農(nóng)村信用社改革發(fā)展初探

張杰

農(nóng)村信用社是我國金融系統(tǒng)的重要組成部分，是金融支農(nóng)發(fā)展的生力軍。近年來，隨著農(nóng)村信用社新一輪改革工作的啟動和專項票據(jù)兌付的基本完成，“花錢買機制”的政策效應(yīng)已初a步顯現(xiàn)。農(nóng)村信用社抗風(fēng)險能力得以增強，整體經(jīng)營狀況和管理水平逐年提升，改革取得了較為明顯的成效。為更好地發(fā)揮農(nóng)村信用社的金融支農(nóng)作用，下文以山西省農(nóng)村信用社為例，進行相關(guān)調(diào)查分析和經(jīng)驗總結(jié)。

山西省農(nóng)村信用社總體情況

截至2012年末，山西省共有縣級聯(lián)社110個，其中農(nóng)村商業(yè)銀行12個，農(nóng)村合作銀行1個，縣（市）統(tǒng)一法人社97個，初步建立了以省聯(lián)社為管理機構(gòu)、縣級聯(lián)社為單一法人的農(nóng)村信用社管理體系。法人治理框架初步建立，運行機制初見成效。主要表現(xiàn)為“兩個轉(zhuǎn)變”：即由二級法人向一級法人的轉(zhuǎn)變，由信用社內(nèi)部控制向以“三會”為代表的股東共同控制的轉(zhuǎn)變。

2012年末，山西省農(nóng)村信用社各項存款余額達4319億元，較2010年凈增1231億元，增長39%；各項貸款余額達2666億元，較2010年凈增864億元，增長48%；存貸比例為61%，較年初上升1.77個百分點。

資本實力

股權(quán)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。山西省農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革的大步推進，部分縣聯(lián)社籌建農(nóng)商行的步伐繼續(xù)加快，農(nóng)商行改制形成梯隊效應(yīng)。在加大增資擴股力度的同時，股權(quán)結(jié)構(gòu)得到了進一步優(yōu)化。2012年末，山西省農(nóng)村信用社股本金總額為157億元，較年初增加41億元，增幅35%，其中：投資股149億元，較年初增加55億元，占比95%；資格股7.81億元，較年初減少13.8億元，占比4.96%。兌付以來未發(fā)生股本金大幅波動現(xiàn)象，股金轉(zhuǎn)讓、退股等均符合股金管理有關(guān)規(guī)定。

資本充足率穩(wěn)步提高。按商業(yè)銀行監(jiān)管口徑計算，截至2012年末，山西省農(nóng)村信用社資本充足率為9.40%，較年初上升0.58個百分點，較計劃高出1.40個百分點。促使資本充足率穩(wěn)步提高的主要措施有：一是通過規(guī)范股金、清收不良貸款、提高貸款抵質(zhì)押率，控制了風(fēng)險資產(chǎn)權(quán)重，提高了經(jīng)營管理水平，有效提高了總體盈利水平；二是增收節(jié)支、拓寬收入來源，實現(xiàn)利潤最大化，不斷補充資本，提高資本充足率。

撥備覆蓋率快速提升，抗風(fēng)險能力增強。截至2012年末，山西省農(nóng)村信用社撥備覆蓋率為66%，較年初上升1.17個百分點，較全年計劃高出4.12個百分點，風(fēng)險抵補能力明顯加強。

資產(chǎn)質(zhì)量

不良貸款得到有效控制。截至2012年末，按照貸款五級分類口徑計算，全省農(nóng)村信用社不良貸款余額為259億元，較年初增加8.91億元，占比9.75%，較年初下降了1.56個百分點。不良貸款不斷下降的主要原因是：一方面，不斷完善貸款責(zé)任追究制，全面實施貸款責(zé)任清收，強化激勵措施，加大責(zé)任追究，清收盤活不良貸款，有效地控制新增不良貸款的形成。另一方面是建立信貸資產(chǎn)風(fēng)險預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，并通過分析和說明風(fēng)險原因、擬定化解方案、落實風(fēng)險防范措施來控制和化解信貸風(fēng)險。

利潤總額穩(wěn)步增長。2012年，山西省農(nóng)村信用社實現(xiàn)各項收入366億元，同比增收95億元，增幅為35%。各項支出321億元，同比增加81億元，增幅為34%，實現(xiàn)賬面利潤44億元，同比增加13億元，增幅45%。

