國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下的澳門十年機遇

伴隨澳門實施“賭權開放”、內(nèi)地開放居民赴澳自由行以及“內(nèi)地與澳門關於建立更緊密經(jīng)貿(mào)關係的安排（CEPA）”的簽訂（2003），澳門迎來了回歸以來的“黃金十年”。展望下一個十年，澳門能否繼續(xù)依靠上一輪制度創(chuàng)新的慣性保持高速發(fā)展？澳門可持續(xù)發(fā)展的動力何在？這是一個值得澳門社會各界思考的命題。

支柱產(chǎn)業(yè)依稀見頂，

尋找新機刻不容緩

過去十年，澳門經(jīng)濟主要依靠投資和旅遊服務貿(mào)易出口拉動，特大型項目投資對同期經(jīng)濟拉升效應尤為明顯。綜合各方報導，路氹城地區(qū)大型地塊已盡數(shù)批出，澳門六大博企路氹城項目已於年內(nèi)全部開工，包括路氹城金光大道、澳門輕軌、港珠澳大橋在內(nèi)的澳門特大型項目將在五年內(nèi)（即2017年）全面落成，依靠大型項目拉動經(jīng)濟已不可持續(xù)。

於此同時，特區(qū)政府財政經(jīng)濟司司長譚伯源2013年初重申政府限制賭臺數(shù)量的政策是未來10年年均增長3%；預計未來10年內(nèi)賭臺增量不超過2000張；無獨有偶，內(nèi)地自十八大以來，中央政府肅貪倡廉力度空前，加之內(nèi)地經(jīng)濟增速放緩進入“溫和增長期”，這些宏觀因素導致業(yè)界普遍對佔澳門博彩收入三方之二以上的貴賓廳業(yè)績增長持謹慎態(tài)度。綜合各大型博彩項目的落成排期以及控制博彩業(yè)規(guī)模的官方表態(tài)，我們大致可勾勒澳門博彩業(yè)大餅數(shù)年內(nèi)將達“終極尺寸”，而這張大餅的尺寸尚不足以支撐澳門經(jīng)濟未來十年甚至更長時期保持與內(nèi)地同步（約8%左右）的溫和增長。

博彩收益規(guī)模的放緩或波動，易導致投資者信心減弱乃至撤資轉(zhuǎn)移，引發(fā)博彩企業(yè)減薪裁員或降低服務水準以維持利潤率，進而弱化遊客博彩旅遊體驗致使客源流失；客源流失易導致服務行業(yè)惡性競爭及旅遊設施大面積閒置、零售業(yè)不景氣以及商舖價格暴跌等一系列經(jīng)濟和社會連鎖效應，給澳門的可持續(xù)發(fā)展帶來巨大不穩(wěn)定因素。保持旅遊博彩業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，進而尋找澳門新的經(jīng)濟增長點，於今時今日，已非“未雨綢繆”的前瞻，而是“刻不容緩”的急務。

與內(nèi)地互動仍是發(fā)展主線

澳門上一輪經(jīng)濟發(fā)展的成功主要源自緊密對接大中華區(qū)特別是中國內(nèi)地（客源）市場，做大做強主導產(chǎn)業(yè)博彩業(yè)。綜觀港澳臺三地，澳門不似臺灣擁有相對獨立的工業(yè)體系，亦無香港相對國際化的金融地位，澳門特區(qū)政府和產(chǎn)業(yè)界主觀上在經(jīng)濟適度多元化、市場（旅遊客源）國際化等方面做了不少探索和嘗試，但客觀效果甚微；時至今日，產(chǎn)業(yè)單一、市場（客源）單一的澳門在相當長時間內(nèi)仍需依託內(nèi)地拉動本地經(jīng)濟。

有鑑於此，澳門未來長期經(jīng)濟增長動力依然主要來自與內(nèi)地的互動，而值得澳門各界關注的是這種互動的“戰(zhàn)略背景”已有了新內(nèi)涵。未來十年，澳門與內(nèi)地經(jīng)濟互動的宏觀背景正是新一屆中央政府一再強調(diào)的三大國家戰(zhàn)略：“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，而“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”恰是現(xiàn)階段的重中之重，也是澳門拓展發(fā)展空間的機遇所在。

