“大部制”開閘

李其諺 左林 賀濤

即將在中共十八屆二中全會(huì)上提交中央討論的新“大部制”改革方案，包括民政部擴(kuò)大社會(huì)管理等方面的權(quán)責(zé)；食品安全監(jiān)管部門整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；國家海洋局?jǐn)U權(quán)，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限；鐵道部與交通運(yùn)輸部有望整合；而此前廣為流傳的“大能源”、“大文化”、“大金融”等部門的改革，暫未列入改革重點(diǎn)。

自2008年啟動(dòng)至今的上輪“大部制”改革，重點(diǎn)不在整合歸并、加減計(jì)算，難點(diǎn)始終在于打破政府部門自身利益傾向，轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放30多年來，已經(jīng)到了必須面對(duì)和解決實(shí)質(zhì)性、深層次問題的時(shí)刻，因此，各界高度寄望新一輪“大部制”改革中重新設(shè)立類似國家體改委的實(shí)體性改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，超越部門利益，系統(tǒng)性、整體性地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革。令人遺憾的是，“新體改委”未列入此輪改革的方案。

相較于上一輪“大部制”改革大刀闊斧地跨部門整合，本輪改革重在局部“手術(shù)”，這體現(xiàn)了十八大報(bào)告中“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”的總體原則，也顯示改革仍掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛，未來任務(wù)依然艱巨。

——編者

聞樓梯響，終見人下來。

經(jīng)歷了五年的探索、總結(jié)、反思與爭論，中國的“大部制”改革終于再度提上日程。2月下旬，《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)渠道獲悉，新一輪“大部制”方案起草已基本完成，并會(huì)在即將召開的中共十八屆二中全會(huì)上提交討論。

“大部制”又稱大部門體制，是指對(duì)職能相同或相近的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并，實(shí)行綜合設(shè)置，以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉，從而提高政府效能。

2008年的“大部制”改革改變了中國以往數(shù)十年來機(jī)構(gòu)改革中簡單的“加減法邏輯”，嘗試組建“大部制”為基本框架的政府機(jī)構(gòu)。一位參與本輪“大部制”改革方案討論的專家表示，新的“大部制”方案將在總結(jié)上一輪改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照明確的政府機(jī)構(gòu)改革的方向和目標(biāo)“再進(jìn)一步”，“改革方向不會(huì)逆轉(zhuǎn)”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，新一輪的“大部制”改革草案的重點(diǎn)在于：強(qiáng)化市場監(jiān)管，改善民生，整合完善交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管等重要領(lǐng)域的管理體制。

其中，民政部將擴(kuò)大社會(huì)管理等方面的權(quán)責(zé)；國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與國家食品藥品監(jiān)督管理局等部門的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；國家海洋局亦將擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限；各界呼吁最多的鐵道部與交通運(yùn)輸部將有望整合。而此前廣為流傳的“大能源”“大文化”“大金融”“大體改委”等部門的改革，暫未列入此輪“大部制”改革的重點(diǎn)。

相較于上一輪“大部制”改革大刀闊斧地實(shí)施多個(gè)部門的整合，本輪改革進(jìn)行“手術(shù)”的僅有少數(shù)部委，更多的則是著眼于部委職能“微調(diào)”，這也體現(xiàn)了十八大報(bào)告中“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”的總體原則。

“雖然草案已經(jīng)基本完成，但在提交討論之前，仍存在變化的可能?！鄙鲜鼋咏桨赣懻摰膶＜彝嘎叮诙腥珪?huì)之后，“大部制”改革方案才有望“定盤”。

2013年1月，國家行政學(xué)院黨委書記、常務(wù)副院長李建華在《求是》雜志撰文談及“大部制”改革時(shí)提出，“要穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，對(duì)職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并；對(duì)職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整；對(duì)職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)分設(shè)，逐步建成科學(xué)合理、順暢高效的大部門制行政機(jī)構(gòu)體系。”

然而，形成方案僅僅是新一輪“大部制”改革的開始，未來改革能否成功，并最終實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

“無論是現(xiàn)有大部門的完善，還是新大部門的增設(shè)，都應(yīng)從外延式轉(zhuǎn)軌到內(nèi)涵式，否則就會(huì)成為五年一次的新瓶裝舊酒。”中國行政管理協(xié)會(huì)副秘書長沈榮華表示：“如果行政管理體制內(nèi)部存在的深層次問題依然沒有解決，那（‘大部制改革）就毫無意義了?！?h3>民政擴(kuò)權(quán)

