美國(guó)非洲戰(zhàn)略及其對(duì)中國(guó)的啟示

劉貴今

精彩導(dǎo)讀

在美國(guó)全球戰(zhàn)略的棋局中，非洲從來(lái)沒有被真正忽視過(guò)。

在非洲擴(kuò)展軟、硬實(shí)力，正是美全球戰(zhàn)略目標(biāo)的重要構(gòu)件。

美對(duì)非的官方援助因附加政治條件，往往“花錢不落好”。

美國(guó)等西方大國(guó)的干擾，使中非關(guān)系面臨著更加復(fù)雜的外部環(huán)境。

美國(guó)的非洲戰(zhàn)略值得關(guān)注。最近幾年來(lái)，美對(duì)非的關(guān)注和投入進(jìn)一步加大，且針對(duì)中國(guó)的一面也更加明顯。這一態(tài)勢(shì)已構(gòu)成美全球戰(zhàn)略布局中的重要環(huán)節(jié)。

非洲對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略價(jià)值

非洲特別是撒哈拉以南非洲，在現(xiàn)代美國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略中，一向不占據(jù)優(yōu)先或主導(dǎo)地位。但從世紀(jì)之交起，被重視的程度卻漸呈上升之勢(shì)。非洲在美國(guó)戰(zhàn)略視野中的地位，幾經(jīng)升降沉浮，但它作為美全球戰(zhàn)略大棋局中一粒不可或缺的棋子，從來(lái)沒有被真正忽視過(guò)。

在漫長(zhǎng)的冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)為了防止“共產(chǎn)主義滲透”和“遏制蘇聯(lián)擴(kuò)張”，把非洲視為較量的重要戰(zhàn)場(chǎng)，除了赤裸裸地顛覆親蘇或反美政權(quán)外，還有選擇地對(duì)部分非洲國(guó)家提供大量經(jīng)濟(jì)和軍事援助。美蘇在扎伊爾、安哥拉和埃塞俄比亞的代理人戰(zhàn)爭(zhēng)也硝煙彌漫。為了同蘇聯(lián)爭(zhēng)奪人心，改善美國(guó)形象和推廣其價(jià)值觀，美國(guó)從上世紀(jì)60年代起，堅(jiān)持不懈地向非洲等第三世界國(guó)家派遣大量和平隊(duì)志愿者，至今聲勢(shì)不減。

80年代末蘇聯(lián)解體和東歐巨變后，美又把非洲視為全球民主化的試驗(yàn)田，鼓吹“沒有民主就沒有發(fā)展”，將援助更緊密地同民主掛鉤，借援助施壓非洲國(guó)家實(shí)行多黨制。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美成為唯一的超級(jí)大國(guó)，對(duì)非援助急劇減少。非洲在美全球地緣政治中的重要性下降。

但本世紀(jì)初發(fā)生的“9·11”恐怖襲擊事件，驟然改變了這一切。此事件讓非洲成為美推行全球反恐戰(zhàn)略中的重點(diǎn)地區(qū)之一。2007年，美國(guó)決定建立美軍非洲司令部。

2009年1月，奧巴馬作為美國(guó)歷史上首位非洲裔總統(tǒng)入主白宮，更使美國(guó)的對(duì)非政策備受關(guān)注。當(dāng)年5月，奧巴馬訪問(wèn)加納，并發(fā)表面向非洲的演講，將加納奉為非洲民主的樣板。2012年6月，奧巴馬在第一個(gè)任期將近結(jié)束時(shí)，又推出了《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)“非洲對(duì)國(guó)際社會(huì)特別是對(duì)美國(guó)的安全與繁榮，將產(chǎn)生前所未有的影響”。

綜觀美對(duì)非視角和政策演變軌跡，可說(shuō)萬(wàn)變不離其宗，那就是取決于非洲對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略價(jià)值和美國(guó)對(duì)非洲的實(shí)用主義。

美國(guó)非洲戰(zhàn)略的四大支柱

美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲的戰(zhàn)略，包括了相互關(guān)聯(lián)的四大支柱，即推動(dòng)民主、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、確保安全和創(chuàng)造機(jī)遇。美已為落實(shí)這一戰(zhàn)略提出各種倡議，并輔以具體政策和投入大量資源。

