我國(guó)區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的中央政府行為研究

覃利春 楊建文

摘 要 對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中央政府在區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的行為體現(xiàn)進(jìn)行概括和梳理，認(rèn)為中央政府行為主要包括國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家政策和制度安排，其相應(yīng)的傳導(dǎo)機(jī)制為：通過(guò)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北和中部崛起等戰(zhàn)略使地方政府和企業(yè)做出相應(yīng)行動(dòng)；通過(guò)財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、投資、稅收、金融、土地等政策鼓勵(lì)地方政府和各種企業(yè)參與行動(dòng)；對(duì)地方政府采取計(jì)劃?rùn)C(jī)制、對(duì)企業(yè)采取市場(chǎng)機(jī)制、對(duì)園區(qū)采取市場(chǎng)為主計(jì)劃為輔的機(jī)制等制度安排促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；中央政府；行為方式；傳導(dǎo)機(jī)制

中圖分類號(hào) F062.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A 文章編號(hào)1673-0461（2013）05-0061-06

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)有研究認(rèn)為，政府和企業(yè)都是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行為主體。但是，政府和企業(yè)是由更小單位構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，政府本身是一個(gè)分層級(jí)的行政管理體系，除了中央政府和地方政府的劃分之外，地方政府還分為省級(jí)政府、市級(jí)政府和縣級(jí)政府，各級(jí)政府在各自的權(quán)力范圍內(nèi)行駛政府職能。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為主體方面的研究，主要聚焦在地方政府（孫華平、黃祖輝[1]，向曉梅[2]，王敬勇[3]等）、承接地政府和轉(zhuǎn)出地政府（林平凡、劉城[4]， 嚴(yán)雙建[5]，蔣滿元、李小紅[6]，沈曉[7]等）、企業(yè)（趙奉軍、木巳[8]，陳偉鴻、王會(huì)龍[9]，王業(yè)強(qiáng)[10]，魏后凱、白玫[11]，王蔚[12]，王方方、陳恩[13]等），研究的著眼點(diǎn)主要是地方政府、承接地政府、轉(zhuǎn)出地政府以及企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)、博弈與合作等行為以及由此產(chǎn)生的影響。

上述產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為主體研究，是對(duì)行為主體系統(tǒng)中的某一行為主體進(jìn)行研究。經(jīng)過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的分析和梳理發(fā)現(xiàn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中承接地政府、轉(zhuǎn)出地政府和地方政府的現(xiàn)有研究對(duì)象，仍然停留在省級(jí)政府層面。從系統(tǒng)性和全面性考慮，中央政府、市級(jí)政府或縣級(jí)政府的深入研究比較缺乏，尤其是對(duì)中央政府行為的研究幾乎還處于空白。但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的中央政府是一個(gè)不可或缺的行為主體，中央政府行為在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中具有非常特殊的作用和意義。因此對(duì)中央政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的行為作用及其傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行研究，非常有必要，也很有研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、中央政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的作用

中央政府，即國(guó)家，在我國(guó)區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中充當(dāng)了重要的角色，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行為主體之一，其行為具有權(quán)威性、指令性、戰(zhàn)略性和特殊性的特征，一般是對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行宏觀政策的制定和宏觀層面的指導(dǎo)。對(duì)我國(guó)中央政府來(lái)說(shuō)，手中掌握著戰(zhàn)略方針、政策法規(guī)、制度、土地和國(guó)資等最高級(jí)別的資源，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，如何運(yùn)用這些資源指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間有序、合理和高效的轉(zhuǎn)移，需要中央政府進(jìn)行戰(zhàn)略性、全局性和科學(xué)性的考慮，其實(shí)質(zhì)就是國(guó)家如何對(duì)這些資源在各地區(qū)進(jìn)行有效的配置并實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目標(biāo)。

