建立存款保險(xiǎn)制度必須解決的幾個(gè)問題

魏加寧

建立存款保險(xiǎn)制度誰(shuí)來出資？

建立存款保險(xiǎn)制度，如果僅僅依靠向存款類金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)，就會(huì)出現(xiàn)兩難局面：如果保費(fèi)費(fèi)率過低，就需要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間來積累資金，因而不得不繼續(xù)依靠中央銀行來維持信用等級(jí)；但如果費(fèi)率過高，又會(huì)加重存款類金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，并最終將成本轉(zhuǎn)嫁給工商企業(yè)，阻礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

因此，建立存款保險(xiǎn)制度理應(yīng)多方籌資，而不是僅僅依靠收取保費(fèi)。日本當(dāng)年在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)，啟動(dòng)資金是由中央財(cái)政、中央銀行以及銀行業(yè)協(xié)會(huì)三家各出資1/3。有鑒于此，中國(guó)在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)也應(yīng)由三方共同出資，而不是由人民銀行一家單獨(dú)承擔(dān)。其理由如下：

首先，建立存款保險(xiǎn)制度屬于國(guó)家公共事業(yè)，理應(yīng)由中央財(cái)政提供部分資金；其次，建立存款保險(xiǎn)制度可以大大節(jié)省中央銀行作為最后貸款人所提供的救助資金，理應(yīng)由中央銀行提供部分資金；最后，建立存款保險(xiǎn)制度，可以為整個(gè)銀行業(yè)提供安全保障，理應(yīng)由銀行業(yè)協(xié)會(huì)提供部分資金。

然而，由于中國(guó)的銀行業(yè)協(xié)會(huì)擁有資金十分有限，難以提供足夠的資金支持。但是中國(guó)擁有獨(dú)特的匯金公司，因此可以通過減持國(guó)有銀行股份的方式籌集資金，并將所籌資金投入到新建的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為資本金。這樣，既可以解決建立存款保險(xiǎn)制度的啟動(dòng)資金問題，還可以為銀行業(yè)建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而履行政府應(yīng)盡的職責(zé)。

是先建立存款保險(xiǎn)基金，還是直接建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)？

關(guān)于存款保險(xiǎn)的組織形式，大多數(shù)人的共識(shí)是必須建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。但有一種觀點(diǎn)主張分兩步走：先建立存款保險(xiǎn)基金，然后再建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。我認(rèn)為，這種做法無(wú)異于 “分兩步跨過同一條河流”。根據(jù)中國(guó)國(guó)情和國(guó)際趨勢(shì)，建立存款保險(xiǎn)制度最好一步到位，直接設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。其理由主要是：

首先，如果僅僅是建立基金，就必然有一個(gè)放在誰(shuí)下面的問題。有人主張放在銀監(jiān)會(huì)下面，理由主要有三：一是保護(hù)存款人合法權(quán)益是法律賦予銀監(jiān)會(huì)的重要職責(zé)；二是存款保險(xiǎn)基金的性質(zhì)、定位與央行最后貸款人職能不同，從相互制衡的角度看，二者應(yīng)適當(dāng)分離；三是存款保險(xiǎn)基金由監(jiān)管部門管理，有利于對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)從市場(chǎng)準(zhǔn)入、日常監(jiān)管到問題處置、市場(chǎng)退出等進(jìn)行全過程監(jiān)管。

而另一些人則主張將存款保險(xiǎn)基金放在中央銀行下面，理由主要有三：一是存款保險(xiǎn)基金不足時(shí)，中央銀行可以提供信用支持；二是存款保險(xiǎn)與中央銀行再貸款功能有著天然的內(nèi)在聯(lián)系；三是與證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)不同，銀行業(yè)作為我國(guó)金融業(yè)的絕對(duì)主體與金融穩(wěn)定關(guān)系重大。

經(jīng)過多年研究我們認(rèn)為：首先，存款保險(xiǎn)基金無(wú)論是放在監(jiān)管部門下面還是放在中央銀行下面，都會(huì)存在很大問題。如放在監(jiān)管部門下面，則有可能導(dǎo)致監(jiān)管部門因掩蓋自身監(jiān)管失誤的責(zé)任而出現(xiàn)“監(jiān)管寬容”，致使該退出的存款類金融機(jī)構(gòu)不能夠及時(shí)退出，進(jìn)而導(dǎo)致存款保險(xiǎn)資金的無(wú)效投入；另一方面，如放在中央銀行下面，又有可能導(dǎo)致中央銀行隨意通過投放再貸款來彌補(bǔ)存款保險(xiǎn)基金因自身經(jīng)營(yíng)不善而導(dǎo)致的財(cái)務(wù)窟窿，從而損害中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，導(dǎo)致貨幣的額外超發(fā)，進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹。因此，無(wú)論是存款保險(xiǎn)與監(jiān)管部門之間，還是存款保險(xiǎn)與中央銀行之間，都需要相互制衡。而獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最符合國(guó)家整體利益，能夠有效防止部門利益。