支柱一，強(qiáng)化非洲國(guó)家民主制度。美《國(guó)家安全戰(zhàn)略》指出，支持民主對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略利益至關(guān)重要，這也是美國(guó)海外領(lǐng)導(dǎo)力的基礎(chǔ)因素。美國(guó)政要在非洲無(wú)論走到哪里，都不忘宣揚(yáng)實(shí)行西方民主、自由、人權(quán)。奧巴馬在加納講話時(shí)斷言：“非洲不需要強(qiáng)權(quán)人物，而是需要強(qiáng)有力的制度?！泵缹?duì)北非國(guó)家，更是借“阿拉伯之春”，推波助瀾，更迭政權(quán)，扶持“民主力量”。

支柱二，促進(jìn)對(duì)非貿(mào)易和投資增長(zhǎng)。美認(rèn)識(shí)到非洲經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨好，強(qiáng)調(diào)“提高非洲的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力、鼓勵(lì)除自然資源外出口多樣化，確保增長(zhǎng)收益來(lái)源廣泛化，是美國(guó)的利益所在”。美不斷完善和延長(zhǎng)《非洲增長(zhǎng)與機(jī)會(huì)法案》，利用美國(guó)政府的資源，積極支持美國(guó)企業(yè)特別是中小企業(yè)到非洲去投資經(jīng)商。2001年至2011年的10年間，美對(duì)非出口增長(zhǎng)了3倍，由68億美元增加到203億美元。

支柱三，加大對(duì)非安全事務(wù)的投入。這是美對(duì)非戰(zhàn)略的重中之重。由于基地組織在非洲多國(guó)的滲透，威脅到了美國(guó)的安全和利益。美誓言要根據(jù)《國(guó)家反恐戰(zhàn)略》，“集中力量破壞、瓦解并最終摧毀非洲基地組織及其附屬團(tuán)伙和信徒，以確保美國(guó)公民及其合作伙伴的安全”。為此，美增加對(duì)吉布提、埃塞俄比亞、肯尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)等反恐前沿國(guó)家的軍事和經(jīng)濟(jì)援助，加強(qiáng)了同非盟、伊加特等地區(qū)組織的反恐合作。為保護(hù)非洲對(duì)美資源和能源供應(yīng)渠道暢通，確保美經(jīng)濟(jì)安全和對(duì)非洲的控制，美加快了美軍非洲司令部的建設(shè)和運(yùn)作。

支柱四，增進(jìn)非洲機(jī)遇和發(fā)展。美調(diào)整其援非政策，重點(diǎn)向促進(jìn)非洲可持續(xù)發(fā)展，培育更多增長(zhǎng)機(jī)會(huì)方面傾斜。在脫貧、低碳發(fā)展、青年和兒童方面，美都有投入來(lái)展示其積極姿態(tài)。美對(duì)撒哈拉以南非洲的雙邊援助，除通貨膨脹因素外，在10年間增長(zhǎng)了4倍多，由2002年的14億美元，增加到2012年的81億美元。

國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)利益和傳播民主構(gòu)成了美對(duì)非戰(zhàn)略的三大首要目標(biāo)。目前，美為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的宏觀規(guī)劃和布局已基本完成。

美國(guó)的對(duì)非戰(zhàn)略得大于失

客觀地講，今天美國(guó)的非洲戰(zhàn)略結(jié)果，對(duì)美來(lái)說(shuō)有得也有失，總體上是得大于失。

世界多極化和多邊主義加速發(fā)展，美國(guó)要單獨(dú)稱霸越來(lái)越力不從心。但決不做“老二”，維持世界霸權(quán)和全球領(lǐng)導(dǎo)力，仍是美國(guó)的核心追求。在非洲擴(kuò)展軟、硬實(shí)力，正是美全球戰(zhàn)略目標(biāo)的重要構(gòu)件。

首先，在硬實(shí)力上有所得。這主要表現(xiàn)在軍事上，美以反恐的名義使非洲司令部成為現(xiàn)實(shí)。美軍在吉布提建立了軍事基地，并在非洲多個(gè)國(guó)家建立或即將建立一連串無(wú)人機(jī)監(jiān)視和偵察基地。美國(guó)遍布非洲的軍事存在，大大增強(qiáng)了其搜集包括恐怖主義組織和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在內(nèi)各種情報(bào)的能力，提高了其軍事打擊和保護(hù)的能力。同時(shí)，美在非洲的投資、貿(mào)易，特別是占美國(guó)進(jìn)口總量20%的石油和原材料供應(yīng)以及人員的安全，都有了更為可靠的保障。

