簡論行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的銜接

張歌

一、行政復(fù)議制度和行政訴訟制度是兩種獨(dú)立的行政救濟(jì)

手段

（一）行政復(fù)議制度和行政訴訟制度是行政救濟(jì)手段

行政救濟(jì)是指特定的國家機(jī)關(guān)對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正并對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益因此受到的損害予以賠償?shù)姆芍贫鹊目偤?。我國現(xiàn)在行政法理論中存在四種行政救濟(jì)手段：申訴和控告、行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)依照行政復(fù)議程序受理和處理行政爭議案件的制度。行政訴訟是行政相對(duì)人申請(qǐng)法院解決行政糾紛的一種訴訟活動(dòng)。二者都是化解行政爭議、維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的重要渠道。

（二）行政復(fù)議制度是區(qū)別于行政訴訟制度的行政救濟(jì)手段

針對(duì)現(xiàn)在有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議與行政訴訟制度二者合一的學(xué)說，筆者有幾點(diǎn)意見予以駁斥：

1.一方面從制度的產(chǎn)生來看，行政復(fù)議制度是伴隨著行政權(quán)能的行使所產(chǎn)生的行政救濟(jì)制度，而行政訴訟是通過司法機(jī)關(guān)解決行政爭議，是國家司法機(jī)關(guān)行使審判權(quán)的行為其屬司法救濟(jì)，二者性質(zhì)截然不同。

2.另一方面這兩個(gè)制度各有特點(diǎn)：首先，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，這就為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并改正錯(cuò)誤提供了可能。其次，行政復(fù)議的復(fù)議機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)，不論是政府還是主管部門，相較于法院而言他們?cè)诮鉀Q一些專業(yè)性的爭議時(shí)更具專業(yè)優(yōu)勢(shì)并能更快的解決爭議，提高行政效率。然而由于行政復(fù)議天然的行政附屬性導(dǎo)致其居中裁判效果大打折扣，加之以程序并不完備、配套制度不理想以及審理方式公開性不強(qiáng)，一直難以達(dá)到制度設(shè)定時(shí)的預(yù)期效果。

相比之下，行政訴訟屬于司法審判權(quán)的行使范疇，因此，法院作為中立的第三方能客觀公正地對(duì)待行政主體和行政相對(duì)人間的爭議。也正是因?yàn)樾姓V訟遵循嚴(yán)格的訴訟程序，公開、公正地解決行政爭議，保證了公信力同時(shí)也保證了救濟(jì)效果，使得行政相對(duì)人更愿意采用。行政訴訟相較于行政復(fù)議其弊端是行政訴訟程序復(fù)雜、效率不高，法院審判不具備相應(yīng)的專業(yè)性且不對(duì)合理性做判斷。

（三）強(qiáng)調(diào)制度獨(dú)立之意義

經(jīng)過前面的論述我們可以看到，不同于行政救濟(jì)中的申訴與控告和行政賠償，行政復(fù)議和行政訴訟在受案范圍上是有交叉的而且二者相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，各有優(yōu)勢(shì)也各有弊端。

二、行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍現(xiàn)狀

（一）行政復(fù)議的受案范圍

行政復(fù)議的受案范圍是指行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件

的范圍?！缎姓?fù)議法》第 6 條規(guī)定了行政復(fù)議案件的受案范圍。其中，前10項(xiàng)對(duì)行政復(fù)議受案范圍做了列舉式的規(guī)定并通過第11項(xiàng)將所有對(duì)具體行政行為規(guī)定概括其中。但需注意的是本法第8條列舉排除了行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定以及針對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理行為作為行政復(fù)議的受案范圍。

（二）行政訴訟的受案范圍

《行政訴訟法》第11條規(guī)定的行政訴訟案件的受案范圍，

需要注意的是，非立法性抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定、針對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理行為、國家行為、行政指導(dǎo)行為以及法律規(guī)定行政復(fù)議終局的兩類件不在行政訴訟的受案范圍之列。因此，行政訴訟的受案范圍相較于行政復(fù)議要窄的多，而在案件的審理方式上，法院審理行政訴訟案件不進(jìn)行合理性審查，這也使得行政訴訟對(duì)行政案件的處理途徑非常局限。

