以制度理性構建社會新秩序

4月22日，在行政長官1月21日簽署公佈的90天後，有“陽光法案”之稱的《財產(chǎn)及利益申報法律制度》法案終於正式生效。根據(jù)該法案的規(guī)定，行政長官、主要官員、局長、副局長、辦公室主任，自治部門、自治基金及等同於局長或副局長職位等的據(jù)位人外，行政會委員、立法會議員及司法官都要公開部分財產(chǎn)，公眾可於今年10月19日始在特區(qū)法院官網(wǎng)查閱。

這說明，“陽光法案”在政府層面進行了2年的修法後，終於塵埃落定?，F(xiàn)任特首上任後，一直積極推動官員財產(chǎn)申報透明度的提高。特首早在2010年的施政報告中，就將修訂財產(chǎn)申報法列為當年度立法工作。澳門特區(qū)政府發(fā)言人表示，財產(chǎn)申報法案修訂的最大推動力來自特首崔世安，崔世安本人和政府主要官員均願意公開自己的財產(chǎn)利益。因此，陽光法案的實施，應該被視為是以崔世安為首的第三屆特區(qū)政府一個標誌性的成果，是陽光政府建設的重大進展，必將對今後澳門的政治生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生全面而深遠的影響。

需要特別指出的是，如果把目光放得更長遠，就會發(fā)現(xiàn)，陽光法案的最大意義還不僅限於此，因為陽光法案作為政府制度建設的一個重要組成部分，其在制度建設方面的示範作用，更加說明特府在推進制度建設方面，也已邁入系統(tǒng)化軌道，特府正以制度理性構建社會新秩序。

一、從陽光法案到民生

長效機制

政府是不同範圍或?qū)哟蔚纳鐣?jīng)濟生活得以運行的社會結點與空間載體，其本身既是區(qū)域內(nèi)的行政主體，也是區(qū)域經(jīng)濟和利益的主體，在社會經(jīng)濟生活中的作用和影響不可忽視。事實上，在成立至今的10多年間，澳門特區(qū)政府在推動本澳社會發(fā)展和經(jīng)濟建設方面確實發(fā)揮了重大作用，取得的巨大成就也是有目共睹，“一國兩制”的落實、社會治安狀況的改善、開放賭權刺激經(jīng)濟飆升，都為澳門贏得了廣泛的國際聲譽，重新樹立了澳門的城市新形象。

即使最刻薄的觀察者也不能否定澳門回歸後十多年取得的巨大成就，但是，也須看到的是，過去的十多年間，澳門發(fā)展迅速，卻並不平衡，衍生的社會問題的負面性也越來越明顯，歐文龍弊案更是在繃緊了整個社會神經(jīng)的同時，也把特府推到了風口浪尖。因此，第三屆特區(qū)政府成立甫始，面臨的最大問題和挑戰(zhàn)，就是如何挽回公眾信心和社會信任。

優(yōu)秀政府成功的管治，有兩個方面最值得期待：利益集團的權力限制與弱勢群體利益的保障，簡而言之，一個限權，一個保權。這是因為，一方面，利益集團的權力過大，憑藉著他們對社會財富的佔有，可以直接或者間接地影響政府公共政策的制定，從而造成根源上的不公平，因此，就要對利益集團進行限權；另一方面，弱勢群體因為佔有的社會資源有限，導致其在爭取公共政策方面能力下降，因此，就要對弱勢群體進行保權。這樣的加減法，顯然意義重大，因為如果不將利益集團和弱勢群體間的權力關係調(diào)整到一個融洽的狀態(tài)，勢必影響整個社會的發(fā)展。事實上，從一開始，第三屆政府就有志於此。