其次，在軟實(shí)力上也有所建樹。美國(guó)在非洲官民并舉，軟硬兼施，以各種手段推銷其民主體制。其人道主義干預(yù)外交的努力也并未白費(fèi)。迄今，絕大多數(shù)非洲國(guó)家已實(shí)行了多黨制度，非盟和許多非洲國(guó)家都接受了人道主義干預(yù)等原則。美在對(duì)非援助上突出“對(duì)民眾的投資”，如2012年援非撥款中，此項(xiàng)開支占當(dāng)年援非總額的74%。這些舉動(dòng)，旨在獲取非洲人的好感，沖淡美在非洲軍事行動(dòng)的政治色彩。

然而，美對(duì)非戰(zhàn)略有其結(jié)構(gòu)性缺陷，追求霸權(quán)、特權(quán)、干涉別國(guó)內(nèi)政的基調(diào)，終將不得人心，雖得逞于一時(shí)，卻難收長(zhǎng)久之效。

美國(guó)對(duì)非洲的深度軍事介入，美軍非洲司令部的設(shè)立，遭到許多非洲國(guó)家的公開批評(píng)和抵制。有輿論指責(zé)美此舉無(wú)異于“對(duì)非洲重新搞殖民”。數(shù)年的反恐并未使美國(guó)在非洲更加安全，美國(guó)對(duì)非洲局勢(shì)的監(jiān)控能力也未見加強(qiáng)。

美國(guó)在非洲高調(diào)推行的民主體制，多黨民主也遭受挫折或反復(fù)，特別是在中西非地區(qū)。更有學(xué)者批評(píng)美在非洲推廣民主時(shí)搞“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

美國(guó)大力推行的《非洲增長(zhǎng)與機(jī)會(huì)法案》在促進(jìn)非洲貿(mào)易增長(zhǎng)和創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)方面的實(shí)際收效甚微。非洲免關(guān)稅進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的紡織品和服裝，由于條件嚴(yán)苛，只有少數(shù)國(guó)家受益。2011年，美國(guó)從撒哈拉以南非洲的進(jìn)口中，雖有70%是在此法案項(xiàng)目下實(shí)現(xiàn)的，但其中92%是石油，且大半來(lái)自尼日利亞一國(guó)。多數(shù)非洲國(guó)家深感失望。

美國(guó)非洲戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)的啟示

希拉里·克林頓任國(guó)務(wù)卿時(shí)，訪問(wèn)過(guò)非洲15國(guó)，幾乎每次都對(duì)中國(guó)評(píng)頭論足，影射中國(guó)“掠奪非洲資源”，或“漠視”非洲人民的利益，挑撥中非關(guān)系。美國(guó)的非洲戰(zhàn)略，雖不能說(shuō)主要是針對(duì)中國(guó)的，但遏制中國(guó)的考量是顯而易見的。有學(xué)者將此稱之為“美中在非洲博弈”，并進(jìn)而列出雙方在經(jīng)濟(jì)利益、價(jià)值觀和地緣政治三個(gè)領(lǐng)域的“競(jìng)爭(zhēng)和沖突”。

中非關(guān)系和美非關(guān)系是兩組性質(zhì)不同的關(guān)系，各自觀念和追求相異，在許多方面具有不可比性。但美國(guó)的非洲戰(zhàn)略得失，對(duì)中國(guó)亦不無(wú)啟發(fā)意義。

首先，美動(dòng)輒干涉非洲國(guó)家內(nèi)政，加強(qiáng)在非軍事存在，把自己的意志強(qiáng)加于人，推銷美式民主和理念，并樂此不疲。其結(jié)果是引起非洲國(guó)家的反抗、反對(duì)或反感，無(wú)助于非洲問(wèn)題的解決，反而映襯了中國(guó)堅(jiān)持不干涉非洲內(nèi)政原則的正確與得當(dāng)。但隨著中國(guó)對(duì)非合作的規(guī)模擴(kuò)大和在非利益的延伸，中國(guó)勢(shì)必要較之前更多地介入非洲和平與安全事務(wù)，并應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)。中國(guó)可以在非洲不干涉內(nèi)政，但不可以無(wú)所作為。中國(guó)不應(yīng)在非洲追求特權(quán)，但必須敢于保護(hù)自己的正當(dāng)利益。