從經(jīng)濟(jì)理論上講，計(jì)劃和市場(chǎng)是資源配置的兩種基本手段，但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，僅依靠市場(chǎng)的自發(fā)作用不一定能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如何有計(jì)劃地引導(dǎo)市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行有效的配置是中央政府考慮的主要行為之一，除此之外，中央政府還可以通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略的手段來(lái)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，相比于政策和制度，國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的作用更加直接、效果更加明顯。根據(jù)已有研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)自發(fā)的遷移很難形成系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且這種轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的企業(yè)成本和社會(huì)成本都很高。因此，雖然產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，但從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段來(lái)看，中央政府仍然是重要的行為主體，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要引導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者。中央政府行為不僅體現(xiàn)在宏觀調(diào)控上，而且也體現(xiàn)在微觀投資行為上。作為宏觀調(diào)控的主體，中央政府通過(guò)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略布局、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、區(qū)域政策、稅收政策、土地政策、投資政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)制等來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)區(qū)域間的轉(zhuǎn)移；作為微觀投資主體，可以通過(guò)直接投資興建國(guó)有企業(yè)來(lái)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央政府對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的干預(yù)作用并不是中國(guó)特有的現(xiàn)象。以美國(guó)為例，雖然美國(guó)是一個(gè)典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，但是并不意味著政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過(guò)程中，美國(guó)政府不僅運(yùn)用財(cái)政投資手段，還采取了稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)、直接投資等措施，同時(shí)在制度方面制訂了《田納西河流域管理法》（1933年）和《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》（1961年）等法律制度保障（施正文[14]，2004）。

三、中央政府的行為方式

中央政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段并不是唯一的，在宏觀、中觀（產(chǎn)業(yè)）和微觀等不同層面上采用的行為方式也不盡相同。從中觀（產(chǎn)業(yè)）層面上看，在中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，中央政府行為主要體現(xiàn)在國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家政策和制度安排三個(gè)方面。

1. 國(guó)家戰(zhàn)略

國(guó)家戰(zhàn)略是指國(guó)家為了達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而制定的戰(zhàn)略方針，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的指導(dǎo)作用，可以分為總體戰(zhàn)略和分步實(shí)施戰(zhàn)略。從總體上看，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略兩個(gè)階段，同時(shí)還有國(guó)家在特殊時(shí)期實(shí)施的特殊戰(zhàn)略，其中與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)的國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略主要體現(xiàn)在“五年”規(guī)劃綱要中。

（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開(kāi)放之初，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和提高人民生活水平，中國(guó)實(shí)施了區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略?！傲濉逼陂g，為了促進(jìn)東部和沿海地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)率先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，國(guó)家制定了一系列的傾斜政策[15]；“七五”期間，提出按東部、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略思路[16]。在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略布局下，東部和沿海地區(qū)迅速崛起，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在促進(jìn)東部和沿海地區(qū)快速發(fā)展的同時(shí)，也造成了區(qū)域之間的差距迅速拉大。

（2）區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略。“八五”計(jì)劃綱要對(duì)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、現(xiàn)代化和優(yōu)化升級(jí)”要求，并要求發(fā)達(dá)地區(qū)把通過(guò)項(xiàng)目形式向內(nèi)地轉(zhuǎn)移①資源密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)作為一個(gè)任務(wù)來(lái)完成。至此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的概念出現(xiàn)在了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中。同時(shí)，還要求經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)“簽訂合同、聯(lián)合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、合辦企業(yè)”等形式向貧困地區(qū)提供對(duì)口支援，并從財(cái)力、物力和人才等方面給予必要的援助[17]。

1995年9月中共十四屆五中全會(huì)確定了貫徹“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”的戰(zhàn)略方針，“九五”期間中國(guó)實(shí)施了區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從這個(gè)時(shí)期開(kāi)始，國(guó)家更加注重發(fā)展內(nèi)地經(jīng)濟(jì)?！熬盼濉本V要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，提出了形成“長(zhǎng)江三角洲及沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部五省地區(qū)和西北地區(qū)”的7個(gè)跨省區(qū)市經(jīng)濟(jì)區(qū)域[18]。

