構(gòu)建本外幣跨境資金監(jiān)管機(jī)制

吳磊

自2009年7月跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)以來，人民幣跨境結(jié)算量呈爆發(fā)性增長。據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)公布，2012年累計(jì)辦理跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)2.94萬億元，較上年增長41%，辦理人民幣跨境直接投資結(jié)算業(yè)務(wù)2840.2億元，同比增長152.66%。據(jù)環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）數(shù)據(jù)顯示，2012年12月份，人民幣已成為全球第十三大支付貨幣，跨境人民幣已經(jīng)兼具了本位幣和國際貨幣的雙重職能。但由于跨境人民幣與外匯資金在監(jiān)管主體、管理方式等方面存在一些不同，增加了本外幣聯(lián)動(dòng)監(jiān)管難度。

本外幣跨境結(jié)算在政策上的差異

進(jìn)出口貿(mào)易政策差異。第一，企業(yè)準(zhǔn)入方面，貨物貿(mào)易管理制度改革后，外管局對(duì)進(jìn)出口企業(yè)實(shí)行名錄管理，名錄內(nèi)的企業(yè)才能辦理貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)，并對(duì)不同類型或不同負(fù)面信息的企業(yè)實(shí)行標(biāo)識(shí)管理，如特殊監(jiān)管區(qū)域企業(yè)標(biāo)識(shí)、來料加工企業(yè)標(biāo)識(shí)、外管局負(fù)面信息披露企業(yè)標(biāo)識(shí)等。在《關(guān)于出口貨物貿(mào)易人民幣結(jié)算企業(yè)管理有關(guān)問題的通知》出臺(tái)后，實(shí)行跨境人民幣結(jié)算的企業(yè)擴(kuò)大到所有具備進(jìn)出口經(jīng)營資格的企業(yè)，并未針對(duì)不同類型企業(yè)實(shí)施差異化管理，企業(yè)準(zhǔn)入管理較為寬松。第二，在業(yè)務(wù)操作方面，外管局對(duì)進(jìn)出口企業(yè)的資金流與貨物流實(shí)行總量核查，不再逐筆進(jìn)行核銷，便利了絕大部分企業(yè)。《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》雖然規(guī)定境內(nèi)結(jié)算銀行，應(yīng)對(duì)交易單證及其與人民幣收支的一致性進(jìn)行合理審查，但缺乏明確的審核要求。據(jù)調(diào)查，目前銀行仍對(duì)每筆跨境人民幣交易合同、報(bào)關(guān)單及發(fā)票等進(jìn)行審驗(yàn)。同時(shí)，企業(yè)出口收取外匯需要進(jìn)入待核查賬戶，而出口收取的人民幣資金可直接入人民幣賬戶，無需進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)核查，監(jiān)管部門難以區(qū)分跨境人民幣和普通人民幣進(jìn)行管理。第三，在監(jiān)測(cè)核查方面，外管局堅(jiān)持每月對(duì)所有企業(yè)最近12個(gè)月的貿(mào)易外匯收支和進(jìn)出口進(jìn)行核查，通過貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)預(yù)先設(shè)定指標(biāo)閥值，自動(dòng)篩選核查指標(biāo)超過閥值的企業(yè)，再輔以人工核查確認(rèn)，核查內(nèi)容不僅包括企業(yè)資金流與貨物流總量匹配情況，還對(duì)不同業(yè)務(wù)類型，如加工貿(mào)易、貿(mào)易信貸、進(jìn)出口退匯等實(shí)施結(jié)構(gòu)性專項(xiàng)核查監(jiān)測(cè)。與外管局不同，人民銀行依托人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)，對(duì)跨境人民幣收付真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)測(cè)核查，但對(duì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)、檢查頻率和期限等均不夠明確細(xì)致，制度化、規(guī)范化有待加強(qiáng)。