金融支農(nóng)情況

截至2012年末，山西省農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額2179.78億元，較年初增加375.48億元，增幅達20.81%，占到各項貸款的81.76%，比年初上升0.46個百分點。金融創(chuàng)新能力和支農(nóng)服務(wù)功能不斷增強。推廣“快貸銀行”模式，推行“一站式”辦貸服務(wù)；初步實現(xiàn)了信貸產(chǎn)品多元化，以農(nóng)戶小額信用貸款為依托，推出了“福農(nóng)貸”、“絳州綠”、“興商貸”、“金棗豐”、“白領(lǐng)通”、“商戶通”等特色信貸產(chǎn)品30余種；大力支持小微企業(yè)發(fā)展壯大，為小微企業(yè)量身打造了倉單質(zhì)押貸款、存貨質(zhì)押貸款、共同體擔(dān)保貸款、“公司+商戶”貸款和“及時貸”、“融資通”、“快易通”等金融產(chǎn)品。

當前山西省農(nóng)村信用社存在的問題

法人治理機構(gòu)不合理。山西省農(nóng)村信用社普遍建立了“三會”及其規(guī)章制度，基本架構(gòu)符合經(jīng)營管理要求，但由于信用社所有權(quán)虛置，在實際運作中難以充分體現(xiàn)“三會”的民主管理功能，有些縣聯(lián)社“三會一層”的架構(gòu)流于形式。主要表現(xiàn)在：一是由于股權(quán)虛化，作為最高權(quán)力機構(gòu)的社員代表大會缺乏決策動機和能力。二是“三會一層”的職責(zé)邊界不清，一些管理權(quán)限受到限制或被干預(yù)，以致影響了經(jīng)營戰(zhàn)略的實施。三是相當一部分聯(lián)社監(jiān)事會難以對經(jīng)營管理層及其經(jīng)營活動進行有效監(jiān)督，使法人治理結(jié)構(gòu)達不到改革要求。

農(nóng)村信用社管理體制不完善。首先，省聯(lián)社具有政企合一的性質(zhì)。一方面，現(xiàn)有的文件規(guī)定省聯(lián)社是由省內(nèi)的農(nóng)村信用社市聯(lián)社、縣聯(lián)社和農(nóng)村合作銀行自愿入股組成的，具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構(gòu)，是一個市場主體。另一方面，新一輪農(nóng)村信用社改革要求通過省聯(lián)社實現(xiàn)對當?shù)匦庞蒙绲墓芾怼⒅笇?dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，是一個行政主體，需要體現(xiàn)政府發(fā)展經(jīng)濟、維護金融穩(wěn)定的決策目標。其次，政策性支農(nóng)責(zé)任與商業(yè)化盈利動機的矛盾。農(nóng)村信用社改革的主要目的是通過政策扶持，促使農(nóng)村資金回流，解決農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)貸款難問題，為發(fā)展“三農(nóng)”發(fā)展服務(wù)。而在農(nóng)村信用社看來，卻是要充分利用這輪資金扶持政策，先把自身的“蛋糕”做大，這符合其自身的利益，卻沒有考慮農(nóng)民的利益，沒有傾聽最有資格發(fā)言的農(nóng)民的呼聲。目前，隨著股份制為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進，受資本趨利性影響，縣級聯(lián)社在追求高回報目標的驅(qū)使下很有可能偏離支農(nóng)方向。

股權(quán)分散化，內(nèi)部人控制現(xiàn)象普遍存在。首先從股東結(jié)構(gòu)上看，自然人股與法人股比例嚴重失調(diào)，主要成分是自然人股，法人股只占很小一部分。自然人社員股額雖小但占比較大，對農(nóng)村信用社經(jīng)營發(fā)展漠不關(guān)心，部分社員股東因外出務(wù)工或遷居，給農(nóng)村信用社股本金管理和分紅帶來了困難。而進入理事會的大股東，也不能全面了解風(fēng)險狀況等核心問題，股東權(quán)利和義務(wù)極不對稱。其次從股本結(jié)構(gòu)上看，股本金主要來源于資格股，內(nèi)部人控制問題仍普遍存在。大量新增的股金都集中在資格股，股本金來源結(jié)構(gòu)單一，穩(wěn)定性缺乏。多數(shù)股東都是為了臨時取得農(nóng)村信用社貸款便利而非自愿入股，使得股權(quán)對農(nóng)村信用社的約束機制缺失，必然產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題。