我們認為，國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對澳門經(jīng)濟的三大拉動因素：“投資、消費、出口”影響深遠。從投資角度，內(nèi)地600多個地市、1800多個縣（含縣級市）、19000多個建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化過程中將安置大量的新增人口，城市基礎設施和公共事業(yè)領域投資機遇巨大；從消費角度，新型城鎮(zhèn)化還將帶來新市民生活方式和消費方式的轉(zhuǎn)變，將釋放巨大的消費潛能，來自中小城市數(shù)量龐大的新興消費階層恰是時候地“遞補上位”，無疑為內(nèi)需乏力的澳門零售業(yè)帶來福音；從出口角度，新型城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，更是城市功能持續(xù)完善、綜合承載能力持續(xù)提升的過程，澳門如能抓住機遇，在大力開發(fā)離島和橫琴新區(qū)的基礎上對發(fā)展遲緩的澳門半島舊區(qū)進行結構性“再城鎮(zhèn)化”，分階段全面活化舊區(qū)，重塑城市肌理，完善城市功能，提升城市形象，將有助於確立澳門“世界旅遊休閒中心”地位，促進旅遊服務貿(mào)易出口的持續(xù)增長。

來而有往對稱互動，

打一場澳門形象翻身仗

針對澳門與內(nèi)地“互動背景”的新內(nèi)涵，澳門與內(nèi)地“互動方式”亦需與時俱進。特區(qū)成立之初，澳門發(fā)展單純地依託內(nèi)地的政策（自由行和CEPA）和市場（客源）支持，澳門僅作為國家實施一國兩制的“展示視窗”與內(nèi)地形成互動。這種互動存在某種程度的不對稱，甚至有尖銳言論指出澳門經(jīng)濟從某種程度寄生於內(nèi)地和香港經(jīng)濟之上；與澳門一江之隔的珠海亦認為澳門發(fā)展未有效帶動珠海發(fā)展，珠澳深度合作意願缺位，特別在珠澳共同開發(fā)橫琴新區(qū)問題上較難達成共識，為澳門拓展發(fā)展戰(zhàn)略腹地帶來不確定因素。

中國傳統(tǒng)文化強調(diào)“來而不往，非禮也”。澳門特區(qū)長期受惠於內(nèi)地發(fā)展，在經(jīng)歷高速發(fā)展並積累雄厚財力的今天，理應尋求合適契機以資金、技術、管理經(jīng)驗等方式“反哺”內(nèi)地，並在反哺過程中獲得市場化的合理回報，真正與內(nèi)地形成雙贏的“對稱互動”。內(nèi)地將“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”上升為國家主導戰(zhàn)略，正是打破澳門與內(nèi)地傳統(tǒng)“依附型”互動關係的合適契機，更是打破外界對澳門“寄生經(jīng)濟”輿論成見的重大機遇。澳門各界應凝聚共識，抓住內(nèi)地新型城鎮(zhèn)化機遇，為澳門資本和管理經(jīng)驗尋找合適的出口，積極穩(wěn)妥地向內(nèi)地城鎮(zhèn)化優(yōu)質(zhì)項目輸出澳門資本，傳播澳門經(jīng)驗，樹立澳門模式，強化澳門作為大中華經(jīng)濟體系中活躍且富有責任感的成員角色，打一場漂亮的澳門形象翻身仗。

創(chuàng)新組合揚長避短，

精明競拓內(nèi)地市場

內(nèi)地新型城鎮(zhèn)化商機引發(fā)各方關注，澳門資本直接競爭者將是擁有充沛資本和深厚技術底蘊的歐美、日韓、港臺、新加坡等發(fā)達經(jīng)濟體。澳門須揚長避短，採取“資本上與文化同源的港臺聯(lián)手，技術和管理上與傳統(tǒng)夥伴歐盟合作”的競爭策略，精明競拓內(nèi)地市場。

洞悉內(nèi)地城鎮(zhèn)化政策基調(diào)和發(fā)展動向是澳門資本進入內(nèi)地市場的前提。2012年2月，歐盟產(chǎn)業(yè)界高層雲(yún)集的中歐峰會“城市化中的機遇”專題研討在人民大會堂“澳門廳”舉行；2012年5月，中歐領導人共同簽署了《中歐城鎮(zhèn)化夥伴關係共同宣言》；2012年8月，中方領導人在第八屆歐中峰會上再次強調(diào)：“中歐雙方要挖掘城鎮(zhèn)化合作潛力，推動城鎮(zhèn)化合作取得更多務實成果，歡迎歐方企業(yè)在中國城市規(guī)劃、智慧交通、電動汽車、建築節(jié)能、廢物利用、垃圾廢水處理等領域?qū)で笊虣C”。中歐高層頻繁互動，傳遞出強烈的政策信號：中國決策層選擇利用歐盟整體技術解決方案和社會管理制度創(chuàng)新，為中國新型城鎮(zhèn)化打上“高度社會融合，高效利用資源，集約利用土地”的歐盟模式烙印。

