地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法現(xiàn)狀和關(guān)鍵問題初探

賴力　徐建榮　顧薌　曹明德

摘要：地方是應(yīng)對(duì)氣候變化活動(dòng)的實(shí)施主體，通過立法來保障和支持地方減緩和適應(yīng)氣候變化行動(dòng)十分必要。在國家專門性立法空缺的背景下，地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法面臨著立法時(shí)機(jī)、模式選擇、利益協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制等一系列挑戰(zhàn)和問題。地方立法者要重點(diǎn)把握經(jīng)濟(jì)關(guān)系變革性、利益相關(guān)者需求、社會(huì)實(shí)踐成熟性、法律效力等級(jí)、立法路徑、專門性制度、立法起草機(jī)制、法律執(zhí)行機(jī)制等要素，以保障地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法工作的預(yù)期實(shí)效。

關(guān)鍵詞：應(yīng)對(duì)氣候變化；立法；溫室氣體；地方

中圖分類號(hào)：DF46 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671—6604（2013）05—0028-06

一、研究背景

全球氣候變化深刻影響著人類生存和發(fā)展，是全人類共同面臨的重大挑戰(zhàn)。幾十年來，世界各國不斷加深認(rèn)知、不斷凝聚共識(shí)，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等國際公約框架下，積極開展應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域制度建設(shè)和政策創(chuàng)新。特別是近年來，立法保障逐步成為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要舉措，且相關(guān)制度建設(shè)的工作重心逐步從國際談判、國家政策落實(shí)到地方行動(dòng)。地方層面受氣候變化影響的差異性較大，應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)能力不一，可掌控調(diào)控手段不如國家層面豐富，立法條件千差萬別，但地方減緩和適應(yīng)氣候變化的需求性和迫切性更強(qiáng)烈，與各地發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式、人口規(guī)模、自然條件和資源稟賦等因素密切相關(guān)。開展地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法的時(shí)效性和針對(duì)性更強(qiáng)，可為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)提供系統(tǒng)化制度保障，以促進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型，提升能源資源效率，增強(qiáng)綠色競爭力，實(shí)現(xiàn)清潔低碳增長。

（一）國內(nèi)外應(yīng)對(duì)氣候變化立法背景

為提升低碳發(fā)展競爭力，落實(shí)溫室氣體減排義務(wù)，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)紛紛以應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法形式，明確國家相關(guān)部門職責(zé)，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。早在1998年，日本為踐行京都議定書協(xié)定，率先通過《全球氣候變暖對(duì)策推進(jìn)法》。2008年，英國頒布了《氣候變化法案》，這也是第一個(gè)比較成熟的專門性應(yīng)對(duì)氣候變化立法。德國已形成了以溫室氣體排放管制法律體系為核心、以節(jié)能和能效法律體系、可再生能源法律體系為主要支撐的氣候保護(hù)法律體系，歐盟、美國、澳大利亞、新西蘭等國家和地區(qū)也做出許多開拓性的立法工作。全球立法者聯(lián)盟組織發(fā)表的第三版《氣候法規(guī)研究》透露，2012年33個(gè)接受調(diào)查的國家中有32個(gè)已經(jīng)出臺(tái)與氣候相關(guān)的立法，或者正在這方面取得顯著的進(jìn)展。整體來看，歐美發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對(duì)全球氣候變化、抑制溫室效應(yīng)的立法問題上采取了先行先試、逐步完善的思路，并具有三個(gè)顯著特征：一是體系化，如歐盟有可再生能源、能效、碳交易的專門立法，英國有碳排放報(bào)告并配有一系列實(shí)施細(xì)則和行動(dòng)方案；二是可操作性，歐美發(fā)達(dá)國家對(duì)具體操作制度的規(guī)定比較詳細(xì)，非常重視成文法的制定；三是目的導(dǎo)向明顯，歐美發(fā)達(dá)國家立法宗旨多偏向于改進(jìn)人民福利和保護(hù)環(huán)境，如英國直接將2050年減排80%的溫室氣體目標(biāo)列入應(yīng)對(duì)氣候變化法案。

