農村土地糾紛中人民調解的作用發(fā)揮現狀、問題及對策研究

閆治鵬 何紹畢 李占有 韋珊

摘要：在當今政治、經濟、文化高速發(fā)展的中國社會，受內外環(huán)境的影響，各類社會矛盾不斷凸現，經濟發(fā)展遭遇瓶頸，社會穩(wěn)定同樣面臨嚴峻挑戰(zhàn)，這在一定程度上也增加了人民調解制度的完善需求?，F階段，阻礙構建社會主義和諧社會的重要因素之一是民間糾紛，而在農村中土地糾紛問題顯得更為突出。在此背景下，我們課題組于2012年3月到2012年8月期間先后對甘肅省酒泉市肅州區(qū)和云南省保山市騰沖縣人民調解組織在調解土地糾紛時的作用發(fā)揮問題進行了量化問卷調查和深度訪談。在實證調查和深入訪談的基礎上，課題組對新時期農村土地糾紛中人民調解作用發(fā)揮的現狀、問題及對策進行研究分析，并力求提出了可行的對策和改革思路。

關鍵詞：土地糾紛；人民調解；鄉(xiāng)村法庭

一、研究緣起

人民調解是在依法設立的人民調解委員會主持下，在雙方當事人自愿的基礎上，以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會主義道德規(guī)范為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育、規(guī)勸疏導，促使糾紛當事人平等協(xié)商、互諒互讓，自愿達成協(xié)議，解決糾紛的群眾自治活動。人民調解作為一項具有中國特色的民主自治形式，是社會主義和諧的重要組成部分，是實現基層社會穩(wěn)定、民主團結的重要途徑。在解決農村土地糾紛中，由于農村土地糾紛問題的復雜性、特殊性，使行政調解、法院調解并不能成為農民的首選，然而人民調解自身的群眾自治性使得它成為了解決農村土地糾紛的最佳途徑。但是，由于農村人民調解組織自身調解素質不高、主體意識不強、機構建設滯后、工作條件受限等諸多方面的因素導致了人民調解在土地糾紛調解中未能充分發(fā)揮其作用，進一步誘發(fā)土地糾紛的惡化，增加了行政調解、法院調解的調解負擔，未能合理的整合應用社會資源，造成了新的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，人民調解也就失去了它在社會矛盾第一線的“預警窗”作用。為了更好地發(fā)揮人民調解離人民矛盾近、自治性強的優(yōu)勢，更好地整合社會資源解決土地糾紛，課題組深入農村基層，走家串戶，以實事求是的科學精神，了解農村土地糾紛中人民調解作用發(fā)揮的現狀，整合我國現有政策、激活鄉(xiāng)村自治模式，以人民調解制度為向導結合鄉(xiāng)村自治的視野，探索科學性、服務性、目的性更強的農村土地糾紛解調模式。

二、調查過程

由課題組負責的這項調查于2012年3月至8月在甘肅省酒泉市肅州區(qū)和云南省保山市騰沖縣先后進行。課題組主要采取進村入戶、走家串巷的調查方式，針對土地糾紛被調解人和參與調解的人民調解基層組織進行了調查。調查累計發(fā)放問卷200份，實際發(fā)放200份，有效回收問卷150份（其中甘肅省酒泉市肅州區(qū)實際發(fā)放120份，有效回收份數為100份；云南省保山市騰沖縣實際發(fā)放80份，有效回收份數為50份）。此項調查以問卷調查為主，調查所收集的數據采用spss17.0軟件進行處理，盡可能做到用數據說明問題，事實產生結論。受人力、時間、和資金等因素限制，問卷調查沒有采取嚴格的抽樣方法，屬于隨機式調查。為彌補問卷調查之不足，課題組輔之必要的深度訪談，通過收集大量的第一手材料和原始數據，從而確保該項研究具有一定的代表性和科學性，文中所采用的數據除專門說明出處外，均來自這項調查。