“十五”計(jì)劃綱要提出了“西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”，在促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展方面提出了“推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、加快中部地區(qū)發(fā)展和提高東部地區(qū)發(fā)展水平”的要求?！笆濉逼陂g，分別于2000年提出西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、2002年提出振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和2004年提出中部崛起戰(zhàn)略[19]。“十一五”計(jì)劃綱要提出了“堅(jiān)持實(shí)施推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局”[20]。

根據(jù)“八五”計(jì)劃綱要以來(lái)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，可以說(shuō)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，中央政府采取的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略。

（3）國(guó)家特殊戰(zhàn)略。國(guó)家特殊戰(zhàn)略一般是指國(guó)家在特殊情況下或者非常時(shí)期采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，比如災(zāi)后援建，就是國(guó)家在自然災(zāi)害發(fā)生后為了恢復(fù)當(dāng)?shù)厣?、生產(chǎn)和建設(shè)而提出的特殊發(fā)展戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略一般要求在特定時(shí)間內(nèi)以人力、物力和財(cái)力等形式完成特定的任務(wù)。比如汶川災(zāi)后重建戰(zhàn)略，2008年6月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》[21]，統(tǒng)一部署對(duì)口支援任務(wù)，提出“一省幫一重災(zāi)縣，舉全國(guó)之力，加快恢復(fù)重建”的原則，明確要求全國(guó)19個(gè)省市以不低于1%的財(cái)力對(duì)口支援18個(gè)縣（市），并以特定的支援內(nèi)容和方式在3年期限內(nèi)完成特定的支援建設(shè)任務(wù)，截至2010年9月底，對(duì)口支援省市直接承擔(dān)的恢復(fù)重建項(xiàng)目已基本完成，并普遍與受援地建立了長(zhǎng)效合作機(jī)制，其中山東、廣東、上海、浙江、北京等省市的資金投入分別為120億元、82億元、82.5億元、85億元、70億元[22]?？梢?jiàn)，特殊戰(zhàn)略是中央政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中采用的一種特殊手段，是以一定的任務(wù)為依托實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

很顯然，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，是國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的具體實(shí)踐，國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有宏觀性、戰(zhàn)略性和前瞻性的指導(dǎo)作用。

2. 國(guó)家政策

國(guó)家政策，是中央政府對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級(jí)進(jìn)行宏觀調(diào)控的行為之一，特別要指出的是，國(guó)家政策常常是作為國(guó)家戰(zhàn)略的配套行為出臺(tái)的，換言之，國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施需要相應(yīng)政策進(jìn)行具體的指導(dǎo)，因此國(guó)家政策比國(guó)家戰(zhàn)略更具有可執(zhí)行性。中央政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、稅收政策等促進(jìn)東部和沿海地區(qū)的勞動(dòng)密集型和資源密集型等產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，為東部和沿海地區(qū)承接國(guó)際高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移騰出發(fā)展空間，也為中西部注入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。

國(guó)家政策具有戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全面性的特征。戰(zhàn)略性是指要從戰(zhàn)略的高度去制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，如在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略過(guò)程中，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2004〕6號(hào)）；長(zhǎng)遠(yuǎn)性是指制定政策要從理論、觀念的視角，要有螺旋式上升的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景規(guī)劃，主要是制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展或者布局政策要使發(fā)展的產(chǎn)業(yè)具有可持續(xù)性，如改革開(kāi)放初期提出經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策到2005年提出的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在概念和內(nèi)涵上都有了提升，實(shí)施對(duì)象為上海、深圳和天津三個(gè)城市；全面性是指政策制定要考慮中央政府、轉(zhuǎn)出地和承接地政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)等行為主體的利益，如2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)發(fā)展提出了“引導(dǎo)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、規(guī)范發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)、發(fā)揮重點(diǎn)地區(qū)引領(lǐng)和帶動(dòng)作用”的要求，對(duì)承接地政府提出了加強(qiáng)“交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、營(yíng)商環(huán)境”建設(shè)的要求，在承接地政府與轉(zhuǎn)出地政府以及承接地政府之間方面提出了“通過(guò)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的形式，使承接地政府與轉(zhuǎn)出地政府實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏，承接地政府之間進(jìn)行資源整合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域互動(dòng)”，同時(shí)提出了為中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移給予財(cái)稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)與投資政策、土地政策、商貿(mào)政策、科教文化政策等六大政策支持。