中國一貫高度重視氣候變化問題，把積極應(yīng)對(duì)氣候變化作為關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大議題，“十一五”以來，全國人大先后制定或完善了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)立法，國務(wù)院也先后制定了《應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》；2009年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》出臺(tái)，6條內(nèi)容主要闡述了應(yīng)對(duì)氣候變化的原則和導(dǎo)向；2011年國務(wù)院發(fā)布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確了2011至2015年我國應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)任務(wù)和政策措施，為節(jié)能減排和建設(shè)兩型社會(huì)奠定了制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國國家層面應(yīng)對(duì)氣候變化立法工作主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是關(guān)聯(lián)性法律多，專門性立法少，已出臺(tái)的多是節(jié)能、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)法律，還沒有應(yīng)對(duì)氣候變化的專門性立法；二是政策措施逐步豐富，法制化保障亟待啟動(dòng)，除國務(wù)院的控制溫室氣體排放方案以外，國家發(fā)改委、科技部、住建部、交通運(yùn)輸部等部門性專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)章制度和政策措施日漸豐富，這些重大政策舉措也迫切需要通過立法形式確定下來；三是立法時(shí)機(jī)逐步成熟，立法關(guān)注度不斷提升。近年來，政府、企業(yè)、公眾的氣候變化意識(shí)逐步加強(qiáng)，利益相關(guān)者的立法訴求開始高漲，低碳立法成為近年來人大提案焦點(diǎn)；四是立法前期研究已深入開展，中國發(fā)改委開始著手組織國家層面的立法調(diào)研和準(zhǔn)備工作，中國社科院、中國政法大學(xué)等機(jī)構(gòu)也在積極開展研究，并公開征求社會(huì)意見。

（二）地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法現(xiàn)狀

積極應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略決策，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇和重要抓手。2008年，我國啟動(dòng)省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化方案項(xiàng)目，旨在通過地方戰(zhàn)略和行動(dòng)來貫徹落實(shí)國家方案，這也標(biāo)志著氣候變化正式進(jìn)入地方實(shí)踐層面。對(duì)此，各地均加強(qiáng)了全局性工作部署，成立應(yīng)對(duì)氣候變化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化方案，完善相關(guān)管理體制和工作機(jī)制。在這一工作背景下，部分省市開創(chuàng)了以法律手段來規(guī)范和保障應(yīng)對(duì)氣候變化的先河：2010年10月，青海省人民政府頒布了中國第一部應(yīng)對(duì)氣候變化的地方政府規(guī)章《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》；2011年1月，四川省政府法制辦就《四川省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法（代擬稿）》公開征求意見；2011年8月，山西省政府正式印發(fā)了由山西省發(fā)展改革委、山西省氣象局制定的《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》。同時(shí)，江蘇、湖北等地也著手開展了前期研究。

從中國現(xiàn)已頒布的地方性法律法規(guī)來看，中西部立法多，東部立法少。從國家進(jìn)一步推動(dòng)地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法的統(tǒng)籌考慮來看，中國需要將地方性立法試點(diǎn)工作從中西部地區(qū)拓展到沿海地區(qū)；從生態(tài)敏感區(qū)（青海）和能源主產(chǎn)區(qū)（山西）發(fā)展到制造業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)。同時(shí)，上述省份的立法都是在“十一五”制定省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化方案的工作背景下實(shí)施的，處于地方應(yīng)對(duì)氣候變化工作剛起步、地方控制溫室氣體排放任務(wù)還未下達(dá)時(shí)期，相關(guān)法律系統(tǒng)性和目標(biāo)導(dǎo)向性均不足，難以適應(yīng)低碳發(fā)展前沿形勢(shì)，與國家控制溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化的最新戰(zhàn)略導(dǎo)向也難以匹配。近年來，各省圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化重點(diǎn)領(lǐng)域，采取和實(shí)施了一系列舉措推動(dòng)減緩和適應(yīng)行動(dòng)，而這些措施也需要以法規(guī)制度保障的形式加以支持：

