也是表明，這種支持是實(shí)行退耕還草和禁牧、休牧的必要保證，是國(guó)家各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)遵循的工作中的法定方針。同時(shí)，規(guī)定了制定退耕還草和禁牧、休牧管理辦法的機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

在國(guó)家規(guī)劃內(nèi)實(shí)施退耕還草的農(nóng)牧民實(shí)行糧食、現(xiàn)金、草種費(fèi)補(bǔ)助的規(guī)定。國(guó)家支持依法實(shí)行退耕還草和禁牧、休牧，其前提條件必須是依法實(shí)施，就是說并不一定所有的退耕還草和禁牧、休牧一概而論，全部支持，其主要原因是實(shí)施退耕還草和禁牧、休牧涉及的問題比較多，有糧食安全問題，生態(tài)安全問題，農(nóng)牧民增收問題，還有國(guó)家補(bǔ)貼問題等等，所以實(shí)施退耕還草和禁牧、休牧，必須依據(jù)國(guó)家規(guī)劃而定。實(shí)施退耕還草后必須由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門核實(shí)登記，依法履行土地用途變更手續(xù)，發(fā)放草原權(quán)屬證書的規(guī)定，該項(xiàng)規(guī)定主要考慮避免退耕還草后再次復(fù)墾的發(fā)生。