歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的成因、益處及挑戰(zhàn)

歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的成因

我將首先介紹建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的三個(gè)原因：第一，將主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)與銀行風(fēng)險(xiǎn)脫鉤以重建金融市場(chǎng)一體化；第二，避免銀行監(jiān)管中的國(guó)家偏好；第三，恢復(fù)貨幣政策的正常傳導(dǎo)機(jī)制。

防止主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)蔓延至銀行（如希臘）和防止銀行風(fēng)險(xiǎn)蔓延至主權(quán)國(guó)家（如愛爾蘭、塞浦路斯），是這場(chǎng)危機(jī)帶給我們的一個(gè)非常重要的教訓(xùn)。各國(guó)政府采取的實(shí)際或預(yù)期的救助行動(dòng)，使主權(quán)債務(wù)的借貸成本增加，同時(shí)，也推動(dòng)了銀行籌資成本的進(jìn)一步提高。這種“厄運(yùn)循環(huán)”（Doom Loop）破壞了一國(guó)為重建財(cái)政可持續(xù)性所做的努力。

而且，資金和借貸市場(chǎng)持續(xù)的壓力使歐元區(qū)銀行體系沿國(guó)境線而變得支離破碎。銀行的籌資成本與相應(yīng)的主權(quán)債發(fā)行成本都在上漲，這在外圍經(jīng)濟(jì)體中尤為明顯。對(duì)投資者失去信心的國(guó)家本希望更多地依賴國(guó)內(nèi)資金來(lái)源，卻引發(fā)了更多資金外流，且對(duì)貨幣政策并不敏感。從銀行籌資條件的國(guó)別差異反過(guò)來(lái)造成了貸款條件的國(guó)別差異。向外圍經(jīng)濟(jì)體的居民和企業(yè)提供貸款的條件，要比目前貨幣政策本有的基調(diào)更為苛刻。這進(jìn)一步導(dǎo)致歐洲地區(qū)資金配置效率低下，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)產(chǎn)生消極影響。

銀行業(yè)聯(lián)盟的建立將有助于打破主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和銀行風(fēng)險(xiǎn)間的負(fù)反饋機(jī)制。

一個(gè)真正聚焦于歐洲的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能夠重建存款人和投資者的信心。中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)允許銀行隱藏在某些國(guó)家的不良資產(chǎn)——這是不容質(zhì)疑的。歐洲集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)也不會(huì)堅(jiān)持銀行在某個(gè)國(guó)家的資產(chǎn)和負(fù)債必須匹配（如果硬性匹配，只會(huì)加速歐元區(qū)的分離）。

單一處置機(jī)制（SRM）作為單一監(jiān)管機(jī)制（SSM）的必要補(bǔ)充，能夠避免各國(guó)政府在救助銀行時(shí)遭遇籌資成本上升的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，單一處置機(jī)制更多是處置銀行而不是救助銀行。因此，私人部門而非納稅人將承擔(dān)成本。而主權(quán)國(guó)家剩下的財(cái)政負(fù)擔(dān)，將會(huì)通過(guò)聯(lián)邦財(cái)政機(jī)制來(lái)約束。

從國(guó)家層面到歐洲層面（追求超越國(guó)家的利益）的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，也應(yīng)消除國(guó)家偏好和金融危機(jī)暴露出的監(jiān)管寬容。從事后結(jié)果來(lái)看，由于被授予的權(quán)利所限或受到國(guó)內(nèi)其他方面的壓力，或兩者皆有，監(jiān)管機(jī)構(gòu)以往經(jīng)常對(duì)“國(guó)家冠軍”很寬容。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不應(yīng)被當(dāng)?shù)氐膲毫屠嫠萍s，應(yīng)基于系統(tǒng)性范疇獨(dú)立評(píng)估單家銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

從貨幣政策角度來(lái)看，銀行業(yè)聯(lián)盟可以緩解貨幣政策在危機(jī)中承擔(dān)的部分壓力，特別是在恢復(fù)和繞過(guò)堵塞的貨幣傳導(dǎo)機(jī)制方面發(fā)揮作用。早期的監(jiān)管行動(dòng)將限制央行提供流動(dòng)性（包括非標(biāo)準(zhǔn)化手段）的必要。

單一監(jiān)管機(jī)制為何由歐洲央行承擔(dān)