不良貸款占比較高，風(fēng)險撥備不足。不良貸款占比仍然較高。部分農(nóng)村信用社的不良貸款占比仍在10%以上，最高達19%，如加上隱形不良部分，比例則更高。部分農(nóng)村信用聯(lián)社不同程度存在正常貸款（含正常、關(guān)注類）中隱含部分不良貸款的問題，直接影響了不良貸款率的真實性。這些不良貸款多數(shù)是受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村稅費改革、“五小”企業(yè)關(guān)停和環(huán)保政策限制等政策性因素形成的。如果憑借自身努力，這些不良貸款的消化仍需五到十年左右時間。由于不良貸款余額較大且占比較高，盡管以央行票據(jù)置換了一些不良貸款，但按五級分類不良貸款余額仍較大。按照財政部《金融企業(yè)呆賬準備提取管理辦法》等文件規(guī)定，信用社計提貸款損失準備參照五級分類相關(guān)比例計提。雖然各聯(lián)社全面增強風(fēng)險管理意識，努力增加各項收入，從嚴控制各項支出，加大提取撥備力度，但到2012年底，全省農(nóng)村信用社撥備覆蓋率仍只有66%，仍處于較低水平。

粗放的經(jīng)營方式有待改變。在國有商業(yè)銀行逐漸從農(nóng)村退出后，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場缺少競爭對手，使得農(nóng)村信用社缺乏經(jīng)營管理改革的外在動力。隨著利率市場化的推進，放寬了利率的浮動空間，農(nóng)村信用社可以采取簡單利率上浮的辦法獲得利潤，使得農(nóng)村信用社缺乏改善經(jīng)營管理的內(nèi)在動力。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2012年山西省農(nóng)村信用社利息收入為218億元，利息支出為94億元，利差收入仍達到124億元。

進一步推進農(nóng)村信用社改革的建議

完善法人治理結(jié)構(gòu)，理順管理體制

應(yīng)進一步健全合理、科學(xué)、有效的法人治理結(jié)構(gòu)。發(fā)揮“三會”制度的真正作用，明確職責(zé)分工。同時要建立開放的法人治理結(jié)構(gòu)，擴大主任、理事、監(jiān)事的選擇性和競爭性，并進一步完善獨立董事和外部監(jiān)事制度，推動法人治理結(jié)構(gòu)的全面完善。

農(nóng)村信用社作為地方性金融機構(gòu)，應(yīng)依章程行事，社員代表大會作為其最高權(quán)力機構(gòu)不可侵犯，地方政府要從根本上遏制各級部門的行政干預(yù)沖動，堅持實行完善的法人治理結(jié)構(gòu)條件下的農(nóng)村信用社自主經(jīng)營，維護農(nóng)村信用社真正獨立的法人地位，不得干預(yù)理事會的決策和經(jīng)營層、監(jiān)事會的經(jīng)營管理行為。

進一步完善和落實農(nóng)村信用社股權(quán)制度改革

股權(quán)制度改革是產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。進一步完善股權(quán)制度改革，一是股權(quán)多元化，要加大經(jīng)營者持股比例和數(shù)量，積極吸收種植大戶、私營業(yè)主、企業(yè)法人等有能力、有愿望參與農(nóng)村信用社管理的投資人入股，提高農(nóng)村信用社的決策和管理能力。二是規(guī)模適度化，嚴格執(zhí)行單個自然人或法人直接或間接持股比例不能超過總股本的5%～10%，職工持股總額不能超過總股本的25%～30%，管理層入股比例不能少于總股本的5%的要求，以體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的相對稱，從股權(quán)結(jié)構(gòu)上確保信用社產(chǎn)權(quán)管理的規(guī)范運作。另外要適當?shù)慕Y(jié)合實際，合理確定入股起點，股東人數(shù)與股本規(guī)模應(yīng)與分紅相適應(yīng)，分散股權(quán)，防止“一股獨大”。三是股東責(zé)任化，建立激勵約束機制，將農(nóng)村信用社的經(jīng)營業(yè)績與股東的收益緊密結(jié)合起來，謹防重蹈“股金存款化”的覆轍。四是對入股社員，要制定切實可行的優(yōu)惠政策，如貸款優(yōu)先扶持政策，貸款利率優(yōu)惠政策，大額股權(quán)參與民主管理和重大問題決策的政策等。