其次，美對(duì)非官方援助數(shù)量遠(yuǎn)大于中國(guó)，但由于附加政治條件，往往“花錢不落好”，廣受詬病。但美越來(lái)越注意社會(huì)福利援非，非政府組織廣泛參與對(duì)非援助。中國(guó)應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)行援非原則的同時(shí)，多參與惠民項(xiàng)目，培育民間組織參與援非，將派遣赴非青年志愿者形成機(jī)制，加大人文交流力度，擴(kuò)大和夯實(shí)中非合作的民意基礎(chǔ)。

最后，中美在非洲志不同，但也未必不能在某些問(wèn)題上“相為伍”，進(jìn)行一些包括中、美、非的“三方合作”。中國(guó)無(wú)意同美在非洲發(fā)生沖突，也無(wú)意挑戰(zhàn)美的現(xiàn)實(shí)存在。中美在非洲和平與安全上也并非毫無(wú)共同點(diǎn)。如在蘇丹達(dá)爾富爾問(wèn)題和南蘇丹等問(wèn)題上，都有過(guò)一些合作。中、美在援非上也有不少可以互補(bǔ)之處。合作的關(guān)鍵在于相互尊重，不能以一方的意志去“規(guī)范”另一方，而且要善于求同存異。

中國(guó)如何打破“新殖民主義”魔咒

其實(shí)，“新殖民主義”論的興起，大背景是中國(guó)的和平崛起，令西方焦慮不安，擔(dān)心中非合作動(dòng)了他們“世襲領(lǐng)地”里的奶酪。

習(xí)近平主席最近在達(dá)累斯薩拉姆發(fā)表講演時(shí)指出，“中方希望中非關(guān)系發(fā)展得越來(lái)越好，也希望其他國(guó)家同非洲關(guān)系發(fā)展得越來(lái)越好”。中國(guó)的對(duì)非合作是包容、開放和不排斥第三方的。

當(dāng)然，中非關(guān)系快速發(fā)展中會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。對(duì)此，中國(guó)一方面會(huì)與非洲國(guó)家坦誠(chéng)交換意見，共同應(yīng)對(duì)；另一方面要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整我們的政策，實(shí)事求是地面對(duì)問(wèn)題和不足，以求真務(wù)實(shí)的精神，不斷解決存在的問(wèn)題，盡快使中非經(jīng)貿(mào)合作轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐漸由粗放走向可持續(xù)，為非洲礦能產(chǎn)品在本土增加附加值，注重傳授技術(shù)，讓更多非洲民眾受益。

同時(shí)，中非政治、經(jīng)貿(mào)和人文交流“三駕馬車”應(yīng)并駕齊驅(qū)，既注重經(jīng)貿(mào)合作的“硬支撐”，又要加強(qiáng)人文交流的“軟助力”。尤其是要加強(qiáng)對(duì)非公共外交、民間組織和民眾的工作，提升我涉非企業(yè)、赴非公民的素質(zhì)。

中國(guó)也要重視對(duì)非洲情況的研究工作。據(jù)中國(guó)知網(wǎng)檢索顯示：2012年中國(guó)對(duì)非研究成果僅是研究美國(guó)成果的萬(wàn)分之一。國(guó)內(nèi)學(xué)界應(yīng)加大對(duì)非洲國(guó)家的戰(zhàn)略研究。加強(qiáng)媒體的國(guó)際傳播力度，將中非合作共贏的好方法、好經(jīng)驗(yàn)展示給世界大眾，讓時(shí)間和事實(shí)證明一切，“新殖民主義”的魔咒必將不攻自破。

中非傳統(tǒng)友誼的根基是牢固的。習(xí)近平主席對(duì)非洲三國(guó)訪問(wèn)時(shí)，所到之處，無(wú)不受到非洲民眾的熱烈歡迎。剛果總統(tǒng)薩蘇說(shuō)，有人說(shuō)中國(guó)在非洲搞新殖民主義，這是別有用心。

中國(guó)在非洲開創(chuàng)了一個(gè)不同于西方的交往模式，那就是平等相待，互利共贏，歷史將證明這一模式的強(qiáng)大生命力。任何針對(duì)中非關(guān)系的魔咒，必將被中非合作的成功實(shí)踐所擊破，絕對(duì)阻擋不住中非關(guān)系前進(jìn)的堅(jiān)實(shí)步伐。（作者系浙江師范大學(xué)中非國(guó)際商學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)政府首任非洲事務(wù)特別代表） （責(zé)任編輯：張紀(jì)）