歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的防治大氣污染之道

今年以來(lái)北京連續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣，連三月的“兩會(huì)”也不放過(guò)，來(lái)自全國(guó)各地的數(shù)千名人大代表和政協(xié)委員紛紛要求加大環(huán)保整治力度。

就著北京霧霾話題，筆者在上一篇拙文《倫敦的“霧都”帽子是怎樣摘掉的》中，介紹了倫敦在1952年著名的“毒霧事件”之后如何下決心整治大氣污染，經(jīng)過(guò)幾十年的不懈努力終于“請(qǐng)回藍(lán)天”，摘掉“霧都”帽子的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)。

其實(shí)，不止是倫敦，也不止是英國(guó)，大凡所有走過(guò)并完成工業(yè)化的發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)一幸免地經(jīng)歷了大氣污染并遭受過(guò)大氣污染的苦難。然而，幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，也都在痛定思痛后下決心整治大氣污染，并且取得了顯著成效?！八街梢怨ビ瘛保麄兊某晒?jīng)驗(yàn)，對(duì)我們很有借鑒意義。

法國(guó)：防治措施雙管齊下

現(xiàn)今法國(guó)的藍(lán)天白云常令不少中國(guó)游客欣羨不已。但在過(guò)去，法國(guó)的天空也不都是藍(lán)天白云。就在幾年前的2004-2006年，據(jù)法國(guó)衛(wèi)生監(jiān)測(cè)部門發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，巴黎、馬賽和里昂等9個(gè)城市空氣中PM2.5年平均濃度均超出了世界衛(wèi)生組織建議標(biāo)準(zhǔn)的上限。

為改善空氣質(zhì)量，法國(guó)采取應(yīng)急的和長(zhǎng)期的兩套措施，在防治大氣污染方面來(lái)了個(gè)雙管齊下。

應(yīng)急措施主要是加強(qiáng)大氣監(jiān)測(cè)并向公眾提出防治建議

法國(guó)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)空氣污染物濃度，向公眾提供空氣質(zhì)量信息。法國(guó)環(huán)境與能源管理局則根據(jù)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，每天在網(wǎng)站上發(fā)布當(dāng)日與次日空氣質(zhì)量指數(shù)圖，并就如何改善空氣質(zhì)量提出建議。

空氣質(zhì)量指數(shù)圖包括空氣中臭氧、二氧化氨、二氧化硫和可吸入顆粒物PM10這四種污染物的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并按污染程度將空氣質(zhì)量分成1至1O級(jí)。當(dāng)污染物指數(shù)超標(biāo)時(shí)，地方政府會(huì)立即采取應(yīng)急措施，減少污染物排放，并向公眾提供衛(wèi)生建議。

2003年夏天，由于持續(xù)高溫天氣、強(qiáng)烈光照和無(wú)風(fēng)等原因，法國(guó)大部分地區(qū)大氣臭氧濃度持續(xù)數(shù)日超標(biāo)。如果長(zhǎng)時(shí)間暴露在這樣的環(huán)境里，老人、兒童以及一些易過(guò)敏人群容易出現(xiàn)皮膚刺癢、眼睛刺痛、呼吸不暢和咳嗽等癥狀。因此，法國(guó)環(huán)境部門呼吁兒童、老人以及呼吸系統(tǒng)疾病患者避免一切激烈的戶外活動(dòng)和體育運(yùn)動(dòng)。此外，政府還呼吁公眾調(diào)節(jié)生活方式，減少會(huì)導(dǎo)致臭氧濃度增加的污染物排放，如降低汽車行駛速度等。

長(zhǎng)期措施包括立法措施等

長(zhǎng)期措施指國(guó)家或地方政府層面的長(zhǎng)期措施，主要是立法和執(zhí)法。2010年，法國(guó)頒布了空氣質(zhì)量法令，規(guī)定了PM2.5和PM10的濃度上限。此外，法國(guó)政府還實(shí)施了一系列旨在減少空氣污染的方案，如減排方案、顆粒物方案、碳排放交易體系、地方空氣質(zhì)量方案和大氣保護(hù)方案等。