增強金融支農(nóng)服務(wù)功能

農(nóng)村信用社無論采取何種產(chǎn)權(quán)模式，選擇何種組織形式，都要堅持服務(wù)“三農(nóng)”的經(jīng)營方向，信貸資金大部分要用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，一是信貸產(chǎn)品開發(fā)上，在堅持和完善小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的同時，從農(nóng)村變化的差異性需求出發(fā)創(chuàng)新信貸產(chǎn)品；二是在貸款人方面，既要向農(nóng)戶發(fā)放貸款，也要向農(nóng)村合作經(jīng)濟組織發(fā)放貸款，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展；三是在貸款用途上，根據(jù)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、個體工商戶使用資金周期特點不同，細分信貸產(chǎn)品；四是在貸款額度上，既要考慮到滿足大多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的資金需要，也要適度支持農(nóng)村種養(yǎng)大戶大額資金的需要；五是在貸款擔(dān)保方式上，加快開展林權(quán)抵押貸款和土地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村兩個最大資源在融資中發(fā)揮作用；六是創(chuàng)新支農(nóng)服務(wù)方式，農(nóng)村信用社要在風(fēng)險可控的前提下，大力發(fā)展銀行卡等資金結(jié)算體系，不斷探索代理保險、證券、委托理財、信息咨詢服務(wù)，著力增強農(nóng)村信用社的支農(nóng)服務(wù)能力。

完善與農(nóng)村金融發(fā)展相關(guān)的政策制度

農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險大是不言而喻的事實，讓自擔(dān)風(fēng)險、自負營虧的農(nóng)村信用社為農(nóng)業(yè)貸款的超額風(fēng)險買單，顯然不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。為此，必須建立健全長效正向激勵機制，引導(dǎo)農(nóng)村信用社加大對“三農(nóng)”的信貸投入。

一是區(qū)別對待的財稅政策。把扶持農(nóng)村金融進而間接補償農(nóng)業(yè)和農(nóng)村作為國家財政支農(nóng)政策的主要實施方式，建立合理的利益補償制度和機制。合理界定農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的范圍，對所有開展農(nóng)村金融服務(wù)的金融機構(gòu)，均按照相應(yīng)業(yè)務(wù)量給予一定的風(fēng)險補償。對農(nóng)村信用社涉農(nóng)業(yè)務(wù)獲取的應(yīng)稅收入在所得稅方面給予優(yōu)惠。允許農(nóng)村信用社稅前核銷一定比例的“三農(nóng)”不良貸款，同時放寬核銷標準，下放核銷權(quán)利，簡化核銷流程。

二是差異化的貨幣政策。盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)，保證農(nóng)村地區(qū)各類金融機構(gòu)都有一定比例的資金服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟，抑制農(nóng)村資金過度外流。在控制風(fēng)險的前提下，擴大其可用資金規(guī)模。優(yōu)先建立覆蓋農(nóng)村金融機構(gòu)的存款保險制度，確保市場準入門檻降低和主體多元化以后農(nóng)村金融的穩(wěn)定與安全。加快利率市場化改革，放寬對農(nóng)村金融機構(gòu)的利率水平限制，使產(chǎn)品與服務(wù)定價能夠真實反映農(nóng)村金融供求關(guān)系和風(fēng)險水平。

三是富有彈性的監(jiān)管政策。在確保能夠?qū)嵤┯行ПO(jiān)管的前提下，適度放寬農(nóng)村金融機構(gòu)市場準入條件，允許更多的民間資金以更加靈活的方式從事“三農(nóng)”金融服務(wù)，引導(dǎo)新型農(nóng)村金融組織規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展。盡快出臺專門針對農(nóng)村金融服務(wù)的激勵機制和盡職免責(zé)條款，確定合理的風(fēng)險容忍區(qū)間，調(diào)動各類金融機構(gòu)和人員服務(wù)農(nóng)村市場的積極性。支持農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，在監(jiān)管政策上給予一定優(yōu)先和便利。

改善農(nóng)村金融市場的運行環(huán)境

加快農(nóng)村金融立法，健全適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟特點的物權(quán)、流轉(zhuǎn)、擔(dān)保等法律制度，激活宅基地、集體用地等農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源的市場價值，促使其轉(zhuǎn)化為信用手段，使農(nóng)村金融機構(gòu)創(chuàng)新?lián)７绞健坝蟹梢馈?；完善金融?zhí)法機制，加大對金融違約行為的懲戒執(zhí)法力度，培育良好的農(nóng)村信用環(huán)境；健全農(nóng)村金融市場中介，降低登記、公證、評估等費用；建立農(nóng)村金融市場的多元化產(chǎn)權(quán)制度，允許各類資本特別是民間資金通過直接設(shè)立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)等，投資農(nóng)村金融業(yè)，培育多元化市場主體，健全市場競爭機制，形成合理的農(nóng)村資金價格形成與發(fā)現(xiàn)機制，使金融服務(wù)定價在考慮服務(wù)對象承受能力的基礎(chǔ)上，能夠充分覆蓋各類成本與風(fēng)險，保證農(nóng)村金融機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中國人民銀行太原中心支行）