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，此輪“大部制”改革中，一向冷門的民政部將會(huì)擴(kuò)充職權(quán)，其社會(huì)組織管理、社會(huì)建設(shè)職能將被強(qiáng)化，并成為新亮點(diǎn)。

在之前的歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，民政部始終沒有進(jìn)行大的調(diào)整，其基本職能亦變動(dòng)不大。

1988年和1993年國務(wù)院兩次機(jī)構(gòu)改革都確定，“民政部是國務(wù)院主管社會(huì)行政事務(wù)的職能部門”。1998年的“大部制”改革中，民政部的職能定位得以延續(xù)，但在政府部門序列上將其列入“國家政務(wù)部門”，以進(jìn)一步加強(qiáng)它的行政管理職能。同時(shí)，民政部的部分權(quán)限也得到調(diào)整。比如，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能被劃出，并入當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部；承接民辦非企業(yè)單位登記管理、抗災(zāi)救災(zāi)、退伍軍人和離退休干部安置、勘界等職能。此后，民政部職能再無大規(guī)模調(diào)整。

目前，除社會(huì)組織管理外，民政部承擔(dān)的優(yōu)撫、救災(zāi)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、婚姻、殯葬管理等職能，多為國家對(duì)社會(huì)底層的救助幫扶，職能較為局限。

近十年來，社會(huì)建設(shè)被提到重要地位。十八大報(bào)告中更明確指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)要在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)。而在社會(huì)管理創(chuàng)新中，對(duì)社會(huì)組織管理的改革是重要內(nèi)容。2006年10月召開的中共十六屆六中全會(huì)中，“民間組織”的表述首次變更為“社會(huì)組織”，具體包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三類，其登記管理職能歸屬民政部門。

長期以來，中國對(duì)社會(huì)組織實(shí)行登記管理與業(yè)務(wù)主管單位的“雙重管理”，即在民政部門登記注冊(cè)之前，社會(huì)組織須找到一個(gè)政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)充當(dāng)“業(yè)務(wù)主管單位”。這造成大量草根組織無法注冊(cè)，游離在灰色地帶。而登記在冊(cè)的社會(huì)組織，多和政府部門有千絲萬縷聯(lián)系，部分異化為“二政府”，代為行使行政職能，甚至成為腐敗重災(zāi)區(qū)。

民政部民間組織管理局副局長楊岳曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，目前一些行業(yè)協(xié)會(huì)已淪為政府部門的“小金庫”，政府部門不便收的錢由協(xié)會(huì)收，又回流到政府部門，從全國性行業(yè)協(xié)會(huì)到地方性行業(yè)協(xié)會(huì)概莫能外，以致中紀(jì)委把行業(yè)協(xié)會(huì)列為治理腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域。

由于“雙重管理”，不少全國性社會(huì)組織的實(shí)際管轄權(quán)分散于各部委，民政部門缺乏有效監(jiān)管手段，只能在登記注冊(cè)時(shí)進(jìn)行資格審查，日常監(jiān)管主要依靠年檢，且往往流于形式。

民政部民間組織管理局內(nèi)部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，此次“大部制”改革中，強(qiáng)化民政對(duì)社會(huì)組織的管理權(quán)，廢除被詬病已久的“雙重管理”，是最有可能的方向。

實(shí)際上，在此前的修法進(jìn)程中，這一方向已露端倪。2011年3月，《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案送審稿）》中，即已明確基金會(huì)不再需要業(yè)務(wù)主管單位，民政部門成為唯一的登記管理機(jī)關(guān)，原有的分散管理模式向集中管理過渡。后來這一草案送審稿雖未公開征求意見，但了解修法進(jìn)程的人士稱，民政部門擴(kuò)大監(jiān)管權(quán)已成必然。

《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案送審稿）》中增加了大量對(duì)民政部門的授權(quán)條款。比如，登記管理機(jī)關(guān)履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，可以采取現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證，以及查閱復(fù)印有關(guān)文件、證照、賬簿、電子數(shù)據(jù)等方式，并可根據(jù)需要對(duì)印章和有關(guān)資料臨時(shí)封存。

