國有建設(shè)用地的性質(zhì)界定

張葉　許月明　胡建

摘 要：為了解決我國土地征收范圍夸大化，農(nóng)民土地權(quán)益受損問題，通過對國有建設(shè)用地進行類型劃分，采用因素分析法，把我國的國有建設(shè)用地分為純公益性、準公益性和非公益性3個性質(zhì)類別，進而明確只有純公益性國有建設(shè)用地才能通過土地征收的方式取得，為我國的土地征收制度改革提供了思路。

關(guān)鍵詞：國有建設(shè)用地；用地性質(zhì)；土地征收

中圖分類號： F301.2 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.05.007

在我國，為實現(xiàn)城市的發(fā)展，國有建設(shè)用地的原始取得主要通過土地征收來實現(xiàn)，進而通過劃撥、招標、拍賣、掛牌的方式分配給各用地單位。這一過程往往損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，失地農(nóng)民問題凸顯[1]，不利于我國“三農(nóng)”問題的解決。這一問題的產(chǎn)生源于農(nóng)民土地使用權(quán)喪失，在土地權(quán)屬發(fā)生改變的同時，土地征收導致農(nóng)民的土地權(quán)益沒有得到合理的實現(xiàn)。我國《土地管理法》明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法征收土地，然而對公共利益的范圍卻沒有明確的界定。借鑒國外經(jīng)驗，各種研究也建議我國通過列舉法、概括式對土地征收范圍進行限定[2-3]，然而本研究認為國有建設(shè)用地的用地性質(zhì)不明確，是導致土地征收范圍不確定的一個重要因素，使得土地補償標準等也存在問題，因此，明確國有建設(shè)用地性質(zhì)成為了解決問題的關(guān)鍵。

1 土地分類中國有建設(shè)用地的類型

我國土地現(xiàn)狀分類中把土地分為12個一級地類，其中建設(shè)用地包括商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運輸用地和特殊用地6個類別。國有建設(shè)用地的具體類別如表1所示。

本研究中筆者采用此種分類，是因為這是全國統(tǒng)一的國家標準，每一類國有建設(shè)用地都可以歸入此類分類中，可以清楚明了地進行界定且不會有所遺漏。

2 國有建設(shè)用地性質(zhì)界定的標準

對于國有建設(shè)用地的性質(zhì)，一般分為純公益性國有建設(shè)用地、準公益性國有建設(shè)用地和非公益性國有建設(shè)用地。劃分的依據(jù)主要從用地主體、提供產(chǎn)品性質(zhì)和用地目的進行分析。

2.1 用地主體和提供產(chǎn)品的排他性

首先，從用地主體及土地提供產(chǎn)品性質(zhì)上來說。一宗地的用地主體包括以下幾種：全體社會大眾、公益主體代表、私人、企業(yè)和社會團體。社會大眾作為用地主體的土地，是指這宗土地在土地容量允許的范圍內(nèi)，任何人都可以無償享有這宗土地提供的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品在消費上不具有競爭性和排他性，不能被一個人獨享，而是為社會公眾共享，一個人的享有不影響另外的人對這塊宗地的享有[4-5]。如一個廣場，每個來到廣場的人都可以在這里休息，不管是本地人還是外來人，都不會受到任何的限制和約束。公益主體代表用地，如政府機構(gòu)用地，政府機構(gòu)為人民大眾服務(wù)，從本質(zhì)上來說任何人都可以享用這宗土地提供的產(chǎn)品和服務(wù)，具有等同的非排他性性質(zhì)。像這種用地主體為全體社會大眾和公益主體代表，提供產(chǎn)品為純公共物品和服務(wù)的土地，我們定義為純公益性用地。

用地主體為私人、普通企業(yè)或處在競爭行業(yè)的國有企業(yè)的，個人和普通企業(yè)具有這宗地的土地使用權(quán)，且土地使用權(quán)是通過有償方式取得的，并有一定的使用年限限制。這類用地提供的產(chǎn)品為私人產(chǎn)品。私人產(chǎn)品具有完全的競爭性和排他性，人們只有在對商品支付一定的價格情況下才能享用該商品，為有償使用。像這種用地主體為私人、普通企業(yè)和處在競爭行業(yè)的國有企業(yè)，提供產(chǎn)品或服務(wù)具有排他性和競爭性的土地則屬于非公益性用地。