一是開展基礎(chǔ)性支撐工作。各地開展溫室氣體排放清單編制，研究建立溫室氣體統(tǒng)計(jì)核算體系，建設(shè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)庫和信息公開渠道，制定控制溫室氣體排放方案，分解落實(shí)控制溫室氣體排放目標(biāo)，制定控排績效考評(píng)辦法，積極編制應(yīng)對(duì)氣候變化中長期規(guī)劃。這些政策舉措有待長效化和制度化。

二是健全工作推進(jìn)機(jī)制。各地積極促進(jìn)資源整合，形成上下聯(lián)動(dòng)、多方參與的工作格局。各省市競相建立健全相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，諸多省市發(fā)改委掛牌應(yīng)對(duì)氣候變化處或碳交易管理中心；許多地方部門也在依托事業(yè)單位、科研院所、骨干企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，成立應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的戰(zhàn)略研究、技術(shù)研發(fā)推廣、投融資、碳交易的專門性機(jī)構(gòu)和組織。這些部門和機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)也迫切需要進(jìn)入法制化軌道。

三是推進(jìn)低碳試點(diǎn)示范。各地積極創(chuàng)建或自主開展各級(jí)各類低碳試點(diǎn)示范。如國家發(fā)改委分兩批開展了低碳省份和低碳城市試點(diǎn)，住建部等部委開展綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)示范，交通運(yùn)輸部開展低碳交通體系建設(shè)試點(diǎn)城市和低碳港口建設(shè)試點(diǎn)單位工作，江蘇、山東等省也自主開展了地方層面低碳試點(diǎn)。這些任務(wù)都要求試點(diǎn)單位編制規(guī)劃或行動(dòng)方案，保障配套政策和資金，完善工作機(jī)制和管理體系，也需要參與試點(diǎn)的省市探索制度創(chuàng)新的新路徑。

四是切實(shí)加強(qiáng)能力建設(shè)。各地開展應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的能力培訓(xùn)，實(shí)施地方發(fā)展戰(zhàn)略研制，強(qiáng)化對(duì)低碳標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹，開展典型行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的碳排放核查，儲(chǔ)備碳排放交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)能力，支持建設(shè)各類低碳科研和技術(shù)平臺(tái)，積極開展應(yīng)對(duì)氣候變化的國際合作。這些工作需要加大扶持和激勵(lì)，由統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)機(jī)制和持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制來保障。

二、地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法的關(guān)鍵問題剖析

（一）地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法時(shí)機(jī)問題

第一，基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變革性。馬克思認(rèn)為，決定法律和一切上層建筑存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，經(jīng)濟(jì)關(guān)系是判斷立法條件是否具備的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，它能較準(zhǔn)確地表述一個(gè)社會(huì)或某一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)在聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律。各地在資源能源約束逐步加強(qiáng)，生態(tài)壓力和環(huán)境制約日益加劇的背景下，傳統(tǒng)的工業(yè)化和城市化發(fā)展道路暴露出一系列矛盾和問題，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼，經(jīng)典福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中的資本、勞動(dòng)和土地的要素分配原理已不再適應(yīng)，資源、環(huán)境要素的重要性越發(fā)凸顯。在企業(yè)和公眾熱衷于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的今天，需要通過法律手段來調(diào)整優(yōu)化基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，充分考慮資源和環(huán)境的要素報(bào)酬。因此，從當(dāng)前各地實(shí)施節(jié)能降碳，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀來看，各地應(yīng)積極創(chuàng)造條件，考慮以立法來促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的盡快形成。

第二，利益相關(guān)者的需求性。這是判斷立法條件是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)之一。當(dāng)前，國家和地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法處于起步階段，存在供給缺位或不足問題。近年來，政府、企業(yè)、公眾的氣候變化意識(shí)逐步加強(qiáng)，利益相關(guān)者的立法訴求開始高漲，低碳立法也成為近年來兩會(huì)提案焦點(diǎn)和網(wǎng)民關(guān)注熱點(diǎn)。中國絕不能等到先行者利益嚴(yán)重受損，排放者耗竭排放權(quán)資源時(shí)，才認(rèn)為立法條件成熟，這種立法模式將為自身行為付出沉重代價(jià)。中國應(yīng)將應(yīng)對(duì)氣候變化從地方行動(dòng)戰(zhàn)略上升到法律層面，采取與發(fā)展形勢(shì)同步的立法策略，并運(yùn)用強(qiáng)制力來保證應(yīng)對(duì)氣候變化的有效推行與健康發(fā)展。