一些地方民政部門已經(jīng)開始嘗試行使行政執(zhí)法權(quán)。2009年，吉林省組建民間組織執(zhí)法監(jiān)察局，并下發(fā)《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法程序規(guī)定》。江蘇省為增加執(zhí)法監(jiān)察工作的權(quán)威性，不僅將主管機(jī)構(gòu)名稱改為“社會(huì)組織管理局”，還增掛了“社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察局”牌子。

除去對(duì)社會(huì)組織管理的強(qiáng)化，在“社會(huì)建設(shè)”的大框架下，社區(qū)建設(shè)、社工建設(shè)等內(nèi)容未來也可能被一并整合進(jìn)民政部門，并得以強(qiáng)化。

但在清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名看來，這一方案仍不夠理想。民政部門要成為社會(huì)建設(shè)主體，應(yīng)當(dāng)整合國家發(fā)改委社會(huì)司以及人力資源和社會(huì)保障部的一部分職能，成立“大社會(huì)部”，從提供基本公共服務(wù)的角度展開社會(huì)管理改革。

不過王名也承認(rèn)，這一方案難度很大，最主要是涉及各部門之間的利益博弈，“大部制改革，首先在部門層面就得取得共識(shí)”。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津則認(rèn)為，民政部門要強(qiáng)化社會(huì)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)理順與各地社會(huì)工作委員會(huì)（下稱社工委）的關(guān)系。按照目前各地的通行設(shè)置，社工委隸屬黨務(wù)系統(tǒng)，但在北京等地已出現(xiàn)職能化趨勢(shì)，承擔(dān)了政府購買公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等具體工作，由于其部分職能與民政部門重合，兩者在行使職權(quán)時(shí)經(jīng)常“打架”。而社工委在中央層面并無相應(yīng)設(shè)置，社會(huì)管理職能劃歸中央政法委、綜治委，帶有比較強(qiáng)烈的維穩(wěn)色彩，“反而拖了民政改革的后腿”。賈西津認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)管理改革，必須讓社會(huì)組織、社區(qū)、社工都成為建設(shè)主體，而非維穩(wěn)對(duì)象。

食品監(jiān)管“無縫化”嘗試

在本輪“大部制”改革中，對(duì)食品安全監(jiān)管職能的整合將成為重點(diǎn)之一。其目標(biāo)是要建立“統(tǒng)一監(jiān)管”的體制，這也符合大部門體制所確定的“一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的設(shè)想。

近年來頻發(fā)的食品安全事件，讓公眾感到焦慮和擔(dān)憂，也讓分管食品安全監(jiān)管相關(guān)機(jī)構(gòu)焦頭爛額，疲于應(yīng)對(duì)。多頭監(jiān)管、分段管理的體制，已成為制約中國食品安全監(jiān)管的最大障礙。

目前，中國的食品安全監(jiān)管權(quán)分散在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥監(jiān)等系統(tǒng)中。以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)消費(fèi)鏈為例，農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門管理加工環(huán)節(jié)，流通環(huán)節(jié)則由工商部門監(jiān)管，最后的餐飲環(huán)節(jié)由藥監(jiān)部門把關(guān)。由于涉及的監(jiān)管部門和環(huán)節(jié)太多，且力量分散，分段監(jiān)管體系難以避免縫隙和盲區(qū)，進(jìn)而造成部門之間責(zé)任不明確、互相推諉，并使得食品安全事件一再發(fā)生。

2008年以來，“三聚氰胺奶粉”事件，沈陽“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使現(xiàn)有體制之弊暴露無遺。

此外，中國現(xiàn)行體制也與國際食品安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)相逆。以美國的食品安全監(jiān)管制度為例，其按照產(chǎn)品種類進(jìn)行職責(zé)分工，不同種類的食品由不同部門管理，農(nóng)產(chǎn)品歸農(nóng)業(yè)部管理，農(nóng)產(chǎn)品以外的其他食品由美國食品和藥品管理局（FDA）負(fù)責(zé)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品流程的無縫監(jiān)管，出現(xiàn)問題無法推諉。