法國(guó)有一個(gè)機(jī)構(gòu)叫“公共衛(wèi)生高級(jí)委員會(huì)”，會(huì)對(duì)全國(guó)公民及時(shí)提出衛(wèi)生建議。比如它在2012年4月公布的空氣顆粒物污染報(bào)告中就提出了一個(gè)新的保護(hù)公眾健康的建議，尤其是對(duì)肺病和心臟病患者、幼齡兒童與老年人等敏感人群。建議指出，當(dāng)PM10濃度超過(guò)每立方米80微克時(shí)，敏感人群應(yīng)減少甚至避免戶外活動(dòng)與激烈的體育運(yùn)動(dòng)，哮喘患者可能需要在醫(yī)生指導(dǎo)下適當(dāng)增加使用吸入類藥物的次數(shù)：健康人群如果出現(xiàn)咳嗽、呼吸困難或咽喉痛等癥狀，也應(yīng)減少戶外活動(dòng)與激烈的體育運(yùn)動(dòng)。

德國(guó)：全方位整治大氣污染

德國(guó)整治大氣污染的措施可以說(shuō)是全方位的，也可分為應(yīng)急措施和長(zhǎng)遠(yuǎn)措施。

應(yīng)急措施包括：首先，對(duì)某類車輛實(shí)施禁行，或者在污染嚴(yán)重區(qū)域禁止所有車輛行駛；其次，要限制或關(guān)停大型鍋爐和工業(yè)排污設(shè)備：此外，關(guān)停城市內(nèi)的建筑工地也有助緩解污染。

長(zhǎng)遠(yuǎn)措施主要是立法上和管理上的措施。通常有以下幾種：

第一，設(shè)定機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，各類車輛都需滿足設(shè)定的排放上限。歐盟所有成員國(guó)機(jī)動(dòng)車均需符合歐盟統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為了排放不超標(biāo)，機(jī)動(dòng)車輛需安裝微粒過(guò)濾器等尾氣清潔裝置。在德國(guó)，安裝過(guò)濾器的車主可獲得國(guó)家補(bǔ)貼。

第二，嚴(yán)格設(shè)立大型鍋爐和工業(yè)設(shè)施的排放標(biāo)準(zhǔn)。歐盟已統(tǒng)一規(guī)定了工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)了《工業(yè)排放令》。同時(shí)，對(duì)小型鍋爐等供暖設(shè)備設(shè)定排放標(biāo)準(zhǔn)。

第三，設(shè)定機(jī)械設(shè)備排放標(biāo)準(zhǔn)，如工程機(jī)械等。

此外，為了減少空氣污染，還在行政管理上下了工夫，德國(guó)有超過(guò)40個(gè)城市以及許多歐洲城市均設(shè)立了“環(huán)保區(qū)域”，只允許污染物排放少的車輛駛?cè)?。還通過(guò)補(bǔ)貼和宣傳，鼓勵(lì)人們利用公共交通以及騎車出行。

德國(guó)整治大氣污染的另一個(gè)特色是變廢為寶。比如漢堡市，把位于WIlhemsburg區(qū)的一座廢棄的巨型防空洞改造為一個(gè)能源中心。這個(gè)防空洞在二戰(zhàn)時(shí)期曾經(jīng)庇護(hù)了3萬(wàn)人，不久以后，經(jīng)過(guò)“變廢為寶”，它將為周圍的800戶居民提供無(wú)污染的水電供應(yīng)，還能為公共電網(wǎng)提供額外的電力。

漢堡的廢棄物整合管理系統(tǒng)做得非常出色，通過(guò)垃圾循環(huán)利用和焚燒發(fā)電的先進(jìn)設(shè)備，漢堡使垃圾變成能源山——不僅降低了垃圾填埋量，在焚燒垃圾的同時(shí)還能提供熱能和電。市政垃圾現(xiàn)分類為紙類、玻璃、塑料、金屬和生物肥料幾類。為提升居民和商家進(jìn)行垃圾分類的環(huán)保意識(shí)，政府舉辦了許多活動(dòng)。

漢堡正在建設(shè)中的港口新城（HafenCitv），是目前歐洲最大的城市改造項(xiàng)目，可以說(shuō)是可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際城市發(fā)展樣板。