3. 制度安排

所謂制度安排，實(shí)際上就是中央政府針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行的體制和機(jī)制設(shè)計(jì)，包括市場(chǎng)機(jī)制、計(jì)劃?rùn)C(jī)制以及市場(chǎng)和計(jì)劃相結(jié)合，主要以政策形式來(lái)體現(xiàn)，甚至用法律法規(guī)形式來(lái)規(guī)制，即如何從制度上強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的正效應(yīng)和規(guī)制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的負(fù)效應(yīng)，更確切地說(shuō)是政府對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)制，制度安排應(yīng)該覆蓋所有行為主體。制度安排的目的在于把國(guó)內(nèi)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中相對(duì)穩(wěn)定的體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)制度化，其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一種保障性行為，但制度本身需要相對(duì)的穩(wěn)定性，而對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的不同行為主體需要比較靈活的制度安排，這種穩(wěn)定性與靈活性之間的矛盾，使得中央政府運(yùn)用制度安排形式來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)更加慎重，難度也更高，因此也成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的薄弱環(huán)節(jié)。

“十一五”規(guī)劃綱要提出了“健全市場(chǎng)機(jī)制，打破行政區(qū)劃的局限，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；健全合作機(jī)制，鼓勵(lì)和支持各地區(qū)開(kāi)展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局”的要求。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是戰(zhàn)略導(dǎo)向、市場(chǎng)導(dǎo)向還是資源導(dǎo)向的發(fā)展目標(biāo)，其根本的目的還是成本最小化或利潤(rùn)最大化，因此針對(duì)企業(yè)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該更多的是遵循市場(chǎng)性原則，過(guò)多的政策或者過(guò)度的規(guī)制限制反而阻礙其遷移；對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地來(lái)說(shuō)，由于企業(yè)遷出造成的稅收減少、人才流失、就業(yè)機(jī)會(huì)減少，從而影響到當(dāng)?shù)卣踔恋胤焦賳T的政績(jī)，所以轉(zhuǎn)出地政府一般不太積極鼓勵(lì)本地企業(yè)向外遷移，因此制定轉(zhuǎn)出地政府相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制可能更有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出；對(duì)于承接地政府來(lái)說(shuō)，在地方保護(hù)主義思想的影響下，也會(huì)采取各種保護(hù)政策和措施而導(dǎo)致資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，承接地政府之間的利益共享與合作共建機(jī)制能夠提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)。因此，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，中央政府可以根據(jù)具體情況，對(duì)地方官員的政績(jī)和地方政府考核采取差別化標(biāo)準(zhǔn)，從而降低地方保護(hù)和市場(chǎng)分割程度，或在相同的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)下采用不同的考核措施，比如給定發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)不相同的合理通貨膨脹率和失業(yè)率指標(biāo)[23]，才能促使轉(zhuǎn)出地和承接地積極參與到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中來(lái)，同時(shí)，也要把有利于區(qū)域內(nèi)各地利益補(bǔ)償和共享機(jī)制的制度化，同時(shí)避免承接地政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