有鑑於此，澳門進軍內(nèi)地城建市場需打好“歐盟牌”。澳門作為兩岸四地中第一座近代化城市，深受歐盟城鎮(zhèn)化和城市管理經(jīng)驗的影響：社會管理方面，澳門數(shù)百年來多元社群和諧互融；城市治理方面，澳門較早引入了城市規(guī)劃理念，並較自覺地實施土地集約利用；公共服務方面，澳門較早通過公私合營引入歐盟先進城市廢水及垃圾處理、智慧電網(wǎng)、公共交通等領域的專業(yè)公司。從某種角度上說，澳門是歐盟城市管理模式在亞洲的鮮活樣本，這將是澳門攜手歐盟國家（企業(yè)）共同進軍內(nèi)地市場的獨特資本。CEPA補充協(xié)議允許澳門資本設立獨資公司投資內(nèi)地公共事業(yè)，善於在“螺絲殼中修道場”的澳門較歐盟國家擁有更優(yōu)惠的投資政策，澳門資本與技術領先的歐盟夥伴合作組建投資聯(lián)合體，面向內(nèi)地潛力區(qū)域的優(yōu)質(zhì)城建項目輸出資本和經(jīng)驗，可充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢達到共贏。

創(chuàng)新拓展融資主體，

重點發(fā)力潛力領域

在城鎮(zhèn)化過程帶動的眾多產(chǎn)業(yè)領域中，我們認為澳門資本應重點關注城市公共事業(yè)、城市商貿(mào)綜合體等本澳擁有較豐富運營經(jīng)驗的優(yōu)勢領域。

此前有學者呼籲澳門特區(qū)政府借鑒新加坡等國設立“主權基金”，尋求合適的投資項目，拓展多元經(jīng)濟，實現(xiàn)財政盈餘穩(wěn)健增值（郝雨凡）。我們認為，應鼓勵澳門公私部門聯(lián)合國際夥伴組成投資聯(lián)合體以分擔風險。澳門當前財備已頗具規(guī)模，運營大規(guī)模主權基金的政經(jīng)風險較大，需有充分前期調(diào)研和試點經(jīng)驗積累。有鑑於此，特區(qū)試點注資與國家共建“中葡發(fā)展基金”，並擬成立試點“公營公司”參與橫琴開發(fā)，以上試點舉措標誌著政府正為設立特區(qū)“主權基金”做系統(tǒng)準備。有學者認為“這必將有利本澳人才的培養(yǎng)，為澳門未來建立主權基金做好充足的人力資源儲備”（葉桂平）。我們認為特區(qū)政府應擴大試點，嘗試將居民派利的一定比例作為基金股份，以全體居民名義逐年注資，成立規(guī)模適度且以居民自然人為持股主體的“自然人專題基金”，審慎投資低風險項目；時機成熟後，特區(qū)政府可逐步引入私營資本作為基金股份，結合政府注資成立以法人為持股主體的混合所有制“法人專題基金”。在充分的風險評估基礎上採取更加積極的投資策略，選擇風險較大但收益較高的戰(zhàn)略投資項目；運用法人專題基金，與內(nèi)地合資設立投資（項目）公司，參與BOT（Build-Operate-Transfer）等模式下內(nèi)地城鎮(zhèn)化項目的建設運營。通過“自然人專題基金”與“法人專題基金”多層次創(chuàng)新融資，凝聚澳門居民、企業(yè)、政府各方力量，為澳門社會財富的穩(wěn)健增殖提供更多可能。

結構性“再城鎮(zhèn)化”

促進舊區(qū)復興

自賭權開放以來，澳門城建和產(chǎn)業(yè)重心逐漸從澳門半島轉(zhuǎn)移至離島路氹城地區(qū)。澳門半島作為澳門人口最多且開發(fā)歷史最悠久的地理單元，近年來遇到老齡化、住房、生活品質(zhì)惡化等問題。澳門統(tǒng)計暨普查局資料顯示，2007-2012年間，澳門半島聖安多尼堂、望德堂等堂區(qū)人口絕對數(shù)量及佔澳門總人口比例呈下降趨勢，離島地區(qū)則成為吸納人口主要地區(qū)。隨著離島路氹城開發(fā)的推進，此趨勢或?qū)⒊掷m(xù)強化，呈現(xiàn)澳門郊區(qū)（離島）城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化的前期跡象。坊間認為，近年來離島及半島新口岸區(qū)一派金碧輝煌，但半島舊區(qū)居民逢雨天颱風便擔心樓頂漏水腳下水淹，而去年曝光的善豐危樓事件，更讓居民感歎過去的十年堪稱半島舊區(qū)“失落十年”，舊區(qū)更新呼聲強烈。

城市發(fā)展具有週期，結構性“再城市化”可在衰退的城區(qū)重新集聚人口，復蘇城市機能。內(nèi)地新型城鎮(zhèn)化的澳門機遇可有多元解讀，對內(nèi)地輸出澳門資本和管理經(jīng)驗同時，如逆向思維可發(fā)現(xiàn)澳門本土即蘊涵“再城鎮(zhèn)化”重大機遇。