港口新城改造項(xiàng)目中的重頭戲是“易北河音樂廳”的建設(shè)。這是在一座老舊的咖啡倉(cāng)庫(kù)上構(gòu)建的一個(gè)混搭現(xiàn)代風(fēng)格的玻璃建筑，它將成為漢堡的新地標(biāo)?！耙妆焙右魳窂d”除了在設(shè)計(jì)上具有極強(qiáng)的設(shè)計(jì)美感外，還兼具環(huán)保節(jié)能功能。為這個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，漢堡市民慷慨解囊，已經(jīng)捐出6800萬(wàn)歐元。

在港口新城改造項(xiàng)目中，無(wú)處不見節(jié)能環(huán)保、智能城區(qū)的影子。通過(guò)使用節(jié)能LED燈照明以及雨水的收集再利用，它可以減少70%的電力和40%的供暖消耗。

瑞士：治理大氣污染的五大特點(diǎn)

在空氣質(zhì)量方面，瑞士名列全球第一?？赡憧稍?，作為著名的旅游國(guó)家，瑞士其實(shí)也是世界上受污染威脅最大的國(guó)家之一。瑞士曾長(zhǎng)期以高山畜牧業(yè)為主，森林覆蓋率極高，19世紀(jì)末，隨著瑞士旅游業(yè)的興起和工業(yè)化發(fā)展，大量森林被砍伐。對(duì)此，政府非常憂慮，最終頒布了一部保護(hù)森林資源的法律，把森林保護(hù)納入法制軌道。努力還是有結(jié)果的。最新數(shù)據(jù)顯示，自2000年至2012年，瑞士環(huán)境表現(xiàn)EPI指數(shù)中的森林覆蓋率，持續(xù)排名世界第一。

1、建設(shè)生態(tài)城市。瑞士國(guó)土面積不大，城市與鄉(xiāng)村差距很小，在環(huán)境問題上基本實(shí)現(xiàn)了一體化保護(hù)。由于對(duì)森林和水資源的開發(fā)與保護(hù)得力，作為空氣污染最主要元兇的煤炭和油料燃燒在資源使用中處于弱勢(shì)地位，從整體上減少了能源使用的熱排放，城市的空氣質(zhì)量也從源頭上得到了有力的保障。資料顯示，瑞士早在20世紀(jì)80年代就曾出臺(tái)生態(tài)城市計(jì)劃，現(xiàn)在已有接近190個(gè)生態(tài)城市得到歐洲的認(rèn)證，還有11個(gè)城市獲得歐洲生態(tài)城市的金獎(jiǎng)。所有這些城市，已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了生態(tài)型社會(huì)的目標(biāo)。

2、狠抓交通改造。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響污染防治結(jié)構(gòu)。瑞士向服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的成功轉(zhuǎn)移，使其現(xiàn)有空氣污染主要來(lái)自交通行業(yè)和家庭排放。因此，瑞士在立法上，逐漸由對(duì)資源的合理使用規(guī)范，轉(zhuǎn)而對(duì)交通、建筑和取暖等排放增長(zhǎng)較快的部門進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整，其中又以交通領(lǐng)域?yàn)橹?。?shù)據(jù)顯示，瑞士平均每人每年產(chǎn)生的約6噸排放，交通大概占2.6噸。

瑞士的鐵路系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)，乘坐火車是瑞士民眾最主要的出行方式，每天約100萬(wàn)人乘坐SBB瑞士聯(lián)邦鐵路列車，全國(guó)在使用的站臺(tái)有807個(gè)。全國(guó)有三分之一職工每天乘坐SBB列車出差或通勤。令人驚訝的是，鐵路交通如此發(fā)達(dá)，汽車普及率也非常高，瑞士環(huán)境卻仍讓人信服。徜徉于山水之間的火車，或緊鄰波光粼粼的碧湖和葡萄莊園，或橫穿阿爾卑斯白雪皚皚的峻嶺和休閑山莊，其中的黃金列車和冰河列車更是瑞士觀光旅游的主要線路。究其原因，截至2011年，SBB所運(yùn)行的3138公里鐵路線，加上非SBB線路總共五千多公里的鐵路線，早已經(jīng)全部采用電氣化，排放極其有限。