第三屆特區(qū)政府施政前夕的民調(diào)顯示，52.4%的澳門居民的最大期望是“依法施政，廉潔高效”，這顯然說明彼時歐案給本澳社會投下了太長的心理陰影；以崔世安為首的第三屆政府，上任甫始，並沒有被動的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，沒有簡單的“打老虎、抓貪官”，而是釜底抽薪般的提出了建設“陽光政府”的施政構想，把權力關到籠子裡，以加強公眾監(jiān)督來限制行政權力，從而達到取信於民的目的。這顯然讀懂了民眾的焦慮和期待，也抓住了問題的核心，決策者顯然比任何人都清楚，本澳官場一切弊端的始作俑者，就是權力行政時代遺留下來的政府“保密主義”、暗箱操作、官本位等行政陋習。“讓陽光運行在陽光底下”，成為革除一切行政陋習的必然選擇。從路徑建設上看，建設陽光政府、透明政府，首要的就是推進政府的信息公開；進一步說，政府的透明性即政府信息的公開性，即每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他政治信息。這當然是一個非常有效的機制設計，儘管遇到的阻力也是可以想像的，不過，伴隨著陽光法案的艱難出臺，我們喜見陽光政府建設的美好未來。

除了陽光政府建設外，崔政府上臺後，在前任解決了澳門經(jīng)濟發(fā)展效率問題的基礎上，策略性地將施政重點轉(zhuǎn)到了兼顧效率與公平的民生發(fā)展問題上。這一點，從特首歷年的施政報告即可一目了然?？梢哉f，3年多來，在特府的施政報告中，一條主線已經(jīng)非常清晰，那就是民生、以人為本、以民為念，民生主題得到空前強化。

這也是第三屆政府審時度勢的戰(zhàn)略性選擇。我們看到，回歸後的十多年間，澳門發(fā)展迅速，卻並不平衡。在快速的經(jīng)濟發(fā)展中，社會的總財富在大量增加，廣大居民的生活水平都得到了不同程度的提高，貧窮階層人數(shù)在減少，中間階層在逐步擴大，但大量財富向極少數(shù)上層最富裕群體集聚的態(tài)勢也比較明顯，不均衡的金字塔型社會結構狀況並未根本好轉(zhuǎn)，貧富差距呈繼續(xù)擴大之勢。以本澳的貧富差距看，收入分配不公平的現(xiàn)象並沒有隨著城市的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮而縮小，相反還在加大。隨著貧富差距越來越大，加上兩級分化的出現(xiàn)進一步放大了人們對收入差距的感受，嚴重刺激了弱勢群體對現(xiàn)實的不滿情緒，嚴重影響了弱勢群體對社會發(fā)展、對政府的評價。

因此，政府的施政理念，由強調(diào)第一次分配的效率到重視第二次分配的公平，說明政府找到了社會問題的核心。更值得可喜的是，在2013年度施政報告中，特首指出，特區(qū)政府努力不懈地構建施政長效機制，以實現(xiàn)民生綜合水平的持續(xù)提高。我們認為，這種提法表明特府的民生政策開始進入制度性保障階段，表明政府施政方向和方法的雙重定位革新。這說明特府在未來的民生保障上，會逐步淡化派糖等應急性的紓困措施，強化政府的制度設計與安排，制度化地解決社會問題，並上升到社會建設的層面。

由此可見，無論是陽光法案的通過，還是民生保障的長效機制，我們認為，隱藏在其背後的一個總體施政思路，則是第三屆政府的制度建設理念，也就是說，特府清醒地看到，特府面臨的諸多批評和質(zhì)疑，表像上看，是由於政府在公共治理和提供公共服務方面，還不能滿足公眾的需求；深層次的原因，則是公共治理領域的制度理性缺失，因此，追尋制度理性已成為決策層的主導思維。

二、從制度建設到制度理性

上文說到，現(xiàn)階段而言，本澳民眾對特府最大的抱怨，往往是因為公共服務不足以滿足民眾的需求，比如飽受詬病的經(jīng)屋、巴士、醫(yī)療等。從行政學的理論看，一般而言，公共治理和公共服務水平取決於兩個變量，一是經(jīng)濟能力，二是公共服務制度安排。以本澳庫房之充盈，目前本澳在公共服務領域出現(xiàn)的問題，根源顯然不是因為缺乏提供公共服務的經(jīng)濟能力，而在於缺乏合理的公共服務制度安排，正是因為這種缺失，制約了本澳公共服務產(chǎn)品的最大價值體現(xiàn)。這點本澳社會應該有所感悟，即經(jīng)濟投入只能解決部分問題，而不能解決所有問題，否則何以解釋政府耗費巨額公帑，還是不能很好地解決巴士服務質(zhì)素問題；以及，回歸後政府用於醫(yī)療衛(wèi)生的投入逐年增加，由1999年的12.3億增至2012年的44.6億元，但居民 “看病難、長期等”的問題依舊沒有得到很好的解決。這就提醒有關部門，在必要投入的前提下，須更加深刻認識到制度建設的重要性，不斷構建和完善公共服務制度，減少資金轉(zhuǎn)移支付過程中的損耗，提高資金使用的效率，建立健全考評制度和問責制，使資金供給與公共服務水平的提高同步增長。