四、中央政府行為的傳導(dǎo)機(jī)制

如前文所述，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，中央政府行為主要體現(xiàn)為國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家政策和制度安排，這三種行為方式的傳導(dǎo)機(jī)制并不完全相同的，但無(wú)論是哪種行為方式，都是通過(guò)作用于不同的行為主體并使他們積極采取行動(dòng)，最后達(dá)到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。

1. 國(guó)家戰(zhàn)略的傳導(dǎo)機(jī)制

國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略包括了區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家特殊戰(zhàn)略，在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)期，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象并不突出，只有在執(zhí)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)期和國(guó)家特殊戰(zhàn)略時(shí)，才出現(xiàn)了明顯的國(guó)內(nèi)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。圖1顯示了國(guó)家戰(zhàn)略的傳導(dǎo)機(jī)制。

（1）國(guó)家特殊戰(zhàn)略的傳導(dǎo)機(jī)制。國(guó)家特殊戰(zhàn)略是特殊情況下或者非常時(shí)期采取的戰(zhàn)略措施，最典型的是國(guó)家的災(zāi)后重建和對(duì)口支援戰(zhàn)略，此時(shí)，執(zhí)行國(guó)家特殊戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)出地政府是指支援地政府，承接地政府是指受援地政府，如汶川災(zāi)后恢復(fù)重建和對(duì)口支援新疆建設(shè)，這種行為的效果就是在特定時(shí)間內(nèi)以人力、物力和財(cái)力等形式完成特定的任務(wù)。根據(jù)特殊戰(zhàn)略部署，中央政府以戰(zhàn)略性行為方式向轉(zhuǎn)出地和承接地政府提出相應(yīng)的要求，這種情況一般是在戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程中，要求轉(zhuǎn)出地政府提供發(fā)展規(guī)劃、資金、技術(shù)、人才等方面的支持，同時(shí)派出當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)參與行動(dòng)；對(duì)于承接地政府來(lái)說(shuō)，主要是給予各方面的配套支持，共同實(shí)現(xiàn)中央政府的特殊發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。在特殊戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，大量的資金流、物資流、人才流等要素從支援地流向受援地，最后，在完成特定任務(wù)的同時(shí)，建立了支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，達(dá)到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。

（2）國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略的傳導(dǎo)機(jī)制。中央政府的國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，主要體現(xiàn)在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略的制定和實(shí)施；很顯然，中部、西部和東北地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地，各承接地政府在執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中，根據(jù)本地的實(shí)際情況提出相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策措施等，劃撥土地興建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)并投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以承接來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)稅收優(yōu)惠、招商引資、政策優(yōu)惠和配套服務(wù)等條件環(huán)境吸引企業(yè)的入駐；東部和沿海地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)出地，同時(shí)在國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)規(guī)劃，提出相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策措施，以達(dá)到淘汰落后產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)，并通過(guò)提高稅收、污染排放等手段鼓勵(lì)相應(yīng)的企業(yè)進(jìn)行遷移；企業(yè)則在中央戰(zhàn)略布局、轉(zhuǎn)出地政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)政策壓力下和承接地政府優(yōu)惠政策的吸引下尋找相應(yīng)的地區(qū)進(jìn)行遷移。中央的戰(zhàn)略部署通過(guò)轉(zhuǎn)出地政府的推動(dòng)、承接地政府的吸引和企業(yè)的行動(dòng)等路徑得到了貫徹實(shí)施，最后實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)達(dá)到了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.國(guó)家政策的傳導(dǎo)機(jī)制

