公共政策價(jià)值取向的初探與分析

摘 要：公共政策的價(jià)值問題是政策科學(xué)的基礎(chǔ)問題，價(jià)值取向是公共政策的本質(zhì)規(guī)定性。復(fù)雜的社會(huì)公共問題決定了社會(huì)公共政策價(jià)值取向的多元性。公共政策的價(jià)值取向應(yīng)包含三個(gè)方面，將人本思想作為公共政策的根本價(jià)值取向，以公共利益為主要價(jià)值取向，把握公平與效率的對立統(tǒng)一關(guān)系作為價(jià)值取向的具體化。

關(guān)鍵詞：公共政策；以人為本；公共利益；公平；效率

公共政策是公共管理主體為達(dá)到一定的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化目標(biāo)，解決特定的社會(huì)問題而制。定的一系列謀略、法令、措施和方法的總稱。

公共政策包含工具性和價(jià)值性，價(jià)值性指的就是公共政策的價(jià)值取向。公共政策價(jià)值是公共政策主體通過對其客體的政策作用實(shí)現(xiàn)自己的利益和意志，以及政策客體在政策作用下能夠反映和體現(xiàn)政策的目標(biāo)與效能。任何一項(xiàng)公共政策都包含了政策主體依據(jù)特定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的目標(biāo)選擇。

一、公共政策的根本價(jià)值取向—以人為本

13世紀(jì)末在意大利興起了文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)，其核心是人文主義精神。人文主義精神提倡人性，反對神性，主張人生的目的是追求現(xiàn)實(shí)生活中的幸福，倡導(dǎo)個(gè)性解放，反對愚昧迷信的神學(xué)思想。以人為本的價(jià)值取向由此開始形成。就公共政策而言，以人為本的價(jià)值取向就是在公共政策的制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié)都要把人作為本原、本體，核心。黨的十六屆三中全會(huì)明確指出：堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展。以人為本的應(yīng)作為我國公共政策的根本價(jià)值取向。

物質(zhì)資料生產(chǎn)是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，人們從事物質(zhì)資料生產(chǎn)的目的是為了滿足自己的需要。人類在與自然的互動(dòng)中，必須要尊重自然規(guī)律進(jìn)行生產(chǎn)，否則會(huì)受到自然的懲罰。公共政策必須堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向，規(guī)范人類行為。

我國提出建立新的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本。在公共政策的制定中首先應(yīng)體現(xiàn)黨的執(zhí)政宗旨，為人民執(zhí)政，靠人民執(zhí)政、執(zhí)政為民應(yīng)作為新時(shí)期公共政策制定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其次，公共政策的運(yùn)行中要以人為主體，體現(xiàn)權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀的原則。此外，公共政策應(yīng)在強(qiáng)調(diào)人民的義務(wù)和責(zé)任的同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)人民的權(quán)利和利益，努力培養(yǎng)公民意識。

二、公共政策的主要價(jià)值取向—公共利益

公共利益可以界定為區(qū)別于個(gè)人的利益的一種利益，立足于公共性能使得整個(gè)社會(huì)或集體獲得福利的一種利益。

公共政策是為解決特定時(shí)期的特定問題而制定和實(shí)施的，它解決的問題是公共性的。公共政策關(guān)系到大多數(shù)人的利益，公共政策所要達(dá)成的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公眾的公共利益。這就要求公共政策的制定者應(yīng)立足于公共性，了解各種層次，各類人群的利益要求，進(jìn)行綜合平衡，確定公共利益，最終形成政策方案?，F(xiàn)代政府的公共政策必須以維護(hù)、發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益為其主要的價(jià)值取向。政府要通過公共政策的制定、實(shí)施和評估來進(jìn)行利益的選擇、綜合、分配，從而不斷發(fā)展公眾利益。只有追求、實(shí)現(xiàn)并且維系公共利益，公共政策才能是好的公共政策。

中國共產(chǎn)黨是全國各族人民利益的重視代表，我們的國家是社會(huì)主義國家。我們黨和國家的性質(zhì)決定了我們一切工作的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。堅(jiān)持公共政策的公共利益取向體現(xiàn)了我國政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨。我國的國家性質(zhì)決定了人民是國家的主人，人民是國家的主人，政府是人民的政府，政府的所有管理職能都是為了維護(hù)人民利益。堅(jiān)持公共利益取向，使得政府有足夠的動(dòng)機(jī)和利益刺激機(jī)制把實(shí)現(xiàn)全社會(huì)利益最大化作為自己的目標(biāo)，這符合最廣大人民的根本利益。

四、公共政策價(jià)值取向的具體化：公平與效率

公共政策立足以人為本的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)公共利益。必須正確處理好效率與公平二者的關(guān)系。

（一）公平與效率的內(nèi)涵

公平是指階級社會(huì)中社會(huì)利益關(guān)系以及體現(xiàn)社會(huì)利益關(guān)系的制度、 原則、行為等合理的意思。其實(shí)質(zhì)是某種社會(huì)關(guān)系的觀念表現(xiàn)，是屬于上層建筑領(lǐng)域里的東西。隨著社會(huì)文化、政治制度、風(fēng)俗習(xí)慣、道德標(biāo)準(zhǔn)的變化，具體內(nèi)涵也不斷地發(fā)生變化。公平一般包括機(jī)會(huì)公平、過程公平和結(jié)果公平。機(jī)會(huì)公平是指在規(guī)則面前人人平等。結(jié)果公平強(qiáng)調(diào)注重人的差異性的公平，對不同的人實(shí)行不同的規(guī)則。公共政策中公平可以理解為對社會(huì)資源進(jìn)行合理的配置。效率是人類社會(huì)不同歷史時(shí)期生產(chǎn)力水平的重要指示器，是社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的綜合反映。人類社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志就是生產(chǎn)力的不斷提高，人類從古至今就是在不斷追求效率。對效率的追求是推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。 人類為了追求效率不斷改革社會(huì)體制，創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)。從原始社會(huì)到社會(huì)主義社會(huì)，生產(chǎn)力的提高即效率的提高，能為人類帶來更便利和更美好的生活。