上述所有的原因都是建立單一監(jiān)管體系的動(dòng)力。而什么原因造成一定要委托歐洲中央銀行來(lái)承擔(dān)統(tǒng)一的監(jiān)管工作？

一方面，有幾個(gè)法律方面的原因?？紤]到建立SSM的迫切性，而歐盟條約的改變往往需要?dú)v時(shí)數(shù)年，因此新設(shè)機(jī)構(gòu)的選擇并不現(xiàn)實(shí)?！皻W盟條約”第127（6）條指出，如果理事會(huì)一致同意，可以“授予歐洲中央銀行有關(guān)信貸機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管的特殊任務(wù)”。當(dāng)然，并不排除未來(lái)?xiàng)l約內(nèi)容將會(huì)改變。

另一方面，除法律原因外還有幾方面現(xiàn)實(shí)原因。多年來(lái)，歐洲中央銀行已經(jīng)形成了一套獨(dú)特的對(duì)金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)分析的專業(yè)技術(shù)。換句話說(shuō)，歐洲中央銀行與成員國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)（主要是各國(guó)中央銀行）協(xié)調(diào)行動(dòng)多年，具備了處理復(fù)雜問(wèn)題的手段和技術(shù)。此外，大多數(shù)國(guó)家的央行也已經(jīng)具備了審慎監(jiān)管的能力。

單一監(jiān)管機(jī)制實(shí)施的主要原則

確保SSM成功的條件之一，是確保真正的歐洲意識(shí)。在政治上受保護(hù)的銀行機(jī)構(gòu)都符合各國(guó)納稅人的利益——只不過(guò)是一個(gè)“傳說(shuō)”。因此，消除潛在的國(guó)家偏好是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

在歐洲層面的實(shí)施取決于幾個(gè)因素。首要的是對(duì)參與者司法管轄權(quán)范圍的適當(dāng)劃定。在歐元區(qū)注冊(cè)的銀行和與歐洲中央銀行有密切合作關(guān)系的歐盟成員國(guó)建立的信貸機(jī)構(gòu)，都將受到單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而這將創(chuàng)建起一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

只有最重要的銀行將受到歐洲中央銀行的直接監(jiān)管，但受到各國(guó)直接監(jiān)管的其他非重要性銀行，也不會(huì)被排除在歐洲中央銀行的監(jiān)管范圍之外。從而，各國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)需要遵守歐洲中央銀行的法規(guī)、指引和一般指示，受到SSM各種監(jiān)管指令的約束。而為了確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的一致性，歐洲中央銀行可以隨時(shí)決定對(duì)非重要性信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接監(jiān)管。

非歐元區(qū)成員國(guó)家加入SSM的可能性則強(qiáng)化了機(jī)制適用的范圍。這也意味著它們將不得不遵守歐洲中央銀行制定的指引與指示。單一監(jiān)管機(jī)制將以強(qiáng)大的集中監(jiān)管為基礎(chǔ)，以中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和外圍監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理分配任務(wù)為支撐。

歐洲央行擁有維系系統(tǒng)整體運(yùn)行的責(zé)任和決策權(quán)。然而，其運(yùn)作效率將取決于各家的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它們的專業(yè)能力和與被監(jiān)管對(duì)象的接近，對(duì)確保消除“監(jiān)管真空”必不可少。即使是在歐洲中央銀行直接監(jiān)管下的銀行，來(lái)自有關(guān)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專家也將會(huì)參與到對(duì)其的現(xiàn)場(chǎng)檢查。這些現(xiàn)場(chǎng)檢查及其他監(jiān)管活動(dòng)，將由以歐洲中央銀行專家為首的監(jiān)管小組來(lái)執(zhí)行。

將監(jiān)管任務(wù)交給中央銀行反映了當(dāng)前許多國(guó)家或地區(qū)監(jiān)管的共識(shí)。受益于貨幣政策與監(jiān)管間的協(xié)同效應(yīng)，這場(chǎng)危機(jī)實(shí)際上已經(jīng)加強(qiáng)了賦予中央銀行監(jiān)管職責(zé)的趨勢(shì)。第一，協(xié)同效應(yīng)包括在貨幣政策、銀行監(jiān)管以及支付系統(tǒng)監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)信息分享的潛在收益。第二，中央銀行可以借鑒在金融穩(wěn)定性分析方面的專業(yè)知識(shí)。第三，具有明確問(wèn)責(zé)制度的中央銀行在體制上的獨(dú)立性，能夠積極推動(dòng)金融穩(wěn)定政策的有效開展。國(guó)際性機(jī)構(gòu)及論壇，如國(guó)際貨幣基金組織和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)，針對(duì)銀行實(shí)施有效監(jiān)管的核心原則，都明確強(qiáng)調(diào)了獨(dú)立監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。