實(shí)際上，中國一些地方嘗試，已為進(jìn)一步改革提供經(jīng)驗(yàn)。比如，深圳和順德進(jìn)行的“大部制”改革試點(diǎn)，便在食品安全集中監(jiān)管方面做出探索，學(xué)界大多持肯定態(tài)度。兩地的改革模式大體相同，都將分散于原工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行整合，劃歸給新設(shè)立的機(jī)構(gòu)——深圳稱為市場監(jiān)督管理局，順德則叫做市場安全監(jiān)管局。

然而，深圳和順德的做法，也受到了現(xiàn)有管理體制的挑戰(zhàn)，最大的問題便是“一個(gè)媳婦要應(yīng)付多個(gè)婆婆”。國家行政學(xué)院副教授王靜舉例說明這個(gè)問題，廣東省工商局召集重要會(huì)議，希望下級(jí)單位認(rèn)真對(duì)待，深圳市場監(jiān)督管理局就要有一位副局長去參加會(huì)議，同樣在質(zhì)檢、衛(wèi)生方面，也要設(shè)置副職對(duì)應(yīng)。王靜認(rèn)為，如果只在基層做部門合并，就會(huì)導(dǎo)致與上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)接時(shí)出現(xiàn)障礙，“中央層面應(yīng)該首先理順這個(gè)問題，地方才好做事”。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，全國性的食品安全監(jiān)管改革，最大可能是參照深圳和順德的模式。一位接近國務(wù)院食品安全委員會(huì)的專家透露，一個(gè)名為市場秩序監(jiān)管總局的機(jī)構(gòu)可能會(huì)被設(shè)立。

從各系統(tǒng)的內(nèi)部改革來看，新一輪的食品安全監(jiān)管改革可見脈絡(luò)。2011年，全國省級(jí)以下的工商和質(zhì)檢部門開始從垂直管理調(diào)整為地方政府分級(jí)管理。在此之前，省級(jí)以下藥監(jiān)部門也開始了分級(jí)管理調(diào)整。根據(jù)2009年實(shí)施的《食品安全法》規(guī)定，食品安全由地方政府負(fù)總責(zé)，減少中央政府的干預(yù)，可以方便地方政府行使權(quán)力。

但是，對(duì)于這種分級(jí)管理的調(diào)整，地方工商和質(zhì)檢系統(tǒng)的抵觸情緒較大，最主要的擔(dān)心是，在改成屬地管理以后，未來在人員編制、經(jīng)費(fèi)支持上會(huì)處于弱勢(shì)地位，部門的力量會(huì)被削弱。但在王靜看來，這種擔(dān)心并不必要，隨著地方政府真正認(rèn)識(shí)到食品安全的重要性，應(yīng)會(huì)給予相關(guān)的保障。

然而，一旦涉及到部門整合，首先需要克服的障礙就是編制、人員和設(shè)備等矛盾。在2009年的調(diào)整中，地方藥監(jiān)局從衛(wèi)生局接手餐飲服務(wù)監(jiān)管職能，但相應(yīng)的人員和檢測設(shè)備并沒有及時(shí)劃轉(zhuǎn)，用了兩三年的時(shí)間才消化掉問題。湖南會(huì)同縣藥監(jiān)局原副局長朱寶利也表示，一開始，基層藥監(jiān)系統(tǒng)對(duì)餐飲服務(wù)的管理審批并不適應(yīng)，當(dāng)時(shí)從衛(wèi)生部門轉(zhuǎn)來的人員大部分不是餐飲專業(yè)的，以預(yù)防醫(yī)學(xué)的居多，專業(yè)不對(duì)口?！拔覀兙秩ツ瓴艅倓偫眄槻惋嫹?wù)的審批職能，人員擴(kuò)編，也培訓(xùn)了（如果成立新的機(jī)構(gòu)），現(xiàn)在又要交出去?！敝鞂毨г?。

而對(duì)于本輪食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安持謹(jǐn)慎態(tài)度。他認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)食品安全無縫監(jiān)管的改革趨勢(shì)是正確的。不過，食品安全監(jiān)管權(quán)力下放后，地方政府對(duì)于本地急性、重大食品安全事件勢(shì)必更加關(guān)注，但出于保護(hù)本地稅收和就業(yè)的考慮，可能會(huì)對(duì)產(chǎn)生長期、慢性危害的食品安全管理不夠嚴(yán)格。