服務(wù)貿(mào)易政策差異。首先，審核資料寬嚴(yán)不一，一方面，服務(wù)貿(mào)易外匯政策規(guī)定銀行在辦理服務(wù)貿(mào)易外匯收支時(shí)，應(yīng)對(duì)交易單證真實(shí)性及其與外匯收支一致性進(jìn)行合理審查，并留存相應(yīng)書面材料。而跨境人民幣結(jié)算政策缺乏提交相應(yīng)書面材料的規(guī)定，企業(yè)若以人民幣形式收付，則增加了銀行真實(shí)性審核的難度。另一方面，外匯管理政策對(duì)單筆對(duì)外支付等值3萬美元以上的服務(wù)貿(mào)易、收益和經(jīng)常轉(zhuǎn)移資金，應(yīng)提交稅務(wù)證明，而且通過外管局業(yè)務(wù)系統(tǒng)可以有效防止企業(yè)分拆付匯，以確保服務(wù)貿(mào)易外匯支付的真實(shí)、合法，而跨境人民幣結(jié)算政策并沒有相關(guān)規(guī)定，容易給企業(yè)規(guī)避稅收政策或匯出異常資金造成可乘之機(jī)。其次，外管局對(duì)“兩頭在外”的轉(zhuǎn)口貿(mào)易實(shí)行較為嚴(yán)格的制度，要求轉(zhuǎn)口貿(mào)易企業(yè)針對(duì)其業(yè)務(wù)收支時(shí)間間隔、金額或差額等情況實(shí)行主動(dòng)報(bào)告，進(jìn)行總量比例管理，并要求轉(zhuǎn)口貿(mào)易收入納入企業(yè)待核查賬戶，企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)對(duì)外支付后方可結(jié)匯或劃轉(zhuǎn)，而轉(zhuǎn)口貿(mào)易人民幣結(jié)算規(guī)定沒有時(shí)間、金額、比例等限制，且轉(zhuǎn)口貿(mào)易外匯收入不用進(jìn)待核查賬戶，業(yè)務(wù)審核、監(jiān)管的難度加大。

資本項(xiàng)目政策差異。首先，外債統(tǒng)計(jì)口徑不一致，以外幣計(jì)價(jià)結(jié)算的90天以上遠(yuǎn)期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標(biāo)，而以人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算的遠(yuǎn)期信用證等暫未納入現(xiàn)行外債管理。同時(shí)，對(duì)人民幣或有債務(wù)的管理存在監(jiān)管沖突，根據(jù)人民銀行規(guī)定，銀行可以為客戶出具境外項(xiàng)目建設(shè)和跨境融資等人民幣保函，但不納入現(xiàn)行外債管理，而從外匯管理角度，境內(nèi)機(jī)構(gòu)提供人民幣對(duì)外擔(dān)保，原則上按現(xiàn)行對(duì)外擔(dān)保管理規(guī)定操作，即人民幣融資性對(duì)外擔(dān)保應(yīng)納入融資性擔(dān)保額度管理范圍，即實(shí)行外債管理。其次，外管局對(duì)短期外債實(shí)行余額管理，中長期外債實(shí)行發(fā)生額管理，并且開立專戶控制資金注入，且每一筆結(jié)匯均由外管局核準(zhǔn)。對(duì)人民幣外債，則不分期限長短均按照發(fā)生額計(jì)算總規(guī)模，雖然原則上參照現(xiàn)行外債管理規(guī)定操作，但無需開立外債專戶，無需登記及還本付息核準(zhǔn)。再者，為促進(jìn)投資便利化，外管局取消了外匯資本金賬戶開戶數(shù)量限制，賬戶資金必須具備真實(shí)的交易用途背景，銀行在審核用途的真實(shí)性和一致性后才能辦理結(jié)匯和劃轉(zhuǎn)手續(xù)，同時(shí)明確每月備用金結(jié)匯不超過等值10萬美元，以規(guī)范資本金使用。目前，對(duì)人民幣直接投資，仍只允許設(shè)立一個(gè)人民幣資本金專用存款賬戶，該賬戶對(duì)備用金支付并無金額限制，賬戶內(nèi)資金使用應(yīng)符合國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的經(jīng)營范圍，但具體如何操作，并無明確要求。