第三，社會(huì)實(shí)踐的成熟性。判斷立法條件是否成熟的具體標(biāo)準(zhǔn)最根本的一條就是立法是否具有成熟經(jīng)驗(yàn)。目前，在地方層面實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化立法相關(guān)社會(huì)實(shí)踐在逐步豐富并完善：一方面，各地在發(fā)展低碳能源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、控制過程排放、發(fā)展林業(yè)碳匯等領(lǐng)域采取了積極舉措，可進(jìn)一步制度化相關(guān)保障措施；另一方面，歐美國家和國內(nèi)部分先行省市的立法模板也可提供示范經(jīng)驗(yàn)。雖然沒有全國性應(yīng)對(duì)氣候變化法律可依，但地方已積累一定經(jīng)驗(yàn)，而實(shí)踐又迫切需要，可考慮先期制定低層次、粗線條的法律規(guī)范，以后逐步完善。這樣既可以為現(xiàn)實(shí)及時(shí)提供規(guī)范，也可以促使實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的盡快成熟。

第四，地方權(quán)力部門的任務(wù)導(dǎo)向性。當(dāng)前，政府職能部門仍是立法的重要推動(dòng)者，地方控制溫室氣體排放任務(wù)的實(shí)施，離不開目標(biāo)責(zé)任、任務(wù)分解、績效考評(píng)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等相應(yīng)的制度建設(shè)。而現(xiàn)有的節(jié)能、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)法律制度體系還不足以充分地保證未來的溫室氣體排放控制戰(zhàn)略的實(shí)施，專門性立法十分必要。另一方面，已發(fā)布的省級(jí)辦法都是在省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化方案制定背景下開展的，還未與國務(wù)院發(fā)布“十二五”控制溫室氣體排放工作方案相銜接，不具備類似英國應(yīng)對(duì)氣候變化法案那樣明確的任務(wù)導(dǎo)向性，更難以適應(yīng)最新的國內(nèi)外應(yīng)對(duì)氣候變化新形勢(shì)。

（二）地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法模式問題

第一，立法效力的等級(jí)。地方立法包括條例、人大決定、政府令和一般性政府規(guī)章，法律效力依次遞減。條例是對(duì)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域的某些重大事項(xiàng)的管理和處置作出比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定。地方人大決定是一種對(duì)問題作出實(shí)體性規(guī)定和對(duì)行為作出規(guī)范或制約的法律文件，其指向性基本上是國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。政府令是由地方人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。一般性政府規(guī)章是由政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定的法律規(guī)范形式，如辦法是指行政主管部門對(duì)貫徹執(zhí)行某一法令、條例或進(jìn)行某項(xiàng)工作的方法、步驟、措施等，提出具體規(guī)定的法規(guī)性公文。《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》以省人民政府令形式發(fā)布，《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》為省政府辦法。從立法層次看，當(dāng)前地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法都屬于政府規(guī)章，效力等級(jí)不高。而立法等級(jí)差異背后就是行政執(zhí)法權(quán)的賦予與否，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織辦法、人員配備、任務(wù)職權(quán)、工作秩序、權(quán)責(zé)義務(wù)、獎(jiǎng)懲措施的規(guī)范強(qiáng)弱。

第二，地方性立法的路徑。在地方立法實(shí)踐中，對(duì)哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)、哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定地方政府規(guī)章，缺乏明確的界定，存在界限不清現(xiàn)象。由于中國在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域尚未制定專門性法律和法規(guī)，但應(yīng)對(duì)氣候變化涉及公民、法人和其他組織重要權(quán)利義務(wù)，地方人民政府自行制定規(guī)章有所不足，應(yīng)提請(qǐng)人大常委會(huì)制定法規(guī)。但一步到位就制定出臺(tái)地方應(yīng)對(duì)氣候變化條例難度頗大，可以考慮漸進(jìn)式的立法路徑。如出臺(tái)省長令，由省政府常務(wù)會(huì)議決定，并提交同級(jí)人大審議，采取以政府規(guī)章的行政約束力為鋪墊的立法模式；或以決議、決定、宣言、建議和標(biāo)準(zhǔn)等“軟法”的形式作為緩兵之計(jì)，假以時(shí)日變成硬法，使之具法律拘束力。