其次，建立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有助于多方籌集資金承擔(dān)成本，分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止中央銀行因負(fù)擔(dān)過重而出現(xiàn)貨幣超發(fā)；還有助于在短期內(nèi)迅速提高存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，穩(wěn)定金融市場(chǎng)信心；更重要的是，建立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有助于加強(qiáng)存款保險(xiǎn)資金的運(yùn)營(yíng)管理，防范存款保險(xiǎn)自身的道德風(fēng)險(xiǎn)。

再次，建立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)符合國(guó)際潮流。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家中，獨(dú)立設(shè)置的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在2000年時(shí)共有15個(gè)，占23%；2010年為36個(gè)，占38%；2011年底為54個(gè)，占65%?？梢姡?dú)立設(shè)置機(jī)構(gòu)已成為建立存款保險(xiǎn)制度的基本趨勢(shì)。

如何加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合？

如單獨(dú)設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，一個(gè)重要任務(wù)就是要加強(qiáng)其與監(jiān)管部門、與中央銀行的信息交流和協(xié)調(diào)配合，以減少扯皮現(xiàn)象。

首先，建立分工明確、權(quán)責(zé)清晰、相互共享的信息交流機(jī)制。目前有關(guān)部門之間的所謂“監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)”，其原因之一在于存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。其實(shí)監(jiān)管權(quán)可分為兩大部分：一是檢查權(quán)，二是處罰權(quán)。

關(guān)于檢查權(quán)，從一些國(guó)家實(shí)踐來看，金融安全網(wǎng)三大機(jī)構(gòu)的檢查重點(diǎn)并不相同：監(jiān)管部門主要是檢查金融機(jī)構(gòu)是否違法違規(guī)，中央銀行主要是檢查金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況和流動(dòng)性狀態(tài)，而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要是檢查金融機(jī)構(gòu)中存款人的相關(guān)信息是否完備。實(shí)踐中，中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的檢查工作有時(shí)還可以委托監(jiān)管部門代理實(shí)施或依法提出信息共享要求，并不一定非要親力親為。

與之相關(guān)，處罰權(quán)也各不相同。監(jiān)管部門主要是依據(jù)監(jiān)管法律法規(guī)對(duì)違法違規(guī)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰或追究法律責(zé)任；中央銀行主要是通過解除與金融機(jī)構(gòu)之間簽署的清算合同或信息披露來對(duì)違約的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則可依據(jù)存款保險(xiǎn)法對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)通過提高費(fèi)率或信息披露等方式進(jìn)行懲戒。

其次，完善三大機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制。一是在銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管部門之上建立“金融監(jiān)管委員會(huì)”作為決策機(jī)構(gòu)，并吸收中央銀行、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的代表進(jìn)入“金融監(jiān)管委員會(huì)”，以加強(qiáng)監(jiān)管部門與二者之間的協(xié)調(diào)配合。

二是將“貨幣政策委員會(huì)”從咨詢機(jī)構(gòu)提升為決策機(jī)構(gòu)，以中央銀行為主，同時(shí)將監(jiān)管部門、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的代表吸收進(jìn)來，以加強(qiáng)中央銀行與二者之間的協(xié)調(diào)配合。

三是成立“存款保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)委員會(huì)”作為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的決策機(jī)構(gòu)，以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主，同時(shí)將監(jiān)管部門和中央銀行的代表吸收進(jìn)來，以加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與二者之間的協(xié)調(diào)配合。

最后，構(gòu)建完整的風(fēng)險(xiǎn)處置流程和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，明確金融安全網(wǎng)三大支柱的分工與權(quán)責(zé)。當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，首先應(yīng)由“金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組”進(jìn)行研判，看其是否屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，如果屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就需要馬上上報(bào)國(guó)務(wù)院 “金融危機(jī)應(yīng)對(duì)辦公室”，由國(guó)務(wù)院出面協(xié)調(diào)所有相關(guān)部門組織危機(jī)應(yīng)對(duì)。

如果經(jīng)“金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組”研判后認(rèn)為不屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，則需要進(jìn)一步判斷其風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)：如屬于違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，則交由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)處置；如屬于流動(dòng)性危機(jī)，則交由中央銀行進(jìn)行救助；如屬于已經(jīng)資不抵債，則交由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)處置。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）