對(duì)村委會(huì)法律性質(zhì)和地位的理解

曹維

所謂村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會(huì)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。

具體理解如下：

一、村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織

村民委員會(huì)是在改革開(kāi)放的過(guò)程中，在原來(lái)生產(chǎn)大隊(duì)，有的在生產(chǎn)小隊(duì)的基礎(chǔ)上建立了村民委員會(huì)。1985年2月，生產(chǎn)大隊(duì)管理體制的改革在全國(guó)全部完成，村民委員會(huì)在農(nóng)村普遍建立起來(lái)。目前我國(guó)農(nóng)村普遍建立的村民委員會(huì)，具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是基層性。村是我國(guó)農(nóng)村最基層的單位，是村民長(zhǎng)期生產(chǎn)、居住、生活的單位，跟村民關(guān)系最直接、最緊密。一個(gè)村就是一個(gè)小社區(qū)，村民們?cè)谏鐣?huì)生活中有著共同的利益和要求。村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立，具有基層性的特點(diǎn)。二是群眾性。村民自治的主體是本村村民，本村村民都有權(quán)參加村民自治。村民委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，不得任命、委派和指定產(chǎn)生；村民委員會(huì)成員來(lái)自于本村村民，享有選舉權(quán)的本村村民都有機(jī)會(huì)被選為村民委員會(huì)成員；村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，既從事勞動(dòng)生產(chǎn)，又從事村民委員會(huì)的工作；村民委員會(huì)代表和維護(hù)村民利益，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議；村民委員會(huì)進(jìn)行工作，應(yīng)當(dāng)走群眾路線(xiàn)，堅(jiān)持說(shuō)服教育。三是自治性。村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。村民組成村民會(huì)議，討論決定涉及村民利益和村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)，村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

村民委員會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)，使它區(qū)別于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。在我國(guó)，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。它不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的任何一種。也不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)。在實(shí)際工作，有的把村民委員會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)關(guān)，當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”，將不該由基層自治組織從事的行政工作交給村民委員會(huì)去做，或者包辦代替村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，這些都是同村民委員會(huì)性質(zhì)不符的做法。村民委員會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)，還使它區(qū)別于其他的群眾組織。在我國(guó)，有許多從事社會(huì)活動(dòng)的群眾組織，如全國(guó)總工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、全國(guó)青年聯(lián)合會(huì)等。村民委員會(huì)作為基層群眾組織，和他們有一定的共同之處，但在設(shè)立、任務(wù)、服務(wù)對(duì)象、作用等方面有明顯的不同之處。村民委員會(huì)的性質(zhì)特點(diǎn)還使它區(qū)別于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法規(guī)定，少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治。民族自治地方建立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。自治機(jī)關(guān)除行使一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)外，還行使自治權(quán)，是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的組成部分，不同于村民委員會(huì)。

二、村民自治的內(nèi)容是自我管理、自我教育、自我服務(wù)

自我管理就是村民組織起來(lái)，自己管理自己，自己約束自己，自己辦理自己的事務(wù)。它不同于行政管理和經(jīng)濟(jì)管理，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）自我管理依靠的是說(shuō)服教育、村民之間的相互幫助、先進(jìn)模范的帶頭作用以及每個(gè)村民的自覺(jué)意識(shí)，不靠國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障。（2）管理人員和被管理者是統(tǒng)一的。村務(wù)管理首要的和基本的是全體村民來(lái)管理。日常事務(wù)的管理者由村民選舉產(chǎn)生，并接受每個(gè)村民群眾的監(jiān)督。（3）管理的方式主要是通過(guò)村民會(huì)議集中全體村民的意見(jiàn)，制定村民自治章程、村規(guī)民約，由全體村民遵守執(zhí)行，從而形成良好的社區(qū)秩序。（4）管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，調(diào)解解決本居住地區(qū)內(nèi)的各種糾紛，如村民之間、鄰里之間、村民與集體之間的糾紛等。

自我教育就是通過(guò)開(kāi)展村民自治活動(dòng)，使村民受到各種教育。在這種自我教育中，教育者和被教育者是統(tǒng)一的。每個(gè)村民既是教育者，又是受教育者，每個(gè)村民通過(guò)自己的行為影響其他村民，主要擔(dān)當(dāng)教育任務(wù)的村民委員會(huì)也來(lái)自于村民。自我服務(wù)在基層群眾自治中具有重要作用，有利于增強(qiáng)自治的吸引力和凝聚力，團(tuán)結(jié)村民開(kāi)展自治。自我管理、自我教育和自我服務(wù)三項(xiàng)內(nèi)容，是緊密聯(lián)系、相輔相承、不可分割的。自我管理本身就是一種自我教育，自我教育又推動(dòng)自我管理，自我服務(wù)增強(qiáng)自治的吸引力和凝聚力，為自我管理和自我教育創(chuàng)造條件。

三、村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督

民主選舉是指村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由民主選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派村民委員會(huì)成員。選舉實(shí)行公平、公正和公開(kāi)的原則。凡是年滿(mǎn)十八周歲的村民，只要享有政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。候選人由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。實(shí)行差額選舉，候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。選舉實(shí)行無(wú)記名投票、公開(kāi)計(jì)票的方法，選舉結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。村民委員會(huì)每屆任期三年，按期進(jìn)行換屆選舉。實(shí)行民主選舉，有利于把群眾擁護(hù)的思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人選進(jìn)村民委員會(huì)，加強(qiáng)村民委員會(huì)的

建設(shè)。

民主決策是指涉及村民切身利益的事項(xiàng)，必須由村民民主討論，按多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定。村民議事的基本形式是由本村十八周歲以上村民組成的村民會(huì)議。村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集，有十分之一以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集會(huì)議。召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶(hù)的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。人數(shù)較多或者居住分散的村，召開(kāi)村民會(huì)議有困難的，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。對(duì)于涉及村民切身利益的事項(xiàng)，必須由村民會(huì)議討論決定方可辦理。

民主管理是指對(duì)村內(nèi)的社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、個(gè)人行為的管理，要遵循村民的意見(jiàn)，在管理過(guò)程中吸收村民參加，并認(rèn)真聽(tīng)取村民的不同意見(jiàn)。民主監(jiān)督是指由村民對(duì)村民委員會(huì)的工作和村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行民主監(jiān)督。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）村民委員會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，受村民監(jiān)督，本村五分之一以上的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。（2）村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作。經(jīng)村民民主評(píng)議不稱(chēng)職的，可以按法定程序撤換和罷免。（3）村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度。村民委員會(huì)對(duì)于應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案；救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況；水電費(fèi)的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布。其中涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)，至少每六個(gè)月公布一次，接受村民監(jiān)督。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性，并有義務(wù)接受村民的查詢(xún)。

四、村民委員會(huì)的主要任務(wù)

包括（1）辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。公共事務(wù)是指與本村全體村民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的事務(wù)，公益事業(yè)是指本村的公共福利事業(yè)。 （2）調(diào)解民間糾紛。（3）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安（ 4）向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。