第三，專門性制度的建立。當(dāng)前，許多省市出臺(tái)了節(jié)能、可再生能源、環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的條例和辦法，但這些法律相對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化立法而言，在調(diào)整范圍、調(diào)整力度、調(diào)整內(nèi)容等方面均有所不足，不能適應(yīng)低碳發(fā)展的需要。在同一位階的法之間，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，需對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化活動(dòng)進(jìn)行專門性規(guī)定。如《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》著重論述了氣候可行性論證制度，《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》提出了建設(shè)項(xiàng)目溫室氣體排放評(píng)價(jià)制度、低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)和認(rèn)證制度、氣候變化信息發(fā)布制度、溫室氣體總量控制制度、目標(biāo)責(zé)任制和評(píng)價(jià)考核制度。深圳人大的碳排放管理規(guī)定著重論述了碳排放交易體系相關(guān)的碳排放管控制度、配額管理制度、排放權(quán)交易制度和處罰條款。

第四，立法條款的框架。應(yīng)對(duì)氣候變化工作事關(guān)全局、牽涉方方面面，其立法的系統(tǒng)性和可操作性存在兩難。已出臺(tái)的省級(jí)辦法中，細(xì)致性規(guī)定少，粗線條條款多，可考慮先期以搭框架為主，將氣候變化、能源、環(huán)境一體化政策納入《省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》，使其成為地方政府參與氣候變化工作的切入點(diǎn)，再逐步配套相關(guān)政策和措施，以強(qiáng)化執(zhí)行效果。然而，諸多法學(xué)界學(xué)者認(rèn)為，地方立法應(yīng)由粗放型走向精細(xì)化，在調(diào)整范圍和調(diào)整的事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)更加單一化，在立法模式上應(yīng)當(dāng)選擇走“小而精”的道路，在內(nèi)容和體例上不追求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，重在管用。如深圳的碳排放管理決定在實(shí)體內(nèi)容上，或是在立法的結(jié)構(gòu)、體例等形式要求上，都較好地把握和處理了“不重復(fù)、有特色、可操作”三者之間的關(guān)系，充分突出和體現(xiàn)了地方立法的地方特色，是地方立法調(diào)整事項(xiàng)單一化、精細(xì)化的成功實(shí)踐。

（三）地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法利益協(xié)調(diào)問題

一是外部性的規(guī)范問題。氣候變化對(duì)人類生產(chǎn)模式、生活方式、價(jià)值觀念和地區(qū)權(quán)益的變革力度大，若不進(jìn)行科學(xué)、合理、有效的制度設(shè)計(jì)，有關(guān)發(fā)展利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間就不能得到公平分配，將導(dǎo)致受益者無償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，應(yīng)對(duì)氣候變化將逐步喪失動(dòng)力。因此，立法要解決好各方主體在應(yīng)對(duì)氣候變化活動(dòng)中的環(huán)境外部性問題，促進(jìn)外部性內(nèi)部化，通過制度安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)收益或社會(huì)成本，轉(zhuǎn)為私人收益或私人成本。氣候資源是公共資源，地方政府是公共財(cái)產(chǎn)的實(shí)際受托人，為避免“公地悲劇”的發(fā)生，應(yīng)通過立法手段明晰產(chǎn)權(quán)，避免無序或低效開發(fā)利用。但氣候變化具有大尺度外部性，是全球問題，跨區(qū)域、跨國界的外部性問題對(duì)地方來說難以調(diào)控，需在合作框架下通過跨國綠色基金、跨區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫葎?chuàng)新來進(jìn)行糾正。