個(gè)人跨境結(jié)算政策差異。目前，外管局從總額控制、分項(xiàng)目管理及賬戶、現(xiàn)鈔管理等方面形成了規(guī)范的個(gè)人外匯管理制度，而跨境人民幣結(jié)算工作多是從企業(yè)層面作出制度性安排，個(gè)人跨境人民幣結(jié)算管理政策尚屬空白。隨著跨境人民幣結(jié)算深入推進(jìn)，個(gè)人開展跨境人民幣業(yè)務(wù)被提到議事日程，《金融業(yè)發(fā)展和改革十二五規(guī)劃》指出，要逐步開展個(gè)人跨境人民幣結(jié)算以及進(jìn)一步放開個(gè)人其他資本項(xiàng)目跨境交易。央行貨幣政策委員會(huì)秘書長邢毓靜在“第二屆中國貿(mào)易金融年會(huì)”上表示，2013年央行工作重點(diǎn)之一是逐步開展個(gè)人跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)。因此，應(yīng)借鑒個(gè)人外匯管理等相關(guān)制度的要求，從防范風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)個(gè)人便利化的角度，盡快制訂規(guī)范、完善的個(gè)人跨境人民幣結(jié)算管理辦法和操作流程，做到個(gè)人人民幣和外匯管理政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

人民幣跨境結(jié)算與外匯管理政策差異產(chǎn)生的影響

加劇企業(yè)套利行為。在當(dāng)前人民幣升值壓力明顯、境內(nèi)外匯差利差較大背景下，不少企業(yè)通過人民幣跨境結(jié)算進(jìn)行套利。對(duì)出口企業(yè)來講，以跨境轉(zhuǎn)收款業(yè)務(wù)為例，在人民幣離岸結(jié)匯價(jià)格優(yōu)于在岸結(jié)匯價(jià)格的條件下，出口企業(yè)將出口收匯資金由境外銀行按照事先約定的匯率兌換成人民幣后再劃回境內(nèi)，以獲取套利資金。對(duì)進(jìn)口企業(yè)來講，以較為普遍的“人民幣存款質(zhì)押+外匯貸款+遠(yuǎn)期購匯”的本外幣配套融資產(chǎn)品為例，進(jìn)出口企業(yè)通過人民幣存款質(zhì)押獲得外匯貸款用以當(dāng)期進(jìn)口，通過簽訂遠(yuǎn)期購匯合同，到期購匯償還外匯貸款，企業(yè)通過平衡即遠(yuǎn)期購匯匯差和人民幣存款與外匯貸款利差來獲取比較收益。如某企業(yè)需進(jìn)口支付1800萬美元貨款，付匯日即期購匯價(jià)格6.4002，企業(yè)用11520.36萬人民幣存款質(zhì)押獲得1年期貸款1800萬美元，美元貸款利率5%，同期人民幣存款利率3.5%。同日，企業(yè)與銀行簽訂 1年期遠(yuǎn)期購匯合約，約定匯率6.2847，1年后以質(zhì)押人民幣存款購匯償還美元貸款。如此運(yùn)作之后，企業(yè)無風(fēng)險(xiǎn)套利45.5萬元左右。

加劇企業(yè)融資行為。部分涉外企業(yè)利用人民幣跨境結(jié)算不僅規(guī)避了有關(guān)外匯管理政策，而且解決了企業(yè)（行業(yè)）人民幣貸款受限、外幣貿(mào)易融資規(guī)模趨緊等問題。如境內(nèi)銀行通過海外銀行機(jī)構(gòu)融入較低成本的人民幣資金，對(duì)國內(nèi)企業(yè)提供短期人民幣融資服務(wù)。由于境外人民幣貿(mào)易融資屬于表外業(yè)務(wù)，不納入人民幣信貸規(guī)模和外管局外債規(guī)模管理，只占用銀行對(duì)企業(yè)的授信額度，如人民幣遠(yuǎn)期信用證及組合產(chǎn)品等，頗受銀行和企業(yè)青睞。

加大了結(jié)售匯順差與收付匯順差的背離。在人民幣仍呈現(xiàn)升值、本外幣利差較大的情況下，企業(yè)通過人民幣跨境結(jié)算產(chǎn)品延遲付匯或提前收匯，加劇了收結(jié)匯、購付匯之間的時(shí)間錯(cuò)位，加之人民幣進(jìn)口結(jié)算遠(yuǎn)大于出口結(jié)算的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，一定程度上擴(kuò)大了結(jié)售匯順差。

