中國美國商會《2013食品飲料質量安全》白皮書

2012年，中國在保障食品安全方面取得了很大進步，在建立監(jiān)管制度、執(zhí)行新的食品安全標準上做出了前所未有的努力。但與此同時，政策和政策實施之間依然存在很多不一致，給行業(yè)造成了不必要的負擔；行業(yè)造假現(xiàn)象不僅損害了品牌本身的利益，還危害了消費者的權益。雖然中國在食品安全監(jiān)管領域取得了顯著的成績，但依然還有改進的空間。

現(xiàn)存監(jiān)管問題政策標準不一致

盡管近期中國在這一領域取得了一些進步，但食品飲料政策法規(guī)之間缺乏協(xié)調性和一致性，一些監(jiān)管法規(guī)未考慮食品企業(yè)正常業(yè)務運營的需要，人為地給食品企業(yè)設置了障礙。舉例如下：

眾多食品相關產(chǎn)品制造商完全有能力生產(chǎn)出優(yōu)質產(chǎn)品，但僅因為他們的產(chǎn)品沒有進入當前監(jiān)管法規(guī)的現(xiàn)行分類，因此無法取得食品安全許可證。最典型的便是餐飲企業(yè)的中央廚房業(yè)務，該業(yè)務為其他城市的連鎖商店供應半成品。由于食品安全許可證在中國非常重要，這種狀況往往造成食品公司很難找到合格的外包供應商。

從商業(yè)角度上看，一些標準商業(yè)操作，如對特定食品添加劑進行重新包裝，不僅必要，而且是全球食品行業(yè)內通行的標準做法，但中國卻禁止這種做法。

新標準發(fā)布時，如果政府不能提前告知，生產(chǎn)商和零售商很難迅速執(zhí)行新標準。另外，政府對按照原標準生產(chǎn)的產(chǎn)品缺乏明確具體的監(jiān)管辦法，從而進一步加大了不確定性。

盡管政府將零售業(yè)劃為流通領域，但零售企業(yè)被期待控制更多的供應鏈環(huán)節(jié)，其范圍遠遠超出了大多數(shù)國家通行的做法。因此，零售商銷售并不引起安全風險的食物制品或自有品牌產(chǎn)品而被罰款的情況時有發(fā)生。

政策解釋和執(zhí)行缺乏一致性

各地政府在解釋和執(zhí)行相關政策時缺乏一致性。地方政府官員對某些要求或指標的理解往往與中央政府的本意有出入，而且地方官員通常也不愿意向上級官員咨詢統(tǒng)一、權威的解釋。企業(yè)本身很難、甚至無法獲得權威解釋，因為相關政府部門很少回應企業(yè)請求解釋的要求，而且也很難在政府相關文件或網(wǎng)站上找到相關的政策解釋。中國美國商會希望中國政府能夠營造有利的商業(yè)環(huán)境，方便企業(yè)在中國推廣成功商業(yè)實踐；同時，相關部門對政策法規(guī)更加具體的指導也有助于經(jīng)濟的健康發(fā)展。中國美國商會同時還希望國家工商總局和國家質檢總局加強政策一致性和協(xié)調性，以降低操作成本，提高全行業(yè)的效率。

知識產(chǎn)權執(zhí)法

缺乏知識產(chǎn)權保護以及假冒名牌食品泛濫依舊是影響食品安全執(zhí)法效果的重大障礙，只要制假賣假現(xiàn)象繼續(xù)存在，中國消費者就依然面臨風險，食品安全領域的有效執(zhí)法就會繼續(xù)受阻，而那些遵紀守法的公司的聲譽也會無端受損。中國美國商會強烈呼吁中國采取措施防范造假并懲罰造假者。

最新進展媒體問責

不管是在中國還是全球其他國家，媒體在幫助消費者了解食品安全信息方面都發(fā)揮著重要的作用。不幸的是，媒體有時也會濫用權利，發(fā)表聳人聽聞卻毫無科學或醫(yī)學依據(jù)的批評報道。美國和中國的食品企業(yè)就都曾因為不負責任或誤導性的媒體報道而額外遭受了毫無必要且勞師動眾的政府檢查。在很多這些報道中，一些關于食品營養(yǎng)的話題都被不恰當?shù)貧w為食品安全問題，并且將有爭議的論述也被當做科學事實進行介紹。如此導致了公眾偏見，從而對安全食品的消費產(chǎn)生了不必要的影響。