3、引入經(jīng)濟(jì)手段。正如瑞士環(huán)保專家曾提到的一樣，以行政強(qiáng)制命令為主雖然行之有效，但更多引入經(jīng)濟(jì)手段已經(jīng)成為污染防治改革的方向。引入經(jīng)濟(jì)手段體現(xiàn)了“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”，“污染大，花錢多”的原則，使企業(yè)在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)將環(huán)境保護(hù)置于其成本中，從而達(dá)到自愿減少污染的目的。瑞士政府對(duì)企業(yè)征收垃圾處理稅、能源消費(fèi)稅等稅種，這些收入的三分之二都會(huì)被用于相應(yīng)的環(huán)境項(xiàng)目，剩余的則被投入公共基金。例如，技術(shù)發(fā)展基金每年有2500萬(wàn)瑞士法郎用以幫助相關(guān)企業(yè)發(fā)展低排放的交通工具與生產(chǎn)工藝。

4、鼓勵(lì)企業(yè)自愿減排。與強(qiáng)制征稅相配合，政府也積極鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自愿減排，上世紀(jì)90年代實(shí)施二氧化碳減排時(shí)，有1900多家企業(yè)自愿參與了該項(xiàng)目。政府對(duì)達(dá)到自愿減排目標(biāo)的企業(yè)免征二氧化碳稅，如果未實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，則對(duì)超出減排目標(biāo)的每噸二氧化碳罰款100瑞士法郎，并要求其在下一個(gè)減排期內(nèi)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。此外，政府也采取頒發(fā)消費(fèi)許可證和補(bǔ)貼等多種經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境。例如，瑞士整個(gè)水泥行業(yè)都與政府簽訂了減排協(xié)議，政府對(duì)企業(yè)用于減排的黑泥等原材料實(shí)施優(yōu)惠措施，以保證企業(yè)不因減排而降低經(jīng)濟(jì)效益。

5、對(duì)反面典型敢于說(shuō)“不”。瑞士政府要求，所有柴油車必須在2007年前安裝微粒過(guò)濾器。作為反面典型，政府曾在2006年點(diǎn)名批評(píng)瑞士軍方，原因在于軍方1.6萬(wàn)臺(tái)軍方柴油汽車沒有安裝過(guò)濾器卻仍上路行駛。作為歐洲最早使用汽車尾氣凈化裝置的國(guó)家，瑞士實(shí)行嚴(yán)格的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，為此也曾拒絕F1賽事進(jìn)駐。目前，瑞士正積極實(shí)施歐盟私家車排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定至2015年，汽車行駛每公里允許排放的二氧化碳量為150克。

瑞士的努力取得了很好的成效。2010年的數(shù)據(jù)顯示，自1990年至2010年，瑞士二氧化硫排放減少了85%，顆粒物質(zhì)PMl0減少40%，氨氧化物減少了50%，而揮發(fā)性有機(jī)化合物減少了65%。瑞士的空氣污染在過(guò)去20年得到了很好的改善。

美國(guó)：依靠法治和公共參與

美國(guó)整治大氣污染有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：依法治污和公共參與。

在依法治污方面，美國(guó)制定了許多法律法規(guī)。1955年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“空氣污染管制法”。1963年、1967年和1970年又分別通過(guò)了“清潔空氣法”及其修正案等，加大了對(duì)空氣污染源等領(lǐng)域的研究、檢測(cè)及排放標(biāo)準(zhǔn)的制定等，成立美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局。1990年，國(guó)會(huì)又通過(guò)“清潔空氣法”修正案，大幅增加了聯(lián)邦政府的權(quán)力和責(zé)任。修正案增加了管理計(jì)劃、控制酸雨和固定污染源操作許可證、保護(hù)平流層臭氧，增設(shè)執(zhí)法機(jī)關(guān)。該修正案是目前美國(guó)實(shí)施空氣質(zhì)量保護(hù)的法律依據(jù)。經(jīng)過(guò)多次修改的“清潔空氣法”目前已將臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氫、鉛以及顆粒物（PM）等作為6種標(biāo)準(zhǔn)污染物。

環(huán)保局推出了4個(gè)新監(jiān)管方案：一是國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)污染物：一氧化碳、二氧化氮、二氧化硫、顆粒物、碳?xì)浠衔锖凸饣瘜W(xué)氧化劑：二是國(guó)家實(shí)施計(jì)劃；三是新源性能標(biāo)準(zhǔn)：四是有害空氣污染物的國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)。

