財(cái)經(jīng)專(zhuān)家：公積金發(fā)展唯一的出路就是制度創(chuàng)新

戴曉波

住房公積金制度目前正飽受詬病，被認(rèn)為是一個(gè)劫貧濟(jì)富的壞制度，沒(méi)有存在的必要，應(yīng)該被取締。這些問(wèn)題我們一直有討論，并且這些問(wèn)題是客觀存在的。筆者認(rèn)為這些問(wèn)題都是制度造成的，而不是公積金本身有錯(cuò)。

公積金的核心問(wèn)題是資金的功能定位、機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利、監(jiān)管的責(zé)任主體三個(gè)方面?，F(xiàn)在的公積金管理制度是功能單一、地方機(jī)構(gòu)、國(guó)家監(jiān)管，這種做法不符合現(xiàn)代管理思想和未來(lái)社會(huì)發(fā)展方向。

眾所周知，公積金是由城市職工私人賬戶(hù)匯集的社會(huì)資金。首先，要發(fā)揮包括住房保障在內(nèi)的社會(huì)資金功能，新加坡的公積金就包括了養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、子女教育等貸款支出的多種社會(huì)功能；其次，既然是地方社會(huì)資金，就應(yīng)該讓地方政府和社會(huì)組織發(fā)揮更大的作用，而不是像現(xiàn)在這樣由中央政府集中管理和監(jiān)督。

公積金本身是有活力的，一開(kāi)始是有的，后來(lái)活力漸失。公積金建立初期，往企業(yè)放款是讓企業(yè)為職工提供住房，剩余資金買(mǎi)債券；隨著企業(yè)不承擔(dān)住房社會(huì)責(zé)任，公積金中期開(kāi)始往土地放款，進(jìn)行了土地儲(chǔ)備；現(xiàn)在，公積金主要支持職工購(gòu)買(mǎi)自住住房；未來(lái)，當(dāng)城市住房資金問(wèn)題基本解決后，可以轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶(hù)的養(yǎng)老、醫(yī)療和教育等其他社會(huì)用途。在現(xiàn)有制度和監(jiān)管體系下，把資金用途只限于發(fā)放個(gè)人住房貸款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，這樣公積金當(dāng)然就沒(méi)有存在的必要，因?yàn)殂y行也可以承擔(dān)這個(gè)功能。因此，公積金發(fā)展要解決以下三個(gè)核心問(wèn)題：

第一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于公積金的功能。日前，有報(bào)道公積金可以入股市，目前國(guó)家各部門(mén)都在會(huì)商修改公積金條例，以便入市。聽(tīng)到這個(gè)消息筆者很困惑，難道公積金錢(qián)多到無(wú)處可去，而去救市嗎？如果僅僅把公積金當(dāng)作一筆可以托市的資金，那真的是制度的悲哀。反過(guò)來(lái)，住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等需要城市職工大量資金支出的事情，誰(shuí)來(lái)做呢？筆者認(rèn)為，公積金當(dāng)前迫切需要解決的是資金使用功能問(wèn)題。公積金通過(guò)二十多年的發(fā)展，這些錢(qián)好不容易放到蓄水池里面去，現(xiàn)在整個(gè)國(guó)家發(fā)展缺乏社會(huì)基金、公共基金，人口進(jìn)入老齡化社會(huì)，人口紅利吃完了之后更需要這筆寶貴的錢(qián)。中國(guó)有著強(qiáng)大的政府行政力量，但最缺乏的是社會(huì)資源，公積金作為社會(huì)資金資源，應(yīng)該是其大顯身手的時(shí)候了。如果現(xiàn)在把公積金取消掉，本來(lái)社會(huì)資金和組織通道不多，把這一歷史積淀抹掉退回去，未必合理。

第二個(gè)問(wèn)題，關(guān)于公積金的管理機(jī)構(gòu)。對(duì)應(yīng)于行政力量，中國(guó)有強(qiáng)大的政府管控著這個(gè)社會(huì)，恰恰缺乏代表民意的、公共性的、民間自己運(yùn)作的社會(huì)機(jī)構(gòu)，而公積金已經(jīng)為這種機(jī)構(gòu)建立了良好的基礎(chǔ)構(gòu)架，可以將公積金管理機(jī)構(gòu)改造成為社會(huì)資金服務(wù)組織。由于公積金具有地域性和社會(huì)性，管理機(jī)構(gòu)可以相應(yīng)地設(shè)置，并且由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。

第三個(gè)問(wèn)題，關(guān)于公積金的監(jiān)管。公積金的監(jiān)管分為資金監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。在資金監(jiān)管中，你不能用管銀行的方法來(lái)管公積金，因?yàn)殂y行是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，公積金是一個(gè)社會(huì)基金。因此，管理的思路要宏觀。在機(jī)構(gòu)監(jiān)管中，社會(huì)資金由政府的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，出了問(wèn)題政府要負(fù)責(zé)，嚴(yán)格意義上，公積金這個(gè)錢(qián)屬于地方的社會(huì)基金，只要管理規(guī)范，不出事、不引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，政府只要監(jiān)管用途符合功能就行了。比如公積金利率，錢(qián)多我就低，錢(qián)少我就高，每個(gè)城市規(guī)模、成本不一樣，成本高就多收一點(diǎn)利息。但是央行偏要管，還要按照管銀行貸款的方法管。