三、調查數據的統(tǒng)計概述及問題分析

以填問卷和訪談結合的方式針對人民調解員的基本情況進行的調查：

（一）被調查對象人民調解員的基本情況

表- 1被調查對象人民調解員的基本現狀統(tǒng)計（N=150）

1.調解員性別比例要科學合理

從表—1被調查對象人民調解員的基本現狀統(tǒng)計可知，從事人民調解工作的女性性別比例較低，僅占有效調查總量的25.33%；調解員年齡多偏向于35至55歲之間，這個年齡段占到了有效調查總量的65.33%；而在學歷方面，小學初中卻占到了近85%的較高比例，從這些數據我們可以很清楚的看出，調解工作對于年齡的指向性。人民調解法規(guī)定：人民調解委員會應當有婦女成員，多民族居住的地區(qū)應當由人數較少的民族的成員。課題組在做深度訪談時發(fā)現，土地糾紛當事人對于女性調解員的規(guī)勸引導往往能得到采納，而且從人際交流的層面上來說女性在與人交流時的親和力遠高于男性，這就說明人民調解工作對于女性的需求是正向遞增的。但是，由于女性在生產勞作中處于從屬地位，其威信相比男性就會低一些。因而，在安排調解工作時，男女調解員性別比例不合理就會造成對于調解效率的降低，從這個角度來看，調解員男女性別比率必須做出一個合理的規(guī)劃。

2.年齡階段與性別搭配要合理有效

年齡對于一個工作機構或是團體單位的工作能力來說至關重要。由于人民調解組織其自身的群眾自治性使得組織自身與基層民眾更為接近，這也是農村發(fā)生土地糾紛時，當事人為什么首選人民調解形式的一個重要原因。在問卷數據統(tǒng)計過程中課題組發(fā)現，在遇到土地糾紛時，當事人總是優(yōu)先選擇在自己村或是單位中“有威望的人”來參與調解，通過了解，“這些有威望的人”多數是男性，而且是在35到55歲之間的人居多，不難看出，以年齡長者居多。這就說明在這個年齡階段的男性相對于自己所在集體而言，是有著較高威信的，而且這些人在解決村組內矛盾時發(fā)揮著很大的作用。

3.調解組織以及調解人員素質對于糾紛調解的重要影響

美國曾對參與人民調解性質相同的工作人員的學歷做過一項調查，發(fā)現學歷對于調解的影響也是很大的，發(fā)展服務性強的調解組織必須要給予被調解人很大的信任，由于調解人與糾紛當事人自身社會環(huán)境、受教育程度的存在差距，過高的學歷會造成調解人與被調解人之間的差距。從這一點出發(fā)，調查組在通過對學歷的問卷數據分析以及深度訪談材料發(fā)現，在農村土地糾紛解調過程中，學歷的要求應當符合當地的受教育程度。在對“您覺得人民調解委員會的成員可以由誰來擔任”這一問題統(tǒng)計中我們得到“村干部、村委會成員”、“法律專家、律師法官”的意見居高，這既體現了人民調解組織的自治性，又反映了糾紛當事人對于人民調解員的素質、人民調解組織的組織建設要求。

（二）被調查對象關于人民調解在土地糾紛中作用發(fā)揮受制原因的反映調查

1.法律理論不足、缺乏法律指導

在調查中我們發(fā)現，有67%的調解員認為在從事調解土地糾紛這一繁瑣復雜的糾紛時，法律理論不足、缺乏對土地糾紛調解的法律指導。處于政策過渡階段的糾紛一直以來是調解員調解時最為棘手的，建國以來的不同土地政策時期，由于缺乏與之配套的法律法規(guī)政策，不能給予處理機制建立、處理糾紛過程中及時的法律指導，造成了人民調解員對于調解糾紛的主動性降低，沒有合理的法治調解后盾，不利于調解工作的開展。同時，由于不同地區(qū)土地糾紛的差異與不同，國家臨時制定的規(guī)章制度過于模糊，不能很好的被調解員所應用，造成基層糾紛調解成功率大大折扣，甚至對于社會資源的利用率也不高，不能達到高效優(yōu)質的工作績效，行政機關對于糾紛當事人來說，雖然在政策和規(guī)章方面更具調解優(yōu)勢，但是由于它本身不是人民自治組織，離人民糾紛實際的距離相對于人民調解組織更遠，而人民調解組織是人民自治組織，但對于行政規(guī)章制度卻又缺乏；相對于法院來說，法律在糾紛調解中的作用發(fā)揮就更明顯，而人民調解組織對于相關法律比之法律專業(yè)人士來說又缺乏得多。