（二）公平與效率二者的關(guān)系

關(guān)于公平和效率二者的關(guān)系，學(xué)者們一直在進(jìn)行爭論。其中有三種典型觀點(diǎn)：“公平優(yōu)先論”，“效率優(yōu)先論”以及“效率與公平兼顧論”。公平優(yōu)先論認(rèn)為只有效率得到了提高才能更多體現(xiàn)公平，不能因?yàn)楣蕉鴤α诵?，“公平?yōu)先論”主張?jiān)谔幚砉脚c效率的關(guān)系時(shí)候，要以平等作為衡量分配是否公平的標(biāo)準(zhǔn)，二者發(fā)生矛盾時(shí)，要強(qiáng)調(diào)平等的最終目的價(jià)值。效率與公平并重論強(qiáng)調(diào)二者同等重要，在實(shí)際運(yùn)用中應(yīng)隨現(xiàn)實(shí)狀況而變，有時(shí)強(qiáng)調(diào)效率，有時(shí)候強(qiáng)調(diào)公平，也可以優(yōu)化組合

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界的庇古認(rèn)為，爭取效率就是要合理配置資源，增加國民收入；而爭取平等則是將富人的一部分收入轉(zhuǎn)移給窮人，實(shí)現(xiàn)收入的均等化；只有二者兼顧，才能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利。庇古描述的這種富足又和諧的社會(huì)令人向往，但平等和效率在現(xiàn)實(shí)中往往是矛盾的，據(jù)此，美國阿瑟·奧肯提出 “漏桶”原理，即富人交納了一美元的稅款，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付到窮人手中的錢數(shù)要遠(yuǎn)少于這些?！奥┩啊痹淼淖罱K結(jié)論是：高稅率會(huì)使稅收總額有所減少，也就是著名的“拉弗曲線猜想”。這就是說追求平等會(huì)損害效率，減少國民收入。原因一是稅收削弱了富人的投資積極性，原因二是因?yàn)檫@種收入的轉(zhuǎn)移會(huì)減少窮人的勞動(dòng)積極性。漏桶理論說明了公平與效率是不可兼得的。

這三種典型的觀點(diǎn)和漏桶原理都是將公平與效率看做是對立的兩方，兩者存在著此消彼長的關(guān)系。我們分析公平與效率二者關(guān)系時(shí)，應(yīng)看到二者的對立，也要看到統(tǒng)一。公平與效率統(tǒng)一性表現(xiàn)在：第一，活躍的市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展推動(dòng)自由競爭，更能實(shí)現(xiàn)市場公平，而市場公平可提高市場配置資源的效率，這使社會(huì)資源合理調(diào)度，從而調(diào)動(dòng)人們的積極性，提高社會(huì)生產(chǎn)的效率。第二，市場配置資源的效率的提高可促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，產(chǎn)生更多的社會(huì)財(cái)富來滿足人們需求，推動(dòng)社會(huì)公平問題的解決。 公平問題的解決利于社會(huì)穩(wěn)定，保證市場經(jīng)濟(jì)秩序，推動(dòng)其發(fā)展。綜上，效率是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)公平是實(shí)現(xiàn)效率的保證。人類社會(huì)的發(fā)展歷程既是社會(huì)生產(chǎn)效率不斷提高的過程，也是社會(huì)公平程度不斷提高的過程。

（三）正確處理二者的對立統(tǒng)一：鐘擺理論

如何處理公平與效率二者的對立統(tǒng)一關(guān)系，臺(tái)灣學(xué)者詹中原的“鐘擺模型”理論可供借鑒 。他認(rèn)為，生產(chǎn)力效率與公平正義的問題像一個(gè)鐘擺，以政策環(huán)境為判定標(biāo)準(zhǔn)，由于政策環(huán)境隨時(shí)間的不同而變化，所以鐘擺可以在不同的位置上擺動(dòng)。某一政府在生產(chǎn)力效率與公平正義間如何權(quán)衡和取舍，就是看它如何根據(jù)政策環(huán)境來設(shè)定它的目標(biāo)。

如圖所示，x 軸代表公平（正義），Y軸代表效率（生產(chǎn)力），M代表政府目標(biāo)，C 代表影響M擺動(dòng)的因素。

鐘擺模型一方面說明了公平與效率的對立，政府在一定時(shí)期中只能在二者中選擇其一。政府要想M正好處于XY軸之間是不可能的，若M不搖擺了，這個(gè)鐘也就壞了。政府是在公平與效率的交替?zhèn)戎刂刑岣吖胶托省Ａ硪环矫骁姅[理論也說明了公平與效率的統(tǒng)一。即更高的公平要求有更高的效率與之對應(yīng)，而更高的效率對公平也提出了更高的要求 從兩者的走向來看，隨著效率的提高公平也會(huì)不斷向前發(fā)展，二者在發(fā)展趨勢上是一致的。

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作者簡介：汪晨子（1990—），女，安徽黃山人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：土地資源管理。