二是利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)問題。部門角逐管理職權(quán)，企業(yè)規(guī)避社會(huì)責(zé)任，公民期盼良好福利，地方應(yīng)對(duì)氣候變化的法制化進(jìn)程其實(shí)也是地方利益重新分配的進(jìn)程。為此，需通過立法及其相關(guān)制度設(shè)計(jì)，妥善安排各種主體之間的權(quán)利義務(wù)，建立健全發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)過程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，明確國家公權(quán)部門、企業(yè)、非政府組織、公民的責(zé)權(quán)義務(wù)。對(duì)于地方來說，要注意兩點(diǎn)：首先是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能分配，其實(shí)就是權(quán)力博弈從政策層面上升到法制層面的過程，地方發(fā)改、經(jīng)信、住建、交通、能源、環(huán)保、農(nóng)林、氣象等部門職能如何劃分，是立法是否成熟的關(guān)鍵；其次是地方利益群體強(qiáng)弱分布態(tài)勢(shì)，不同發(fā)展程度和地理氣候帶的地方，利益群體的訴求重點(diǎn)也有所不同，沿海地區(qū)強(qiáng)調(diào)海洋和海岸帶管理，高原地區(qū)強(qiáng)調(diào)草原適應(yīng)性，能源主產(chǎn)區(qū)強(qiáng)調(diào)發(fā)展清潔低碳能源，制造業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)強(qiáng)調(diào)節(jié)能和能效提升，同時(shí)貧困、疾病、低洼地居民等弱勢(shì)群體的利益訴求也需要得到體現(xiàn)。

三是立法起草機(jī)制的改革。立法體現(xiàn)民眾的集體意志和利益，而不是立法者的意志和利益。已出臺(tái)的省級(jí)辦法起草工作多由發(fā)改或氣象等政府部門主導(dǎo)。政府部門擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控和管理的職能，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新情況和新問題了解全面，掌握及時(shí)，起草時(shí)更有針對(duì)性。但起草部門可能強(qiáng)調(diào)本部門利益，不能站在全局角度上分析和解決問題，傾向于把本部門權(quán)力和利益合法化，實(shí)踐中往往出現(xiàn)執(zhí)法部門權(quán)力大、責(zé)任小，處罰多、服務(wù)少，公民權(quán)利重視不夠，得不到有效保障等問題。因此，僅靠政府部門起草省級(jí)辦法是不夠的，需建立開放、多元的起草機(jī)制。對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化這樣綜合性強(qiáng)、涉及面廣的法規(guī)，建議由人大環(huán)資委、政府法制辦牽頭組織起草，吸收部門、學(xué)者和非政府組織共同參與調(diào)研、起草、論證，形成立法工作者、專家學(xué)者和實(shí)際工作者相結(jié)合的起草機(jī)制。

（四）地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法執(zhí)行機(jī)制問題

一是約束性制度匱乏。從現(xiàn)有的省級(jí)辦法條款內(nèi)容來看，多是鼓勵(lì)性、支持性的條文，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新能源、交通、建筑、農(nóng)業(yè)、水資源等減緩和適應(yīng)重點(diǎn)領(lǐng)域的鼓勵(lì)條款，或是規(guī)劃、財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融上的扶持條款，真正意義上總量控制、排放許可、配額交易、投資門檻等約束性制度少有涉及。究其原因，主要還是地方立法者擔(dān)心過于嚴(yán)厲的應(yīng)對(duì)氣候變化立法可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，削弱自身的區(qū)域競爭力。

二是執(zhí)行機(jī)制缺陷。法律如果沒有執(zhí)行保障，那也就僅僅是一種宣示而已。首先，各地應(yīng)對(duì)氣候變化立法剛剛起步，有許多法律制度尚處在正在構(gòu)建階段，而已經(jīng)完成的法律政策又大多缺少具體的執(zhí)行措施保障和執(zhí)行細(xì)則，僅僅是一些過于原則性或政策性的陳述。其次，我國氣候變化管理相關(guān)的部門非常龐雜，相關(guān)的部門職權(quán)交叉、規(guī)章沖突、執(zhí)法分散等問題時(shí)有存在，能源管理的行政管理體制分散，缺乏統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)的執(zhí)行層。再次，地方節(jié)能降碳依靠自上而下的行政機(jī)制，約束性指標(biāo)層層分解，是傳統(tǒng)的政府管制方式，缺乏激勵(lì)性與能動(dòng)性，需要引入公眾參與機(jī)制和市場機(jī)制來提升執(zhí)行效率。