三、行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍不銜接的具體分析

行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的銜接，就是指公民的權(quán)益在受到行政權(quán)的侵害時(shí)，司法救濟(jì)和行政救濟(jì)怎樣配合才能對(duì)糾紛解決起到最恰當(dāng)?shù)淖饔?，這也關(guān)系到行政救濟(jì)制度的統(tǒng)一。學(xué)理上有學(xué)者將行政復(fù)議與行政訴訟的受案范圍的銜接從不同的角度分為靜態(tài)的銜接和動(dòng)態(tài)的銜接。

所謂靜態(tài)的銜接是指在行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍基本一致的條件下行政相對(duì)人有條件自主選擇救濟(jì)方式，即選擇行政復(fù)議或行政訴訟。動(dòng)態(tài)的銜接簡而言之就是“復(fù)議前置”，即行政相對(duì)人須先進(jìn)行復(fù)議對(duì)行政復(fù)議不服的才能提起行政訴訟。

（一）靜態(tài)的不銜接

這種不銜接主要表現(xiàn)在行政復(fù)議的受案范圍范圍要寬于行政訴訟的受案范圍。我國行政救濟(jì)體現(xiàn)多彩或復(fù)議或訴訟的選擇式救濟(jì)，故受案范圍的不一致是的這種選擇變得被動(dòng)，比如意欲通對(duì)抽象行政行為申請(qǐng)審查的行政相對(duì)人不得選擇行政訴訟只能通過行政復(fù)議且須在對(duì)具體行政行為的復(fù)議中附帶提出，那么這種選擇上的不自由是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的限制。

（二）動(dòng)態(tài)的不銜接

我國行政復(fù)議和行政訴訟以選擇適用為主導(dǎo)，復(fù)議前

置、復(fù)議終局的案件較少。其中只有復(fù)議前置實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議和行政訴訟案件受案范圍的動(dòng)態(tài)銜接，這就不符合窮盡救濟(jì)原則和司法終審原則，使得權(quán)力制約難以實(shí)現(xiàn)。

靜態(tài)銜接與動(dòng)態(tài)銜接是學(xué)理上的分析方法，筆者認(rèn)為受案范圍的靜態(tài)銜即受案范圍應(yīng)當(dāng)盡量一致為宜而動(dòng)態(tài)銜接應(yīng)當(dāng)適當(dāng)

擴(kuò)張。

四、實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍銜接的路徑

從靜態(tài)銜接來看，要充分發(fā)揮行政訴訟的優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將非立法性抽象行為、行政指導(dǎo)行為納入行政訴訟的受案范圍，并允許對(duì)國防外交的司法審查。但筆者認(rèn)為按照我國行政救濟(jì)及我國行政法體系的現(xiàn)狀復(fù)議終局的案件不宜采用訴訟手段救濟(jì)應(yīng)予保留，同時(shí)行政復(fù)議案件的合理性審查也不宜推廣至訴訟領(lǐng)域。

行政復(fù)議方面，行政機(jī)關(guān)作出的處分和人事處理目前不在行政復(fù)議的范圍內(nèi)，但將處分和人事處理納入行政復(fù)議的受案范圍是一個(gè)必然的趨勢(shì)，符合社會(huì)發(fā)展的需要同時(shí)給予行政機(jī)關(guān)工作人員同等的救濟(jì)權(quán)利。

在動(dòng)態(tài)銜接方面，筆者認(rèn)為可以適當(dāng)擴(kuò)大復(fù)議前置案件的范圍，如涉及取消資格的行政行為對(duì)行政相對(duì)人造成的損失將是不可彌補(bǔ)的，此類案件可以納入復(fù)議前置的范圍，通過復(fù)議和訴訟的雙重救濟(jì)充分保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。

筆者認(rèn)為目前行政復(fù)議制度在調(diào)處行政爭議中起到了非常好也非常重要的作用，但是行政復(fù)議制度仍有待完善，本文提出的擴(kuò)大行政復(fù)議案件的受案范圍和復(fù)議前置案件的范圍，并且主張通過擴(kuò)大與行政復(fù)議制度密切相關(guān)的行政訴訟制度的受案范圍來從側(cè)面促進(jìn)行政復(fù)議制度的發(fā)展。除此之外，筆者認(rèn)為嚴(yán)格行政復(fù)議的程序，對(duì)具體程序再細(xì)化、通過加大對(duì)行政復(fù)議的宣傳力度增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議的認(rèn)知程度、組織公開聽證和審理提高行政復(fù)議的公信力這些都是我們?cè)诋?dāng)前階段能夠?qū)π姓?fù)議的發(fā)展和完善的途徑。

參考文獻(xiàn)：

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