2.政策、經費投入不足，工作機制滯后

對于調解員工作條件方面的訪談結果反映出對于人民調解組織的經費投入遠遠不夠，工作機制的建設也很滯后。比如說，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在接受訪談時就提到了“單位負責的區(qū)域過大，但是交通工具的配備卻很成問題”，如果同一時間發(fā)生了多起糾紛，人員與交通就成了阻礙糾紛解調成功的重要制約因素。對于村組內參與調解土地糾紛的村組成員來說，由于獎勵機制的不健全，獎勵長時間不能兌現，也在不同程度上降低了人民調解組織自身的主動性與積極性，進而影響到整個社會的和諧進程。在基層的人民調解組織當中，由于基層工作的復雜性和反復性，對于機構的要求也是很高的，工作人員過少，辦公條件不能保障，這些都是由于政策、經費投入不足而導致的。我國傳統(tǒng)的調解制度與“德治”、“教化”等國家治理方式密切相關，雖然在新中國，人民調解被賦予了新的內容，但仍主要被視為是一種政治行為，“判斷其是否成功的標準在于個人的意識形態(tài)立場與黨的政治目標契合的程度，調解是黨的意識形態(tài)在實踐中的表現，調解被發(fā)展成為動員的工具，它將糾紛的解決與共產主義者重構社會的嘗試聯結在一起，并使糾紛解決的政策適應社會主義建設的需要。這種功能遮蔽了人民調解解決糾紛的功能”。所以，人民調解與計劃經濟時期的國家治理方式存在某種同構性①。但是，隨著改革開放、農村土地制度的變革、國家治理方式的轉變，人民調解的組織形式、工作方式并沒有及時進行相應的調整，這是導致糾紛解決機制滯后的重要原因。

（三）農民個人土地糾紛解決方式及結果滿意度調查

以填問卷和訪談結合的方式針對農戶遇到土地糾紛時所選擇的糾紛解調途徑以及對于解調結果的滿意度進行的調查：

1.人民調解組織的調解機能的不健全、不發(fā)達

從表-2的數據和實地調查我們認識到農戶遇到土地糾紛時多數是通過先私下協(xié)商解決，協(xié)商不能解決的再尋求村組內有威望的人幫助調解，然而此種情況由于參與人員都是同村人，既怕損害一方利益又怕影響自己村內的人際關系，再加上雙方都各持己見，即使調解成功也沒法律效力，然而目前來看這卻是一條最有效、離糾紛解決當事人最近的解決途徑。如果村里人都解決不成功，那么只得靠村干部出面解決，然而村干部多數調解都是“和稀泥”的方式，不能從根本上解決問題。村干部也調解不成功，由雙方寫申請請求政府調解，然而，現階段政府調解機能的不健全、不發(fā)達也并不能給問題以合理有效的解決結果。

2.人民調解組織的效力發(fā)揮不到位

中國民間調解自古就是通過“曉之以理，動之以情”以達到“和之以是非”的目的。歷史發(fā)展到今天，人民調解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”還有一個“利”，這些都是實踐工作中總結出的寶貴經驗，也是人民調解工作所具有的自身特色。但是對于糾紛解決滿意程度的數據反映出了人民調解組織在解決土地糾紛時的解調結果不滿意的比例較高，我們通過訪談了解到，被調解人對于調解組織或調解員的信任不夠，接受訪談的部分人認為由于處理不好在“情理”“威望”之間的“利”，導致出現了雖然存在這種機制，但是不能獲得當事人的信任，機制失去了存在意義的情況。也有一部分意見反映人民調解組織的效力不能得到發(fā)揮，調解員反映說，由于調解員在整個糾紛調解過程中只是以一個規(guī)勸、引導的角色存在，所以對于調解結果的強制力就會出現折扣，影響調解成功率，激發(fā)更大的矛盾。

四、研究結論及政策建議

（一）關于“鄉(xiāng)村法庭”基層糾紛處理機制建立理念及其可行性分析的思考

鄉(xiāng)村法庭是一個虛擬機構，是在政府涉糾紛解決機構及司法權力機關和社會團體、整合國家現有力量的基礎上共同擬建，是貫徹黨的為人民服務宗旨和社會主義人民群眾路線的指導思想、轉變政府職能向服務型社會發(fā)展的有效途徑；是人民調解在基層農村糾紛解決中探索出的新的基層糾紛處理機制。旨在促進司法入村，既能節(jié)約社會資源、降低法院、行政機關的調解壓力、提高社會機構效能，又能促進社會和諧發(fā)展。