綜上，問(wèn)題已經(jīng)不在于公積金這棟樓要不要拆掉，而是這棟樓在新形勢(shì)下應(yīng)該發(fā)揮什么作用，它該如何從1.0過(guò)渡到2.0版本。假如說(shuō)公積金1.0版是個(gè)住房基金，2.0版至少是一個(gè)社會(huì)化的基金，從住房基金功能上升到社會(huì)基金功能。

筆者并不認(rèn)為取消公積金或是讓公積金與養(yǎng)老保險(xiǎn)合并是個(gè)很好的計(jì)劃。任何一個(gè)事物，不是說(shuō)認(rèn)為它沒(méi)用處馬上就能撤掉，畢竟上海一半以上的老百姓都有錢(qián)存在里面，把它撤掉，光這些錢(qián)怎么拿回去，怎么處置，一筆貸款怎么樣轉(zhuǎn)移、置換，這些都是一大堆的問(wèn)題，如何把公積金盈余部分還給老百姓，還很難處理。每個(gè)職工個(gè)人賬戶(hù)下存的錢(qián)是清楚的，錢(qián)下有利息，但是多余的錢(qián)算誰(shuí)的？這不能算政府的，這不是政府的稅收；也不能說(shuō)是托管機(jī)構(gòu)的，機(jī)構(gòu)有管理費(fèi)的。那這筆收益應(yīng)該算老百姓的，但老百姓又該如何明晰產(chǎn)權(quán)？公積金很明確的是私人基金。制度建設(shè)遠(yuǎn)比房子建設(shè)要難得多，房子蓋起來(lái)非常不容易；但是制度建設(shè)起來(lái)要廢掉就更不容易，建起來(lái)難拆更難。所以說(shuō)關(guān)掉公積金的方案比建公積金的方案更難，公積金發(fā)展唯一的出路就是制度創(chuàng)新。

現(xiàn)在學(xué)術(shù)界思考的問(wèn)題是如何賦予公積金新的功能，筆者認(rèn)為有如下幾個(gè)方向：

第一個(gè)方向，能不能改造成一個(gè)社會(huì)基金。像國(guó)外的退休基金、養(yǎng)老基金或退伍軍人基金那樣，向基金化方向發(fā)展。國(guó)外很多保險(xiǎn)公司，特別是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)公司，都是用這種基金的方式來(lái)運(yùn)作的。公積金最大的一個(gè)好處，是能免稅。它的住房功能一旦滿(mǎn)足以后，能不能有第二功能，比方說(shuō)養(yǎng)老，養(yǎng)老金公共賬戶(hù)缺錢(qián)，那這筆錢(qián)能不能作為私人賬戶(hù)的補(bǔ)充，讓個(gè)人再用下去。

第二個(gè)方向，恢復(fù)設(shè)計(jì)公積金的初衷，能不能成為一個(gè)社?；?。這樣養(yǎng)老保障分兩部分，一部分是私人賬戶(hù)，另一部分是公共賬戶(hù)。公共的統(tǒng)籌賬戶(hù)由社保局來(lái)管，私人賬戶(hù)由公積金來(lái)管。因?yàn)樯绫Ｒ婚_(kāi)始就是一個(gè)統(tǒng)籌公共賬戶(hù)，社保局行使統(tǒng)籌支使功能。公積金的私人賬戶(hù)性質(zhì)也很清晰。社保局可以代繳養(yǎng)老私人賬戶(hù)放到公積金賬戶(hù)里，都是工資卡上的錢(qián)。屆時(shí)公積金中心就像新加坡一樣，沒(méi)有社會(huì)資金統(tǒng)籌功能，只有私人賬戶(hù)功能。據(jù)了解新加坡的教育貸款、醫(yī)療貸款都在公積金里面。這樣可以實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)向類(lèi)似公積金的私人賬戶(hù)方向發(fā)展。

第三條路就是封閉成一個(gè)房地產(chǎn)基金。在很多歐洲國(guó)家，存在類(lèi)似住房基金機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)是社會(huì)中間機(jī)構(gòu)，可以獲得政府的資助、撥款，也可以獲得社會(huì)的捐贈(zèng)，來(lái)解決社會(huì)大量需要的住房保障問(wèn)題。它們可以建房子，向社會(huì)提供廉租房、公租房，或者解決階段性住房問(wèn)題。在香港就有個(gè)社會(huì)化的住房協(xié)會(huì)，政府解決基本的廉租房問(wèn)題，協(xié)會(huì)解決政府無(wú)法解決但的確有困難的人的住房問(wèn)題。政府給它一定資助，但住房協(xié)會(huì)也募集大量社會(huì)基金。它可以擁有一大批房產(chǎn)，缺現(xiàn)金的時(shí)候可以把房產(chǎn)賣(mài)掉，資金多的時(shí)候可以購(gòu)置房產(chǎn)。