雖然對(duì)歐洲中央銀行來(lái)說(shuō)，實(shí)施銀行監(jiān)管是一項(xiàng)新的任務(wù)，但其在宏觀經(jīng)濟(jì)分析與金融穩(wěn)定事務(wù)處理方面有著非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。在確保貨幣政策與兩項(xiàng)監(jiān)管職能不發(fā)生潛在利益沖突的同時(shí)，將兩項(xiàng)職能合二為一的優(yōu)勢(shì)是可以實(shí)現(xiàn)的，也是顯而易見的。

使用現(xiàn)有的分析能力將確保監(jiān)管決策過(guò)程的高質(zhì)量投入，并提升SSM的有效性。有效的監(jiān)管不是免費(fèi)午餐，需要向銀行征收費(fèi)用。但是，由于避免了一些重復(fù)服務(wù)，總體金融業(yè)的成本負(fù)擔(dān)將被限制。

盡管存在潛在的協(xié)同效應(yīng)，身兼央行和監(jiān)管者雙重角色仍被認(rèn)為存在潛在的利益沖突。雖然貨幣政策和金融穩(wěn)定的手段大體一致，但我們必須嚴(yán)肅這待這種擔(dān)心，從而使歐洲央行經(jīng)得起考驗(yàn)。具體地，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到：與中央銀行作為流動(dòng)性提供者相關(guān)的監(jiān)管寬容的風(fēng)險(xiǎn)、歐洲央行在上述兩方面業(yè)務(wù)間的潛在利益沖突可能引發(fā)的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和需要特別關(guān)注的法律風(fēng)險(xiǎn)。

在制度層面，SSM監(jiān)管法（SSM Regulation）明確了貨幣政策和兩項(xiàng)監(jiān)管職能的分離原則，確保避免任何利益沖突的發(fā)生。這一點(diǎn)體現(xiàn)在了歐洲央行監(jiān)管委員會(huì)（Supervisory Board）與歐洲央行理事會(huì)（Governing Council）的各自職能分工上。此外，歐洲央行理事會(huì)有關(guān)監(jiān)管事項(xiàng)的審議將通過(guò)單獨(dú)的議程和會(huì)議嚴(yán)格分開，其所設(shè)想的監(jiān)管決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)減少監(jiān)管寬容的風(fēng)險(xiǎn)：實(shí)際的監(jiān)管決策權(quán)歸監(jiān)管委員會(huì)，央行理事會(huì)則有對(duì)其決策的否決權(quán)。

監(jiān)管和貨幣政策職能歸到一個(gè)機(jī)構(gòu)，要確保減少聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)施監(jiān)管中發(fā)生錯(cuò)誤是不可避免的，如當(dāng)監(jiān)管者處理欺詐行為時(shí)。因此，從聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，前述的兩個(gè)職能的適當(dāng)分離是尤為重要的。例如，將監(jiān)管與貨幣政策職能進(jìn)行內(nèi)部隔離的同時(shí)，要使外部能夠認(rèn)識(shí)到在業(yè)務(wù)運(yùn)行和問(wèn)責(zé)制度方面明確分開，——這非常重要。

兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫群徒M織架構(gòu)安排可以被成功遏制，源于正在制定的監(jiān)管法案草案。舉一個(gè)例子：在三邊對(duì)話的折衷安排下，監(jiān)管委員會(huì)副主席的任命須經(jīng)歐洲議會(huì)批準(zhǔn)，并由歐洲理事會(huì)決定執(zhí)行。盡管監(jiān)管委員會(huì)不一定屬于一個(gè)單獨(dú)的歐盟機(jī)構(gòu)，《SSM監(jiān)管法》（草案）卻規(guī)定了要由理事會(huì)從歐洲央行執(zhí)行董事會(huì)成員中選出副主席。這同樣適用于監(jiān)事會(huì)主席和副主席的解雇程序。由于這一條款可能越過(guò)了歐洲央行法定獨(dú)立性、執(zhí)行董事會(huì)及其成員獨(dú)立的“紅線”，從而可能帶來(lái)法律上的挑戰(zhàn)。如果SSM成為訴訟主體，就會(huì)產(chǎn)生聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

