財(cái)政資金分配的思考

王莉敏

【摘 要】分配正義一直是當(dāng)代政治哲學(xué)的核心議題。羅爾斯認(rèn)為，自由社會(huì)理應(yīng)是個(gè)合作的共同體，公民之間愿意承擔(dān)彼此的命運(yùn)。在國(guó)家預(yù)算過程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和執(zhí)行人，人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)作為人民的代表機(jī)構(gòu)代表人民對(duì)政府預(yù)算行使監(jiān)督權(quán)。目前審計(jì)監(jiān)督屬于政府內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告要經(jīng)過政府批準(zhǔn)后，再向人大報(bào)告，可能影響審計(jì)報(bào)告的公正性、公開性和真實(shí)性，進(jìn)而影響人大決算監(jiān)督的效果。應(yīng)改革現(xiàn)行審計(jì)體制。我國(guó)《預(yù)算法》僅規(guī)定：預(yù)算草案由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)編制，由人大審批，未對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)做出規(guī)定，制約了人大預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政資金分配；思考

自羅爾斯1971年出版《正義論》以來，分配正義便一直是當(dāng)代政治哲學(xué)的核心議題，涌現(xiàn)出一大批重要著作，關(guān)注的焦點(diǎn)，都集中在社會(huì)資源的合理分配上。羅爾斯認(rèn)為，我們應(yīng)該理解社會(huì)是自由平等的公民走在一起進(jìn)行公平合作的體系，規(guī)范這個(gè)體系的原則，必須得到自由平等的公民的合理同意。在此前提下，經(jīng)濟(jì)的不平等分配必須滿足一個(gè)條件，便是對(duì)社會(huì)中最弱勢(shì)的人最為有利。這是他有名的“差異原則”。這意味著，社會(huì)合作不是零和游戲，不是一群自利者在市場(chǎng)拚命為自己爭(zhēng)得最多利益，而是有公正感的公民，雖然重視自己的自由和利益，但也愿意放下先天能力和后天環(huán)境的種種差異，在平等條件下進(jìn)行互惠合作。羅爾斯認(rèn)為，自由社會(huì)理應(yīng)是個(gè)合作的共同體，公民之間愿意承擔(dān)彼此的命運(yùn)。

我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”人民通過他們選舉產(chǎn)生的代表和人民代表大會(huì)行使管理國(guó)家的權(quán)力。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。在國(guó)家預(yù)算過程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和執(zhí)行人，人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)作為人民的代表機(jī)構(gòu)代表人民對(duì)政府預(yù)算行使監(jiān)督權(quán)。正如有學(xué)者所言“要建立一個(gè)民主的政府，首先要讓它看得見；要讓它看得見，它就得有一個(gè)統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算”。

預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代各國(guó)立法機(jī)關(guān)普遍享有的一項(xiàng)重要權(quán)力，是立法機(jī)關(guān)財(cái)政權(quán)的核心權(quán)能。預(yù)算法一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容是人大與政府權(quán)力的配置與制衡，預(yù)算監(jiān)督權(quán)是憲法賦予各級(jí)人大的一項(xiàng)重要政治權(quán)力。按照預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使主體，可將我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督分為立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種形式，其中立法（人大）監(jiān)督是效力最高，最具權(quán)威性的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是立法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)的財(cái)政行為。

根據(jù)憲法、立法法、預(yù)算法和各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法等規(guī)定，我國(guó)的各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)包括年度預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、預(yù)算調(diào)整方案和決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，財(cái)政和稅收事項(xiàng)的立法保留權(quán)及對(duì)與憲法、法律相抵觸的有關(guān)預(yù)算、決算行政法規(guī)、決定、命令和地方性法規(guī)、決議的撤銷權(quán)等。

在這一預(yù)算信托過程中，納稅人作為信托資金（即財(cái)政資金）的繳納者、來源者，既是預(yù)算信托的委托人，也是預(yù)算信托的受益人，是預(yù)算信托實(shí)施結(jié)果的最終承擔(dān)者。預(yù)算法作為規(guī)范預(yù)算行為的特別信托法，其目的和任務(wù)當(dāng)然也就在于通過一系列的具體制度設(shè)計(jì)來規(guī)范國(guó)家預(yù)算行為、調(diào)整各預(yù)算主體間的預(yù)算權(quán)益關(guān)系，使民眾的信托利益和公共需要最大化實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)《預(yù)算法》僅規(guī)定：預(yù)算草案由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)編制，由人大審批。未對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)做出規(guī)定，制約了人大預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。依據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，人大只享有對(duì)預(yù)算的概括性批準(zhǔn)權(quán)，而無法對(duì)其具體項(xiàng)目分別進(jìn)行表決，更無權(quán)對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。目前各地立法對(duì)于預(yù)算修正案提出的主體、條件、效力等規(guī)定卻不盡相同，迫切需要由作為上位法的《預(yù)算法》明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)，并就預(yù)算修正權(quán)的行使進(jìn)行統(tǒng)一安排。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家立法普遍規(guī)定：議會(huì)在預(yù)算審批過程中有質(zhì)詢、調(diào)查、修正權(quán)和否決權(quán)。

目前國(guó)際上關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般以外部審計(jì)模式為主，即審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，以保持其對(duì)行政體系的獨(dú)立性。為了促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使，我國(guó)可嘗試設(shè)立隸屬于人大的審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審計(jì)預(yù)算的合法性以及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程。獨(dú)立于政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有利于保證預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的公正性。

我國(guó)人大常委會(huì)每年要結(jié)合審議政府審計(jì)工作報(bào)告，審批上年度財(cái)政決算。但目前審計(jì)監(jiān)督屬于政府內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于政府具有隸屬性，審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告要經(jīng)過政府批準(zhǔn)后，再向人大報(bào)告，可能影響審計(jì)報(bào)告的公正性、公開性和真實(shí)性，進(jìn)而影響人大決算監(jiān)督的效果。我國(guó)政府部門還較為普遍地存在預(yù)算外資金、制度外“小金庫”，仍有數(shù)量巨大的資金如巨額財(cái)政超收收入、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債形成的資金、各地的中央轉(zhuǎn)移支付資金等，沒有納入預(yù)算，游離于人大監(jiān)督之外。應(yīng)把好決算審查關(guān)，使人大有效行使決算監(jiān)督權(quán)。

應(yīng)改革現(xiàn)行審計(jì)體制。審計(jì)監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督，是財(cái)政監(jiān)督體系的重要組成部分。目前我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的融合點(diǎn)在于對(duì)政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督。但由于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的隸屬性，決定其必須服務(wù)于政府。這導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督方面為人大提供的幫助有限。設(shè)想設(shè)立隸屬于人大的審計(jì)委員會(huì)，對(duì)各部門決算進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，并向人大常委會(huì)提交評(píng)估結(jié)果的審查報(bào)告，人大可以依據(jù)審查報(bào)告相應(yīng)調(diào)整各部門下一財(cái)政年度的預(yù)算安排。如審計(jì)中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題，同時(shí)還要追究有關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任和法律責(zé)任。