構(gòu)建本外幣跨境資金監(jiān)管機(jī)制的對(duì)策

轉(zhuǎn)變理念，統(tǒng)一本外幣管理政策。一是改變本外幣分開管理的跨境資金監(jiān)管體系，從以外匯收支為監(jiān)管內(nèi)容的管理框架轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃用窈头蔷用窨缇迟Y金流動(dòng)為監(jiān)管內(nèi)容的管理框架，從制度安排和監(jiān)管設(shè)計(jì)上將人民幣跨境資金流動(dòng)以及境外資產(chǎn)負(fù)債，納入到跨境資金總體監(jiān)管體系中來。外管局、人民銀行要對(duì)現(xiàn)行外匯管理、人民幣跨境結(jié)算政策進(jìn)行梳理、整合，確立本外幣監(jiān)管政策的基本框架、原則和標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項(xiàng)目、個(gè)人項(xiàng)目等跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以防風(fēng)險(xiǎn)與便利化相結(jié)合為目的，制定統(tǒng)一的操作規(guī)范和管理措施，促進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)與外匯管理政策的無縫銜接，防范銀行或企業(yè)打政策“擦邊球”或套利套匯行為。二是以防范異?？缇迟Y金流動(dòng)為目的，加強(qiáng)對(duì)人民幣跨境資金結(jié)算的監(jiān)管，建立跨境資金流動(dòng)聯(lián)席制度，進(jìn)一步明確人民銀行、外管局、商務(wù)、稅務(wù)、海關(guān)等部門在市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)管理、違規(guī)處理等方面的職責(zé)，做到信息共享，形成本外幣監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)跨境資金的合理有序流動(dòng)。一是加強(qiáng)對(duì)跨境人民幣結(jié)算產(chǎn)品的監(jiān)管，深入了解其開發(fā)背景、業(yè)務(wù)流程等，統(tǒng)一產(chǎn)品業(yè)務(wù)口徑和會(huì)計(jì)核算方法，從跨境資金流動(dòng)視角加以規(guī)范和管理，堅(jiān)決制止純粹以無風(fēng)險(xiǎn)套利為目的、規(guī)避政策融資的人民幣跨境業(yè)務(wù)。同時(shí)，積極探索銀行創(chuàng)新產(chǎn)品登記制度，要求銀行在推出新產(chǎn)品前，將產(chǎn)品的業(yè)務(wù)原理、運(yùn)作模式等向人民銀行和外管局登記，方便及時(shí)掌握新情況，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。二是從主體管理角度加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與分析，對(duì)跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算規(guī)模較大的企業(yè)進(jìn)行涉外收支綜合監(jiān)測(cè)，借助貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)施本外幣資金總量及差額管理，對(duì)出現(xiàn)異?；蜻`規(guī)情況的企業(yè)及資金流與貨物流不匹配的企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，針對(duì)不同的違規(guī)行為及危害程度，從業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、加強(qiáng)監(jiān)管等方面制定具體差異化管理措施，確保貨物貿(mào)易的真實(shí)性。三是規(guī)范服務(wù)貿(mào)易外匯管理，嚴(yán)格審核業(yè)務(wù)真實(shí)性，排除無真實(shí)背景的交易行為。對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易等特殊業(yè)務(wù)實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)測(cè)管理，建立轉(zhuǎn)口貿(mào)易大額報(bào)備制度，重點(diǎn)關(guān)注本外幣資金流動(dòng)頻繁、收支規(guī)模異常、與正常貿(mào)易狀況不符的轉(zhuǎn)口貿(mào)易業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易本外幣業(yè)務(wù)的統(tǒng)一、嚴(yán)格監(jiān)管。四是實(shí)現(xiàn)外債全口徑管理，明確境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)非居民承擔(dān)的債務(wù)，無論形式和幣種，均應(yīng)納入外債范疇，實(shí)行規(guī)?？刂?，確保人民幣外債與外匯外債總量在合理控制范圍內(nèi)。進(jìn)一步規(guī)范人民幣外債業(yè)務(wù)操作規(guī)程，鼓勵(lì)境外人民幣資金以合理的方式回流。建立人民幣外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，保證人民幣外債數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性。五是嚴(yán)格檢查管理制度，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰，重點(diǎn)加強(qiáng)人民幣資本金及人民幣外債資金使用的后續(xù)監(jiān)管，打擊超范圍經(jīng)營、擅自改變?nèi)嗣駧胖苯油顿Y資本金使用用途、超限額借入外債等違規(guī)行為，防范跨境資金借道人民幣渠道流入風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)人民幣正常結(jié)算秩序。