但歐洲議會(huì)對(duì)歐洲央行執(zhí)行董事會(huì)董事的提名擁有事實(shí)上的否決權(quán)似乎是不合適的，因?yàn)樾惺狗駴Q權(quán)要基于更多的考慮：董事在貨幣政策或其他歐洲央行基本任務(wù)表現(xiàn)的表現(xiàn)記錄，這無(wú)異于是對(duì)歐洲央行獨(dú)立性和排他性的政治干預(yù)。董事就監(jiān)管政策的基本看法，而這會(huì)妨礙其在監(jiān)管活動(dòng)中自由裁量權(quán)的使用，違背監(jiān)管活動(dòng)的獨(dú)立性原則。

單一處置機(jī)制

為有效發(fā)揮作用，SSM需要輔以單一處置機(jī)制來(lái)處理那些無(wú)法生存的銀行。當(dāng)SSM運(yùn)行時(shí)，單一處置機(jī)制的架構(gòu)就應(yīng)到位，這是至關(guān)重要的。如果沒(méi)有到位，就會(huì)存在鼓勵(lì)基于期待央行流動(dòng)性的監(jiān)管寬容風(fēng)險(xiǎn)。有人錯(cuò)誤地認(rèn)為，一旦SSM運(yùn)行和監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移給歐洲央行，就不再有問(wèn)題銀行。因此，處置機(jī)制需要落實(shí)到位以確保無(wú)法生存的銀行“關(guān)門”，并得到妥善處置。

SRM的設(shè)立有賴于《銀行恢復(fù)和處置指令》的盡快出臺(tái)，這一指令需要規(guī)定一整套能夠協(xié)調(diào)應(yīng)用的“工具箱”。這些“工具”能為迅速采取協(xié)調(diào)處置方案提供強(qiáng)有力的行動(dòng)框架，尤其是在對(duì)有關(guān)跨國(guó)銀行處置時(shí)。

但SRM的框架尚未明確，歐盟預(yù)計(jì)在2013年晚些時(shí)候遞交方案。我想展望一下未來(lái)SRM應(yīng)具有的主要特征：

為防止任何潛在的目標(biāo)沖突，該機(jī)制應(yīng)由歐洲央行運(yùn)行。然而，它的制度和地域范圍應(yīng)與SSM一致。SRM的最終責(zé)任在于單一處置局（Single Resolution Authority），由其負(fù)責(zé)管理銀行的處置，并協(xié)調(diào)各種處置手段的運(yùn)用。至于管轄地域，原則上應(yīng)能處置所有單一監(jiān)管機(jī)制涉及的銀行。

籌資是處置機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。為使這一機(jī)制可信，本身應(yīng)有充分的金融資源。我不是指用納稅人的錢來(lái)救助，而是盡量減少救助銀行的公共支出。為達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，這些機(jī)制應(yīng)該妥善建立起來(lái)：資本核銷和債權(quán)人的自救債券被充分利用。如果需要，建立歐洲救助基金（European Resolution Fund）以提供補(bǔ)充融資，SRM管轄范圍內(nèi)的銀行根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況預(yù)先向該基金繳納資金。作為最后的手段，如果歐洲救助基金的資源不夠，則資金可以來(lái)自歐盟的備用機(jī)制。然而，任何對(duì)SRM的財(cái)政支持均應(yīng)當(dāng)采取給予歐洲救助基金事后償還的信貸形式。為達(dá)到此目的，歐洲救助基金應(yīng)有權(quán)對(duì)在SRM管轄范圍內(nèi)的銀行征收額外費(fèi)用。這樣做時(shí)，需要確保該機(jī)制在中期是財(cái)政中性的。如果救助基金沒(méi)有足夠的資源，救助活動(dòng)將可能需要臨時(shí)使用公共資金，例如，利用將被出售給私營(yíng)部門的過(guò)渡銀行恢復(fù)資本介入。備用機(jī)制的存在可以被視為完全銀行聯(lián)盟的一個(gè)組成部分，同時(shí)，也可被當(dāng)作ESM直接向銀行注資的可能性。一個(gè)國(guó)家資金協(xié)調(diào)的松散網(wǎng)絡(luò)會(huì)削弱SSM，要消除網(wǎng)絡(luò)松散，必須超越協(xié)調(diào)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的歐洲銀行管理局。