這也再次佐證了這樣的觀點，制度建設應作為本澳社會建設的重要一環(huán)，也證明了第三屆政府在施政方向上的正確性和必要性。制度作為一種秩序，是由一系列的規(guī)範構成，並由此對社會資源的配置及系統(tǒng)的良性發(fā)展發(fā)揮根本性的動因作用。諾斯講過“制度是為人類設計的、構造著政治、經(jīng)濟和社會相互關係的一系列約束，是人類設計出來的形塑人們互動行為的一系列約束?！碑斎唬挛锟偸且环譃槎?，所謂“惡法亦法“，因此，制度總分好壞。我們認為，制度理性應作為特府政府建設的價值追求。

所謂制度理性，就是通過制度安排和制度內(nèi)在機制的建立，保證制度的連續(xù)、穩(wěn)定與公平，制度理性是一種理想狀態(tài)，特指制度處於均衡和適宜狀態(tài)。簡單地講，制度理性就是要借助制度的合理安排，使基本制度具有較強的理性向度，既具有工具理性，又具有人文理性?；蛘哒f，尋找制度理性，有點像多種約束條件下尋最值的數(shù)學求解，或者經(jīng)濟學上的著名的帕累托最優(yōu)法則。為此，有學者指出，“制度理性可理解為政府通過制度安排及調(diào)整，通過糾偏機制的作用，盡可能使得經(jīng)濟主體間取得共識，逐漸走向合理性的過程”（張宇燕）。

在基本法框架下，澳門特區(qū)採取行政主導下的行政、立法、司法互相配合和制約的憲制模式。其中，以行政長官為首的行政系統(tǒng)居於澳門政治體系的核心，是代表各方利益的權力中心。行政主導下的特府，具有巨大的資源支配能力和協(xié)調(diào)能力，但是也應該看到，儘管政府是主要制度的制定者，但受到公共治理的現(xiàn)實約束，政府制定的制度，其最基本的出發(fā)點，也是最終的落腳點，就是保持社會穩(wěn)定。從這個角度看，對於本澳而言，所謂的制度理性，就是良性高效的社會管理管制體系，即政府的主要方針、政策、制度得到絕大多數(shù)社會成員的認可和尊重，政府各個部門和各級組織能夠有效運行，能夠整合社會各種資源和各個利益團體。這是對政府政治智慧的考驗和挑戰(zhàn)。

回歸以後，尤其是2002年開始的賭權開放，將澳門社會帶入了一個全面轉(zhuǎn)型的歷史時期，經(jīng)濟領域的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，我們認為，賭權開放以來，本澳社會在政治、經(jīng)濟、文化等各個領域都發(fā)生了巨大的變化，各種社會因素在時代發(fā)展這個巨大的推進器面前，產(chǎn)生了種種形式的重組與變異，不同群體間的利益博弈也日益複雜化。在這樣的情形下，特府追求的制度理性，本質(zhì)上是社會新秩序的建構過程，也是一種理想的制度框架，在該框架下，各種利益主體在追求自己利益最大化，或者按照交換論、博弈論者所說，“在最大化其偏好的前提下，又不損害其他主體最大化其偏好，也就是追求自己合理利益的權利”。

總之，在利益分化、利益博弈、利益衝突已逐漸顯現(xiàn)化的本澳，從增量改革到存量改革的過程中，如何形成一種相對均衡的利益格局，如何形成一種使得利益格局能夠大致均衡的機制，將成為一個我們必須面對和解決的問題，而特府以制度理性建構社會新秩序的施政理念，無疑是保持澳門可持續(xù)發(fā)展、解決錯綜複雜的社會矛盾和實現(xiàn)社會動態(tài)穩(wěn)定的關鍵舉措。隨著陽光法案、民生長效機制等一系列全域性制度的實施，讓我們對陽光政府的建設充滿了信心，對澳門的良性轉(zhuǎn)型充滿了信心。