完善系統(tǒng)，整合監(jiān)管資源。在跨境人民幣結(jié)算數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)方面，人民銀行和外管局尚未建立有效對(duì)接、共享互用的統(tǒng)計(jì)體系。目前能夠比較全面反映跨境人民幣資金流動(dòng)情況的系統(tǒng)有人民銀行的人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)，和外管局的國際收支申報(bào)系統(tǒng)，但兩個(gè)系統(tǒng)在數(shù)據(jù)錄入、統(tǒng)計(jì)制度等方面還存在差異，部分信息無法匹配。要按照外管局“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，結(jié)合主體監(jiān)管和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行整合與升級(jí)。一是進(jìn)一步完善國際收支統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，創(chuàng)新技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)人民幣跨境交易相關(guān)數(shù)據(jù)及時(shí)收集、傳輸、匯總和共享，保證相關(guān)信息及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地進(jìn)行申報(bào)，從源頭上杜絕漏報(bào)錯(cuò)報(bào)。二是以國際收支統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，整合現(xiàn)有的外管局業(yè)務(wù)系統(tǒng)及人民銀行跨境收付信息管理系統(tǒng)，搭建統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，全面采集境內(nèi)外匯交易主體的跨境收支、結(jié)售匯、境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)及外匯賬戶余額信息，建立以跨境資金賬戶為基礎(chǔ)，記錄跨境資金流量與存量的數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)本外幣統(tǒng)一跨境流動(dòng)監(jiān)測(cè)。三是提升系統(tǒng)監(jiān)測(cè)分析功能。加強(qiáng)數(shù)據(jù)間比對(duì)和利用，既要對(duì)總體數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析和利用，又要對(duì)直接投資、外債等項(xiàng)目按企業(yè)主體進(jìn)行比對(duì)分析，對(duì)異常交易行為進(jìn)行識(shí)別預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)的套利行為和動(dòng)機(jī)，有針對(duì)性地加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與管理。

加快改革，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣匯率利率市場(chǎng)化。人民幣跨境結(jié)算以來，一直存在著流出大于流入的結(jié)構(gòu)性問題，其根本原因在于人民幣長期單邊升值的走勢(shì)或預(yù)期。改變這種結(jié)構(gòu)性問題，促進(jìn)形成人民幣流出入均衡發(fā)展格局，一是建立和完善富有彈性的人民幣匯率形成機(jī)制，適應(yīng)人民幣區(qū)域化、國際化需要，進(jìn)一步推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，提高人民幣匯率波動(dòng)幅度。穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，拓寬離岸人民幣回流渠道，積極推行意愿結(jié)售匯制，逐步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在匯率決定中的基礎(chǔ)作用，使匯率更多地與市場(chǎng)接軌，促進(jìn)市場(chǎng)均衡匯率形成。二是加快國內(nèi)利率市場(chǎng)化進(jìn)程，建立健全由市場(chǎng)供求決定的利率形成機(jī)制，增強(qiáng)利率與匯率之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，使利率和匯率能夠真正體現(xiàn)本外幣的相對(duì)價(jià)格，并通過利率變動(dòng)對(duì)匯率變動(dòng)的及時(shí)有效傳導(dǎo)，消除由于境內(nèi)外利差誘發(fā)的資金套利行為，最大程度地減少銀行和企業(yè)套利套匯因素。三是繼續(xù)推進(jìn)外匯市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展。加快遠(yuǎn)期外匯市場(chǎng)建設(shè)，鞏固和完善香港人民幣離岸市場(chǎng)。不斷拓寬外匯市場(chǎng)的廣度與深度，形成交易方式多樣化、參與主體多元化、交易產(chǎn)品日趨豐富的外匯市場(chǎng)體系，為企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的匯率風(fēng)險(xiǎn)管理提供更多手段，充分發(fā)揮跨境人民幣結(jié)算在對(duì)外貿(mào)易發(fā)展中的正能量，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程。

（作者單位：中國人民銀行德州市中心支行）