鄉(xiāng)村法庭是在司法所層面人民調解組織調解不成功后根據糾紛事件性質、相關組織原則請求行政組織（仲裁機構、社區(qū)民警、當地政府等）和司法力量（法官、律師）及社會服務機構力量和當地村民參與調解而形成的臨時性組織；是一個改善當前政府低效能、機構冗余、國家機構權責不明、相互推諉責任、司法遠離群眾現狀、是將分散的行政權力集中行使和保證復雜的農村糾紛能得到更高效率解決的機制。在對農村土地糾紛逐步解決的過程中，處在行政調解和法院仲裁前一線的是人民調解，而鄉(xiāng)村法庭是人民調解的延伸和擴展，在保留行政調解和法院仲裁機構的大前提下，以鄉(xiāng)村為基礎，運用司法系統(tǒng)的權力去解決實際問題，整合當地的力量與鄉(xiāng)村單位、政府機關、社會服務提供者建立合作的關系。這一機制由于它本身處在人民調解和行政、法律手段之間，既吸納了原有各級人民調解組織的優(yōu)勢又保留了行政調解與法律仲裁的權威上訴途徑，但是它的價值不僅僅只是提升原有社會資源的利用率，而且增加了糾紛調解的效率，進一步減輕法院、行政機關的壓力，實現了司法權力的優(yōu)化。在這個虛擬機構中要以人民調解組織為主導，解調結果按照解調協(xié)議的形式出具當事人，（該調解協(xié)議在近幾年的人民調解立法中已經被賦予了法律效力），并在司法所備案，保證這一新型組織在自治組織基礎上人民司法權力的實現。鄉(xiāng)村法庭吸收當地村民的參與，具體參與人員可以由法官、律師、政府人員、社會服務提供者、當地有威望的人和雙方證人。在鄉(xiāng)村公共場合以公正、公開、透明的方式解決糾紛案件，以形成一致的結論。鄉(xiāng)村法庭的重要意義在于靠近群眾，能吸取當地村民的參與和投入。司法與鄉(xiāng)村雙向交流，提供快速審判，鄉(xiāng)村發(fā)生的糾紛可以在鄉(xiāng)村得到審判結果，加大普法效果，促進對鄉(xiāng)村矛盾糾紛的解調與管理。

（二）從土地糾紛的解調展望人民調解組織的發(fā)展

第一、提高基層人民調解組織對于糾紛調解的思想意識，進一步強化新農村建設新形勢下構建“鄉(xiāng)村法庭”解決農村糾紛的重要性，增加政策、資金支持力度，促進人民調解工作機制發(fā)展。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，社會矛盾糾紛增長迅速，情況日趨復雜，新型糾紛不斷涌現，農村糾紛呈現出化解周期長、處理難度大、易激化的特點，這些矛盾糾紛的處理，僅靠單個部門或組織力量已變成了難以應對的荊棘。因此，新時期要在發(fā)展和革新人民調解各項功能的基礎上，實現資源整合，優(yōu)勢互補，優(yōu)化調解人員組成結構、合理配置社會資源，從而構筑維護社會穩(wěn)定的防線。

要高度重視人民調解組織的建設，合理規(guī)劃政策支持，增加資金支持，努力做好對于人民調解的后盾支持工作，切實保障人民調解組織在基層的作用發(fā)揮，謀劃并做好與之相關的工作，推動調解作為化解矛盾糾紛的主渠道作用，真正實現工作理念大轉變，擯棄“調解工作可有可無，作用不大”的錯誤思想，樹立起“節(jié)約社會資源、提高社會機構效能”的理念，各個負有糾紛解決職能的部門要堅持貫徹“調解優(yōu)先”的原則，共同營造“鄉(xiāng)村法庭”糾紛調解機制的氛圍和環(huán)境?！班l(xiāng)村法庭”在發(fā)展了原有人民調解優(yōu)勢的同時還整合了各種糾紛解調組織的資源，這就要求在新型調解組織投入巨大的人力、物力，因而，轉變觀念、增加政策、資金支持力度，對于促進人民調解工作機制發(fā)展是具有重要意義的。