還有一種用地主體是為公共利益而存在的國有企業(yè)，包括涉及全民利益但是私人不愿承辦的微利企業(yè)，國家壟斷經(jīng)營不允許私人投資進入的行業(yè)，國家財政支持并涉及公共事業(yè)的不以盈利為目的的事業(yè)單位如博物館，以及公益性社會團體如教育機構(gòu)等。這類用地提供的產(chǎn)品的受益主體不是全體成員，提供的產(chǎn)品為公共產(chǎn)品，區(qū)別于非公益性用地提供的私人產(chǎn)品，但也不完全等同于非競爭性和非排他性的純公益性用地提供的純公共產(chǎn)品。這類公共產(chǎn)品是介于私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品之間的一種混合產(chǎn)品，該混合產(chǎn)品的性質(zhì)可以用擁擠性來詮釋。在擁擠性產(chǎn)品的消費中，當消費者的數(shù)目從零開始增加到一定數(shù)目時就會顯得擁擠。在未達到擁擠點時，新增加的消費者的邊際成本為零，當達到或者超過擁擠點時，新增加的消費者的邊際成本也隨著增加，一個人的消費可能導致其他的人不能消費該產(chǎn)品。像這種有別于純公益性和非公益性用地，提供產(chǎn)品或服務(wù)具有擁擠性的用地我們定義為準公益性用地。

2.2 用地目的的盈利性

盈利性是劃分公益性用地和非公益性用地的一個重要標準。純公益性用地是單純的政府資金投入，追求的是社會效益和生態(tài)效益的最大化，而不追求經(jīng)濟效益，不具有盈利性。區(qū)別于一般企業(yè)獨立的核算體系，公益性用地的投資來源于公共財政，土地上的建筑和設(shè)施等也由公共預算來分配。

非公益性用地則是以追求經(jīng)濟效益最大化為主要目的，盈利是其最根本的出發(fā)點。用地主體通過對土地的經(jīng)營，以期獲得利潤?？梢钥闯?，對非公益性用地的經(jīng)營，從一開始的投入到最后的利潤分配，都是企業(yè)行為，由經(jīng)營者自負盈虧。

盈利性并不能作為準公益性用地和非公益性用地的唯一劃分標準。準公益性用地存在盈利性的目的，但是營利所得主要用于回報社會或大眾，和非公益性用地的盈利性存在區(qū)別。像這種營利所得主要用于返還社會的用地，則劃分為準公益性用地[6]。

3 國有建設(shè)用地的公益性劃分

3.1 商服用地和倉儲用地

商服用地和倉儲用地是典型的非公益性用地。商服用地和倉儲用地的用地主體是普通企業(yè)和法人，具有排他性，土地使用權(quán)通過招標、拍賣、掛牌的方式取得；提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有排他性和競爭性；土地經(jīng)營的目的是經(jīng)濟利益的最大化，即盈利性。這類用地毫無疑問地劃分為非公益性用地。

3.2 住宅用地

城鎮(zhèn)住宅用地可以分為經(jīng)濟適用房、廉租房、普通商品房和別墅。

經(jīng)濟適用房和廉租房都是具有社會保障性質(zhì)的住房，經(jīng)濟適用房由國家統(tǒng)一下達計劃、用地免收土地出讓金，實行地方政府行政劃撥，最后按照保本微利的原則出售房屋；廉租房的建設(shè)是減少政府的土地出讓金收入，政府以租金補貼或者是實物配租的方式把房屋出租給符合條件的城鎮(zhèn)居民居住。從經(jīng)濟適用房和廉租房的用地主體來說，它不僅僅是由私人企業(yè)投入，而且還包含了政府投資，從所提供產(chǎn)品性質(zhì)而言，經(jīng)濟適用房和廉租房都是針對特定的人群，不是社會大眾，也并不是通過消費人人都能享有，具有一定的擁擠性；從用地目的來說，不單純追求經(jīng)濟利益，更加追求的是社會效益，保障低收入城鎮(zhèn)居民的生活。綜上所述，經(jīng)濟適用房和廉租房用地屬于準公益性用地，而普通商品房用地和別墅用地則屬于絕對意義上的非公益性用地。

3.3 公共管理與公共服務(wù)用地

公共管理與公共服務(wù)用地可以大體分為兩類：一類包括新聞出版用地、科教用地、醫(yī)衛(wèi)慈善用地、文體娛樂用地、風景名勝設(shè)施用地，一類包括機關(guān)團體用地、公共設(shè)施用地和公園與綠地。其中，公共設(shè)施用地包括排水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、消防、環(huán)衛(wèi)等用地；公園與綠地包括公園、動物園、植物園和美化環(huán)境的公共綠地等用地。這兩類用地從用地主體上界定，屬于準公益性用地，提供的產(chǎn)品具有擁擠性，且具有一定的盈利性，因此這幾類用地為準公益性用地。