政府和主要意見領袖已出面向公眾解釋某些類型食品的科學性。例如，2012年6月，全國食品安全委員會辦公室、財政部和國家工商總局會同其他部門聯(lián)合組織了全國食品安全宣傳周和第四屆中國食品安全論壇，以提升中國民眾食品安全方面的知識和意識。不過中國美國商會依然認為上述努力并不足以讓中國消費者準確地理解食品安全。食品安全和營養(yǎng)這兩個概念的區(qū)別應貫穿在立法和執(zhí)法過程始終，以此鼓勵消費者采用合法手段保護自己的權益，防止無端指責降低市場效率。我們建議相關權威部門（尤其是衛(wèi)生部）聯(lián)合修訂《食品安全法》，以明確食品營養(yǎng)與食品安全的區(qū)別，并向地方政府發(fā)布指導原則以便于其理解和執(zhí)行。

全國食品安全監(jiān)管體系

2012年6月，國務院發(fā)布了《關于加強食品安全工作的決定》和《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》。在文件中，國務院強調中國政府決心積極建立和完善食品安全監(jiān)管體制，推動健全食品安全法規(guī)標準體系，加強檢驗檢測和風險監(jiān)測評估能力建設，加強進出口食品安全監(jiān)管，提高綜合協(xié)調水平，強化技術支持，加強食品行業(yè)誠信體系建設，加強宣傳教育和培訓。中國美國商會希望中國政府發(fā)布對《國家食品安全監(jiān)管體系》的官方解釋和解讀以及更加具體的法律規(guī)范，進一步明確以上政策。

食品安全執(zhí)法

2011年底，中國建立了國家食品安全風險評估中心，該中心在2012年《食品安全法》實施過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。國務院和各級相關政府機構采取專項行動打擊食品安全非法行為，如在食品中添加非食物原料或添加劑的行為。中國美國商會為持續(xù)開展的食品安全相關執(zhí)法和監(jiān)督行動感到鼓舞。

監(jiān)管框架

在中國，食品安全由多個政府機構負責監(jiān)管，包括衛(wèi)生部、國家質檢總局、農(nóng)業(yè)部、國家工商總局、商務部、國家食品藥品監(jiān)管局等等。上述部委分別負責食品安全監(jiān)管鏈中的一環(huán)，國務院食品安全委員會及其辦公室負責重大安全問題和風險的協(xié)調和指導工作。鑒于食品安全問題的復雜性，以上各部委在食品安全監(jiān)管范圍和職能上存在一定的重合，由此導致了實際監(jiān)管上的混亂，增加了不必要的監(jiān)管成本。中國正在努力對現(xiàn)有食品安全標準進行清理整合，有些標準目前確已過時。2012年10月，衛(wèi)生部確定了2013年底完成全部食品安全標準清理整合工作。國務院數(shù)據(jù)顯示，從2009年《食品安全法》出臺至2012年8月，中國已經(jīng)發(fā)布了185項新的食品安全標準。

2011年10月，中國宣布將工商總局和質檢總局的省級以下監(jiān)管職能交給地方政府負責，但之后這一政策被叫停。這次叫停有助于確保全國統(tǒng)一政策解釋和執(zhí)行，并幫助企業(yè)降低在中國各地運營的成本。同時，上級政府始終參與解決法律和標準在解釋與執(zhí)行中產(chǎn)生的重大爭議，這一做法也十分有益。中國美國商會對此表示支持，并希望工商總局和質檢總局能夠加強對地方相關部門的垂直管理，增強監(jiān)管的明確性。

結論

2012年，中國監(jiān)管食品和飲料行業(yè)安全和質量的法規(guī)框架獲得了長足的進步中央和地方各級政府仍舊在不斷努力提高食品安全水平。然而，食品安全法規(guī)與國家標準在闡釋的一致性和協(xié)調性方面仍存在問題，這給正常的企業(yè)運營帶來了困惑和影響。因此，政府應改善供應鏈管理、加強監(jiān)管之間的協(xié)調、明確相關標準以及做好知識產(chǎn)權保護工作，為確保食品安全創(chuàng)造一個更好的環(huán)境。

建議

對中國政府的建議：

◆通過加強各部委問溝通或者建立一個統(tǒng)一的食品安全權威機構來改進監(jiān)管之間的協(xié)調，減少監(jiān)管部門職能的重臺：

◆出臺一致、清晰且連貫的法律、標準和政策，以適應現(xiàn)有未分類但可接受的操作。

◆考慮對生產(chǎn)商和零售商的影響，對國家食品安全標準給出明確、具體的解釋。

◆加大對地方和一線政府執(zhí)法人員的培訓和指導，確保政策解釋和執(zhí)行的一致性。必要時可以由食品行業(yè)提供專業(yè)知識培訓。

◆加強監(jiān)管機構和行業(yè)在法律和政策執(zhí)行方面的溝通。

◆繼續(xù)努力提高公眾對食品安全和食品營養(yǎng)問題區(qū)別上的認識，建立媒體問責制度。

◆全面實施相關政策和執(zhí)法，保護在華開展業(yè)務的所有企業(yè)的知識產(chǎn)權。