三是法律成本問題。一方面，應(yīng)對(duì)氣候變化立法涉及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的全面調(diào)整，在立法、司法、執(zhí)法、守法各環(huán)節(jié)中將消耗大量人力、物力、財(cái)力和時(shí)間資源，法制建設(shè)初期成本較高。另一方面，應(yīng)對(duì)氣候變化立法需考慮違法成本收益問題。目前，無論在國家還是地方層面，環(huán)境違法成本過低普遍存在，經(jīng)濟(jì)處罰力度不足，刑事責(zé)任相對(duì)缺失，違法成本遠(yuǎn)低于違法收益，遠(yuǎn)低于環(huán)境損害。地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法也面臨著同樣的風(fēng)險(xiǎn)，總量控制、信息披露、配額許可、核查核證等關(guān)鍵制度的有效執(zhí)行，需要明確法律責(zé)任，以提高違法成本來進(jìn)行保障。

三、結(jié)論和討論

無論從地方經(jīng)濟(jì)所處發(fā)展階段的內(nèi)在要求，還是從國家對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化制度化建設(shè)的總體部署，以及應(yīng)對(duì)國際綠色競爭新挑戰(zhàn)的長遠(yuǎn)謀劃，都需要通過立法來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的低碳化轉(zhuǎn)型。未來一二十年，各省市正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍將加快發(fā)展，低碳技術(shù)和資金發(fā)展機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，發(fā)展面臨一定的不確定性。以立法保障來推動(dòng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)控制中長期溫室氣體排放目標(biāo)，踐行地方特色的低碳新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，需要將地方應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略理念、戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略模式、戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行制度固化，明確總體目標(biāo)、分解機(jī)制、責(zé)任義務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和重點(diǎn)任務(wù)。

總體來看，地方是氣候變化應(yīng)對(duì)和影響的主體。在控制溫室氣體排放目標(biāo)的逐步明確，全社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化意識(shí)和行動(dòng)逐步加強(qiáng)，低碳經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和能源相關(guān)實(shí)踐逐步深入的今天，開展地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法必要性已逐步彰顯。部分省市已率先嘗試應(yīng)對(duì)氣候變化立法工作，各地圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化重點(diǎn)領(lǐng)域采取和實(shí)施了一系列舉措推動(dòng)減緩和適應(yīng)行動(dòng)，但同時(shí)在管理體制、基本制度建設(shè)等方面還存在諸多問題，需要以法制保障的形式加以支持。相對(duì)于國家層面立法的程序冗長性和利益協(xié)調(diào)復(fù)雜性，地方開展先行性立法的主動(dòng)性和針對(duì)性更強(qiáng)，可操作性和時(shí)效性更佳，可為國家立法提供了實(shí)踐依據(jù)和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

應(yīng)對(duì)氣候變化立法還是一項(xiàng)嶄新的工作，在國家專門性立法空缺的背景下，地方立法者要對(duì)立法時(shí)機(jī)、模式選擇、利益協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制等關(guān)鍵問題進(jìn)行剖析，以保障地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法的預(yù)期效果。一是要充分研究立法可行性，充分考慮綠色經(jīng)濟(jì)的變革性、利益相關(guān)者的需求性、立法相關(guān)的社會(huì)實(shí)踐成熟性和公權(quán)部門推動(dòng)立法的要求；二是要充分探討立法模式，要準(zhǔn)確定位立法效力等級(jí)、立法路徑，明確專門性制度和條款內(nèi)容框架；三是做好地方應(yīng)對(duì)氣候變化立法的利益協(xié)調(diào)問題，要規(guī)范外部性、合理分配利益、改革立法起草機(jī)制；四是要完善法律執(zhí)行機(jī)制問題，要明確立法戰(zhàn)略導(dǎo)向、約束性制度和配套執(zhí)行機(jī)制。

（責(zé)任編輯 徐丹）