而機關(guān)團體用地、公共設(shè)施用地中的排水、供電、供熱和供氣用地以及公園與綠地中的公共綠地，用地主體均為公益主體代表和全體社會成員，提供的產(chǎn)品為純公共產(chǎn)品，不具有排他性和競爭性，不以盈利為目的。這類用地則為純公益性國有建設(shè)用地。

3.4 交通運輸用地

交通用地可以分為對內(nèi)交通用地和對外交通用地。其中鐵路用地、機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地和公路用地中的高速公路用地和國道用地等用地為主要的對外交通用地。此類用地提供的產(chǎn)品具有擁擠性，用地目的具有營利性，且營利所得主要用于回報社會大眾[7]，故界定為準公益性國有建設(shè)用地。需要特別指出的是，對外交通用地也包括國道等用地，由于我國已逐步取消國道收費，因此國道用地也可歸為純公益性國有建設(shè)用地。對內(nèi)交通用地則主要是街巷用地，此類用地主體為全體社會大眾，提供的產(chǎn)品不具排他性和競爭性，不以盈利為目的，為純公益性國有建設(shè)用地。

3.5 特殊用地

特殊用地的有軍事設(shè)施用地、使領(lǐng)館用地、監(jiān)教場所用地和宗教用地，這類用地的用地主體為公益主體代表，提供的產(chǎn)品不具有排他性，不以盈利為目的，為典型的純公益性國有建設(shè)用地。特殊用地中的殯葬用地指陵園、墓地、殯葬場所用地，我國民政部頒布的《公墓管理暫行辦法》中作出規(guī)定，公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施。公墓分為公益性公墓和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地，經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務(wù)的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。筆者研究的殯葬用地則屬于經(jīng)營性公墓，《公墓管理暫行辦法》第5條規(guī)定經(jīng)營性公墓由殯葬事業(yè)單位建立。而就目前的墓地價格而言，各地均出現(xiàn)了墓地價格甚至高于房價的狀況，盈利性可見一般。因此，把殯葬用地劃分為準公益性用地[8]。

綜上所述，我國的國有建設(shè)用地具體劃分結(jié)果見表2。

需要特別指出的是，上述對國有建設(shè)用地的分類只是一個建設(shè)性的分類，在實際操作中，還可根據(jù)實際情況進行具體分析。如對教育機構(gòu)而言，根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》，國家實行九年義務(wù)教育制度，地方各級人民政府在財政預算中將義務(wù)教育經(jīng)費單列，不能向?qū)W生收取任何學雜費等，對于這樣的中小學用地則屬于純公益性國有建設(shè)用地，需要特別對待。同時，根據(jù)投資主體的不同，國有建設(shè)用地的性質(zhì)劃分也會有所轉(zhuǎn)變。同樣是中小學校用地，根據(jù)投資主體的不同，可以分為國有中小學用地和民辦中小學用地，這兩類用地則要分別劃分為純公益性國有建設(shè)用地和準公益性國有建設(shè)用地。同樣，對于醫(yī)療衛(wèi)生用地，如醫(yī)院，分為公立醫(yī)院和私立醫(yī)院，公立醫(yī)院有國家財政支持，人們可以通過醫(yī)療合作進行報銷，這類醫(yī)院用地則屬于準公益性國有建設(shè)用地，而私立醫(yī)院則是私人投入，和普通商品一樣，人們?nèi)~消費接受服務(wù)，這類醫(yī)院用地則可以劃分為非公益性國有建設(shè)用地。因此，在實際操作中，要根據(jù)實際情況的特殊性進行特殊分析，確定國有建設(shè)用地的用地性質(zhì)。

4 結(jié) 論

由于土地征收的實際情況比較復雜，因此需要對各種類型國有建設(shè)用地的性質(zhì)進行明確界定，以此為依據(jù)確定待使用土地是否可以以土地征收的方式取得。對于純公益性的建設(shè)用地才能通過土地征收的方式取得，即純公益性國有建設(shè)用地列為土地征收范圍，其他用地則不能通過土地征收的方式取得[9]，而應(yīng)該走市場的道路[10]。土地分類雖然囊括了所有的國有建設(shè)用地類型，以上國有建設(shè)用地性質(zhì)的劃分也只是大體上的界定，對于一些細分的國有建設(shè)用地類型的性質(zhì)劃分上還需要綜合考慮，進一步明確其性質(zhì)。在一些用地性質(zhì)存在爭議的土地上，采用聽證會制度等方式確定其性質(zhì)還是有必要的。

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