第二、開拓思路，積極探索建立社會矛盾新型解決機制“鄉(xiāng)村法庭”的工作格局，努力改善人民調解組織機能不全、組織效率發(fā)揮不充分的現狀。建立“鄉(xiāng)村法庭”調解機制是當前解決新型復雜社會矛盾糾紛的有效途徑之一，也是一項系統(tǒng)工作，需要全社會的共同關注、各職能部門的積極參與和緊密配合。處在行政和法律解調途徑之前的“鄉(xiāng)村法庭”糾紛調解機制是以司法行政機關為主導，特別是人民調解的指導下建設運行的，司法行政機關作為人民調解的主管機關，要對人民調解工作的組織、隊伍、硬件設施、工作制度和業(yè)務開展等各方面提出詳細具體的要求。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調解組織要在人民法院、基層法庭設置調解工作室（人民調解窗口），派駐人民調解員，協(xié)助構建這一機制，完善職能流程建設，促進開展調解工作；法院要成立相關機構，建立相關制度，支持、指導相關調解工作。要在訴前或立案、審判、執(zhí)行等諸環(huán)節(jié)之前充分發(fā)揮這一新型組織的效能，盡量使更多的糾紛消融于“鄉(xiāng)村法庭”之前的環(huán)節(jié)，一定把握對于這一機制在行政、法律解決途徑之前的重要意義，并非是直接整合人民調解組織、法律、行政三家的權力，而是要集三者的優(yōu)勢提高法律、行政調解、人民調解的效率、完善人民調解組織的機能。

第三，加強指導，努力提高基層糾紛解調組織的調解能力和實踐水平?！班l(xiāng)村法庭”調解機制的建立和完善，有賴于調解組織、調解員素質的提高。調解組織、調解員的調解能力和水平提高了，調解糾紛的種類和范圍擴大了，預防和化解社會矛盾糾紛的關口才能得以真正前移，做到層層過濾，層層化解，增加社會和諧因素，多元糾紛解決機制分流案件、疏導矛盾的作用才能真正實現。人民法院要積極會同司法行政部門加大對調解組織的指導、培訓力度，采取旁聽庭審、案例講解等靈活多樣的方式，不斷優(yōu)化調解員隊伍的知識結構。要把調解員的培訓納入司法行政隊伍培訓計劃，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分級實施、注重實效。要選派有經驗的現任法官、優(yōu)秀調解員擔任調解工作指導員。對符合規(guī)定條件的，人民法院可依法提請任命為人民陪審員，使其有機會參加審判，通過司法實踐不斷提高政治素質和業(yè)務素質，從而提高調解組織和調解員在群眾中的威望和公信力。

第四，實事求是，運用職能，依法增強對基層糾紛處理的解決力度，提高糾紛解決協(xié)議執(zhí)行的效果。糾紛協(xié)議效力的司法確認問題，是當前調解機制中的關鍵一環(huán)。新型調解組織在擬建過程中對于糾紛協(xié)議的效力問題也得到了解決，按照調解協(xié)議在人民調解立法當中的規(guī)定，該協(xié)議具有法律效力。針對糾紛解決后協(xié)議執(zhí)行的效果偏低的現狀，后續(xù)糾紛解決機制，行政機關、法院要積極配合，對于協(xié)議的執(zhí)行給與支持。比如說當事人持已經生效的人民調解協(xié)議向人民法院申請支付令的，人民法院應當及時審查，符合法定條件的，應當及時發(fā)出支付令。對具有債權內容且經公證機關公證賦予強制執(zhí)行效力的人民調解協(xié)議，當事人申請人民法院強制執(zhí)行的，法院應及時受理并予以審查和執(zhí)行。

各涉糾紛調處機關對于發(fā)生在本領域、本行業(yè)以及不同行業(yè)、不同部門之間的利益沖突和矛盾進行協(xié)調，是“鄉(xiāng)村法庭”實現社會管理職能、社會服務職能的重要手段，也是處理矛盾糾紛的首選方式。探索以“鄉(xiāng)村法庭”模式來解決人民調解的效力問題，對于不同程度的糾紛問題要按照鄉(xiāng)村法庭的模式逐級進行調解，包括群團組織受理的調解案件，也可以采取上述模式來運作，要激勵健全完善對于協(xié)議回訪的執(zhí)行機制?！班l(xiāng)村法庭”對于現有糾紛調解機制不斷探索與革新，切實實現人民調解組織的功能和效力具有深遠意義。

基金項目：中央司法警官學院2011年度學生科研創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項項目，項目編號XYX201138。項目主持人：閆治鵬，課題主成員：何紹畢，李占有，韋珊，指導老師：王憲國。

注釋：

①強世功.調解、法治與現代化：中國調解制度研究[M].北京：中國法制出版社，2001.P125

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