從優(yōu)化澳門全域人口分佈的角度，居民向人口密度相對較低的離島集聚是一件好事，但需警惕與此伴生的半島舊區(qū)年輕人口隨就業(yè)機會而大量遷出舊區(qū)之趨勢。倘若此趨勢持續(xù)強化，將導致澳門半島舊區(qū)年輕就業(yè)人口的淨流出，在半島舊區(qū)人口絕對數(shù)量減少的背景下加重區(qū)內(nèi)老齡化問題，降低區(qū)域經(jīng)濟活力和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。特區(qū)政府需對澳門全域發(fā)展趨勢進行研判，在科學規(guī)劃前提下有序推進澳門半島舊區(qū)的結構性“再城鎮(zhèn)化”，以優(yōu)惠條件吸引高學歷高技能的年輕澳門居民重新選擇澳門半島舊區(qū)居住和就業(yè)，提振舊區(qū)經(jīng)濟和社會活力，促進半島舊區(qū)與澳門其它地理單元協(xié)同發(fā)展。

面對不可忽視的民意和客觀可察的區(qū)域發(fā)展不平衡，舊區(qū)結構性“再城鎮(zhèn)化”之前提應將澳門半島舊區(qū)復興提至與“路氹城建設和橫琴開發(fā)”同等重要的特區(qū)中長期發(fā)展戰(zhàn)略高度。通過政策引導和必要的財政轉(zhuǎn)移支付，扶持高附加值的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)和高端服務業(yè)落戶舊區(qū)，針對性地調(diào)整澳門半島舊區(qū)的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)；大力改善區(qū)內(nèi)市政設施及人居環(huán)境，系統(tǒng)梳理澳門歷史文化資源並進行分批活化保育，充分釋放半島舊區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

行政、立法、市場

綜合保障舊區(qū)復興

從行政主導角度，推動舊區(qū)復興是一個甚至比開發(fā)離島和橫琴更複雜更富挑戰(zhàn)的系統(tǒng)工程，需要強勢專業(yè)機構的綜合協(xié)調(diào)。特區(qū)政府架構中的澳門舊區(qū)重整諮詢委員會，職能偏重諮詢而輕於實操，難以高效推動大面積舊區(qū)重整。本澳可借鑒鄰埠香港和新加坡經(jīng)驗，高規(guī)格設立直屬行政長官或相應業(yè)務司長的“市區(qū)重建局”，通過行政手段專職協(xié)調(diào)舊區(qū)重整；參照香港經(jīng)驗，重建局可下轄“市區(qū)重建中介公司”，通過市場化手段促進舊區(qū)重整?？v觀周邊，臺灣1998年頒佈《市區(qū)重建條例》，香港於2000頒佈《市區(qū)重建局條例》，2011年頒佈《市區(qū)重建策略》。從依法施政角度，澳門舊區(qū)重整尚缺綱領性的法律文件指導，特區(qū)立法機構亟需為此早作規(guī)劃。從融資角度，本澳目前設有“樓宇修復基金”，但不足以啟動大規(guī)模舊區(qū)重整工程。本澳可參考港臺、新加坡的做法，通過下屬運營公司調(diào)動公私資本，結合公益性和市場化原則，本著“以人為先”、“地區(qū)為本”和“與民共議”的理念共同運營舊區(qū)更新項目，讓舊區(qū)居民、社區(qū)最大化受益，復蘇舊區(qū)城市機能，促進城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展。我們相信如能集合行政、立法、市場（資本）三方保障，半島舊區(qū)復興前景光明，屆時我們還將收穫附加驚喜，困擾特區(qū)政府首要民生問題：居民住房條件得到改善，佔澳門人口三分之二的舊區(qū)居民內(nèi)需悄然啟動，有效促進澳門社會經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定。

居安思危，不落潮頭

過去十年，澳門把握了時代機遇，以政治智慧和市場膽識成就了跨越發(fā)展。未來十年，新型城鎮(zhèn)化是新的時代機遇，澳門社會各界應凝聚共識，外拓澳門多層次的戰(zhàn)略發(fā)展空間（近觀為離島開發(fā)，中觀為橫琴、南沙、前海開發(fā)，遠觀為中國內(nèi)地城鎮(zhèn)化建設開發(fā)）；內(nèi)攻本土發(fā)展重大難題（半島舊區(qū)復興、刺激內(nèi)需等）。

澳門各界須居安思危，在新起點上敢爭潮頭，通過施展特區(qū)政府的治理才能，釋放企業(yè)的市場拓展本能，激發(fā)公民社會的民間智慧，捍衛(wèi)法制在經(jīng)濟社會生活中的公平公正，以昂揚姿態(tài)與變革中的中國內(nèi)地和世界各國精彩互動，開創(chuàng)澳門夢的新十年！

（作者是澳門社會經(jīng)濟發(fā)展研究中心研究員）