在不考慮成本的情況下，美國(guó)國(guó)家環(huán)保局制定了全國(guó)空氣污染物的防治標(biāo)準(zhǔn)，每5年對(duì)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況進(jìn)行審查和修訂，并劃分達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)，審查和批準(zhǔn)各州制定的快速達(dá)標(biāo)及保持達(dá)標(biāo)狀態(tài)的州級(jí)實(shí)施計(jì)劃（SlP）。根據(jù)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果，該局將全國(guó)劃分為三類地區(qū)（1）未達(dá)標(biāo)區(qū)，即不符合標(biāo)準(zhǔn)或造成其他地區(qū)不達(dá)標(biāo)的地區(qū)；（2）達(dá)標(biāo)區(qū)，即符合標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)：（3）無(wú)法分級(jí)區(qū)，即沒有充分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)確定該地區(qū)的適當(dāng)狀態(tài)。

按照法律，各州必須制定按期實(shí)現(xiàn)“國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的計(jì)劃，如不及時(shí)提交實(shí)施計(jì)劃，或計(jì)劃被國(guó)家環(huán)保局否決，國(guó)家環(huán)保局會(huì)采用多種制裁手段。比如收緊發(fā)放新排放源許可證，終止聯(lián)邦政府的重大公路建設(shè)撥款等。對(duì)各州的計(jì)劃實(shí)施及空氣質(zhì)量，國(guó)家環(huán)保局通過(guò)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)做出評(píng)估。法案對(duì)未達(dá)標(biāo)地區(qū)有更嚴(yán)格的要求：根據(jù)問題的嚴(yán)重程度，進(jìn)行地區(qū)分級(jí)，并采取嚴(yán)厲乃至強(qiáng)制管制。

在公眾參與方面，美國(guó)法律賦了公眾參與的權(quán)利。法律規(guī)定，公眾可以參與各州空氣質(zhì)量實(shí)施計(jì)劃的制定，參與國(guó)家環(huán)保局對(duì)各州計(jì)劃的審批過(guò)程。如對(duì)審批是否符合“清潔空氣法”提出異議，可要求法院責(zé)令國(guó)家環(huán)保局有所作為。

美國(guó)環(huán)保局等相關(guān)機(jī)構(gòu)不僅向公眾及時(shí)發(fā)布易懂的空氣污染信息，還提供在空氣污染的日子里如何保護(hù)健康、平時(shí)如何“從我做起”來(lái)提高空氣質(zhì)量的小貼士。國(guó)家環(huán)保局·專門設(shè)立了一個(gè)網(wǎng)站，隨時(shí)公布全國(guó)各地的空氣質(zhì)量，把空氣清潔程度分為六個(gè)等級(jí)，依次是好、一般、對(duì)敏感人群不健康、不健康、很不健康以及危險(xiǎn)。網(wǎng)民只要在這個(gè)網(wǎng)上輸入自己住址的郵政編碼，就可以查出當(dāng)?shù)禺?dāng)天的空氣質(zhì)量，并可查詢?nèi)栏鞯氐膭?dòng)態(tài)空氣質(zhì)量指數(shù)圖、臭氧指數(shù)圖、PM2.5指數(shù)圖以及根據(jù)各指數(shù)列出的全美空氣質(zhì)量最差的5個(gè)地點(diǎn)。

當(dāng)污染較為嚴(yán)重時(shí)，美國(guó)官方網(wǎng)站會(huì)要求民眾控制戶外活動(dòng)的強(qiáng)度和時(shí)間，以此來(lái)減少身體損害。此外，媒體還勸告民眾不要在繁忙的馬路附近鍛煉，不要在室內(nèi)抽煙，減少使用蠟燭、燒木頭爐子，以控制室內(nèi)污染。

美國(guó)大氣污染控制方式中，尤為值得一提的是排污權(quán)交易。排污權(quán)交易，是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來(lái)進(jìn)行污染物的排放控制，從而達(dá)到減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。排污權(quán)交易起源于美國(guó)，而后德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家相繼開始了排污權(quán)交易的實(shí)踐。

【作者簡(jiǎn)介】

程宇航，江西省社會(huì)科學(xué)院研究員。

責(zé)任編輯：李佳佳