中央政府采取的第二種行為是國(guó)家政策。要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出地政府積極推動(dòng)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)出、承接地政府做好承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備、企業(yè)愿意從轉(zhuǎn)出地轉(zhuǎn)到承接地，這是一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程，尤其是不同的政策從下達(dá)到最后生效的過(guò)程，與國(guó)家戰(zhàn)略手段相比，所需要的時(shí)間更長(zhǎng)，所需要的努力更多。國(guó)家政策的傳導(dǎo)機(jī)制如圖2所示，具有以下幾種特征：一是不同的國(guó)家政策，其傳導(dǎo)的路徑是不一樣的，如產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)更加具體的產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)到承接地和轉(zhuǎn)出地政府，在他們相應(yīng)的行動(dòng)配合下，最后實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目的，而投資政策是通過(guò)國(guó)有企業(yè)的遷移或異地?cái)U(kuò)大規(guī)模實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的，其實(shí)質(zhì)就是國(guó)家運(yùn)用國(guó)有資源直接參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行動(dòng)的具體體現(xiàn)；二是同一國(guó)家政策，具有多種傳導(dǎo)路徑，如稅收政策，既可以讓承接地政府和轉(zhuǎn)出地政府通過(guò)稅收分成達(dá)成雙方利益共享機(jī)制來(lái)共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又可以通過(guò)降低經(jīng)營(yíng)成本來(lái)促使跨國(guó)企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行遷移，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)；三是各種國(guó)家政策盡可能對(duì)其他行為主體都具有激勵(lì)和鞭策的作用，通過(guò)多種傳導(dǎo)路徑共同實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。

3. 制度安排的傳導(dǎo)機(jī)制

制度安排需要考慮不同行為主體對(duì)制度的反應(yīng)強(qiáng)烈程度。由于不同的行為主體對(duì)制度安排的敏感程度不同，中央政府主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的效益最大化原則，針對(duì)不同的行為主體進(jìn)行相應(yīng)的體制和機(jī)制設(shè)計(jì)。根據(jù)市場(chǎng)體制和計(jì)劃體制的特征以及各種行為主體的特點(diǎn)，可以大體認(rèn)為存在三種傳導(dǎo)機(jī)制，如圖3所示：一是通過(guò)合理的市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)從轉(zhuǎn)出地遷出，同時(shí)能鼓勵(lì)它們向相應(yīng)的承接地遷移和集聚；二是通過(guò)計(jì)劃?rùn)C(jī)制促進(jìn)承接地政府和轉(zhuǎn)出地政府采取聯(lián)合開(kāi)發(fā)、技術(shù)協(xié)作等形式，在推力和引力的共同作用下，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；三是對(duì)于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)來(lái)說(shuō)，雖然不是一個(gè)獨(dú)立的行為主體，但其功能和作用勝過(guò)獨(dú)立的行為主體，它幾乎匯集了所有的行為主體于一體，關(guān)系比較復(fù)雜，采取以“市場(chǎng)為主、計(jì)劃為輔”的計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的制度安排，以實(shí)現(xiàn)“企業(yè)為主，政府為輔”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，效果應(yīng)該比較好。

五、結(jié)論與總結(jié)

綜上所述，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中不可缺少的重要行為主體，中央政府以更高的層面、更權(quán)威的立場(chǎng)、更全面的角度，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，通過(guò)國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家政策和制度安排等形式及其相應(yīng)的傳導(dǎo)路徑，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)區(qū)際間進(jìn)行合理、有序和有效的轉(zhuǎn)移，不僅實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、合理布局的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，而且還可以在特殊時(shí)期通過(guò)國(guó)家特殊戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為主體中的中央政府，既可以提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為主體研究的系統(tǒng)性，又能夠增加區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的中央政府因素；梳理和分析中央政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的作用、行為體現(xiàn)及其傳導(dǎo)機(jī)制，不僅有利于指導(dǎo)承接地政府、轉(zhuǎn)出地政府、企業(yè)等其他行為主體的行為選擇，而且對(duì)促進(jìn)中國(guó)區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)具有較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用。

[注 釋]

① 第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議.中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要[R].1991（4）：39.“有計(jì)劃地將消耗能源和原材料高、運(yùn)量大的產(chǎn)品發(fā)展項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移到能源充裕和資源富集的內(nèi)地，以逐步緩解能源、交通緊張的狀況”。

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