實(shí)施時(shí)間表

歐洲中央銀行已與各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作，加快SSM建立的籌備工作。在戰(zhàn)略層面，由以歐洲中央銀行行長(zhǎng)為組長(zhǎng)的高級(jí)別小組（High-level Group）討論制定。在技術(shù)層面，監(jiān)管行動(dòng)組（Task Force on Supervision）負(fù)責(zé)相關(guān)其他準(zhǔn)備工作。這兩個(gè)小組都包括了各個(gè)國(guó)家主管機(jī)構(gòu)（NCA）的代表。此外，在歐洲央行和各國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)間，建立了一個(gè)由監(jiān)管和金融穩(wěn)定方面官員組成的小規(guī)模項(xiàng)目組，以促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)的交流與合作。技術(shù)工作則被分為五個(gè)方面：歐元區(qū)銀行體系的情況摸底、法律問(wèn)題、監(jiān)管模型構(gòu)建、信貸機(jī)構(gòu)綜合評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)及單一監(jiān)管機(jī)制未來(lái)監(jiān)管報(bào)告模板的編制。

在準(zhǔn)備工作完成后即正式成立監(jiān)管委員會(huì)，從而進(jìn)入一年左右的過(guò)渡期，隨后，單一監(jiān)管制度將開始正式運(yùn)作。在這段過(guò)渡期內(nèi)，監(jiān)管委員會(huì)將出臺(tái)一系列有關(guān)法規(guī)，確定內(nèi)部組織架構(gòu)。鑒于大多數(shù)程序只在《單一監(jiān)管機(jī)制條例》生效后才能正式啟動(dòng)，其延遲推出將對(duì)在2014年中期單一監(jiān)管機(jī)制的按時(shí)啟動(dòng)造成不良影響。

結(jié)論

對(duì)單一監(jiān)管機(jī)制的建立必須從更廣闊的視角分析。歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟是歐洲進(jìn)一步一體化進(jìn)程的重要組成部分，而單一監(jiān)管機(jī)制是歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的關(guān)鍵要素。在邁向歐洲經(jīng)濟(jì)和財(cái)政聯(lián)盟道路上，我們應(yīng)該從近期推進(jìn)建立歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟的制度改革中獲益，而不能“踩剎車”。經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益加強(qiáng)，將最終要求制度調(diào)整和監(jiān)管權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而這涉及到歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)及相關(guān)歐盟條約的調(diào)整，這是一個(gè)良好運(yùn)行的貨幣聯(lián)盟應(yīng)當(dāng)付出的代價(jià)。這樣，只有歐洲央行才能在確保金融穩(wěn)定不妨礙其首要目標(biāo)的同時(shí)，專注價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)。

對(duì)于歐洲央行與那些經(jīng)驗(yàn)更豐富的成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，就像21世紀(jì)初創(chuàng)造新的貨幣和新的中央銀行那樣，這種新的監(jiān)管機(jī)制也是一種翻天覆地的變化和一片“新疆域”。而歐洲中央銀行敏銳地意識(shí)到了這一點(diǎn)，動(dòng)用各種內(nèi)外可用的專業(yè)資源，細(xì)致而有效率地進(jìn)行著相關(guān)準(zhǔn)備工作。

然而，3月19日以來(lái)，歐洲議會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐洲理事會(huì)三方達(dá)成的初步協(xié)議尚需重新談判，從而不排除SSM條例延遲推出的可能。這將對(duì)SSM在2014年中期的及時(shí)運(yùn)行構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，并產(chǎn)生法律上的不確定性。然而，拖延的政策會(huì)發(fā)出錯(cuò)誤的信號(hào)，SSM與SRM都是歐洲銀行業(yè)重新一體化的基礎(chǔ)，必須迅速而果斷地落實(shí)。

（本文是歐洲中央銀行執(zhí)行董事伊夫·梅爾施2013年4月6日在柏林的演講，由中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉思成翻譯）