“大海洋”格局期待

在過去的一年之中，從渤海溢油事件，到南海、東海主權(quán)之爭，海洋管理的地位從中央決策層面到民眾層面都得到了前所未有的重視。業(yè)內(nèi)多位專家表示，這很有可能成為海洋管理體制改革的契機(jī)。

1964年，中國已設(shè)立國家海洋局。但直到1989年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家海洋局才被明確為管理全國海洋事務(wù)的職能部門，同時(shí)原有分散的海洋行業(yè)管理得以保留。至此，“海洋綜合管理與分部門分級(jí)管理相結(jié)合”的體制確立，并延續(xù)至今。但海洋局一直被認(rèn)為是“弱勢(shì)部門”，海洋的實(shí)際管理職能分散于海洋、漁政、海事、公安邊防、海關(guān)、國土、文物、旅游以及石化、石油企業(yè)等各部門和行業(yè)。

隨著時(shí)間的推移，這一體制已經(jīng)日漸成為中國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋權(quán)益維護(hù)的掣肘。

2003年國務(wù)院印發(fā)的《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》是中國首個(gè)指導(dǎo)全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。該綱要涵蓋了海運(yùn)、船舶工業(yè)、港口開發(fā)等多個(gè)領(lǐng)域，涉及多個(gè)職能部門。在中國海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉曙光看來，該綱要在實(shí)施過程中首先暴露出來的問題便是實(shí)施主體不明確。

此外，目前中國的海洋執(zhí)法權(quán)同樣分散在海監(jiān)、漁政、海關(guān)、海事、公安邊防等多個(gè)部門手中。一位基層漁業(yè)監(jiān)督管理站站長表示，海洋執(zhí)法的現(xiàn)狀是，各個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍皆遵照各個(gè)主管部門頒布的法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法?！氨热鐫O政主要遵守的是《漁業(yè)法》，漁政的船出去只能管捕魚的，其他的不能管，因?yàn)闆]有執(zhí)法權(quán)?！?/p>

現(xiàn)實(shí)中高度分散的行業(yè)管理，使得國家海洋局無論是在海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展或是海上突發(fā)事件的處置中，處境都頗為尷尬。

實(shí)際上，海洋管理體制改革多年呼聲不斷。早在上世紀(jì)90年代末，時(shí)任國家海洋局管理司司長鹿守本就開始呼吁對(duì)海洋的綜合管理?！度珖Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，更明確表達(dá)了逐步理順海洋管理體制的方向。

在2012年3月召開的十一屆全國人大第五次會(huì)議上，全國人大代表、國家海洋局黨組成員、紀(jì)委書記呂濱總結(jié)海洋管理體質(zhì)存在的弊端主要包括，缺乏高層次的統(tǒng)籌決策機(jī)制，海洋行政主管部門的權(quán)威性不夠，海上執(zhí)法力量分散，效能發(fā)揮不足。

呂濱還向全國人大提交了《關(guān)于改革完善我國海洋管理體制的建議》（下稱《建議》）。這份《建議》可視為國家海洋局對(duì)未來海洋管理體質(zhì)改革的預(yù)期。

《建議》分別從以下三個(gè)層面展開闡述。一是在決策層面，成立中央海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由中央、軍隊(duì)和國務(wù)院有關(guān)部門相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)向中央提出事關(guān)國家海洋事業(yè)發(fā)展的大政方針和政策建議，處置海上突發(fā)事件。二是在管理層面，成立國務(wù)院直屬海洋主管部門，涉海有關(guān)職能由該部門實(shí)施綜合管理。三是在執(zhí)法層面，組建中國海洋執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)。整合海洋執(zhí)法力量，建立一支統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍。

目前，在中央決策層面加強(qiáng)對(duì)海洋領(lǐng)域直接管理已無懸念，已經(jīng)成立的中央海權(quán)辦成員即包括海洋局、外交部、公安部、軍方相關(guān)部門等。

然而，在管理層面和執(zhí)法層面的整合，則不得不囿于多部門利益的協(xié)調(diào)，以及權(quán)責(zé)的劃分，一直難有動(dòng)作。

比如，上世紀(jì)80年代以前海洋局僅設(shè)于國家層面，并未向省市縣一級(jí)延伸。為了能夠調(diào)動(dòng)國家和地方雙向管理，中國開始向地方賦予海洋管理權(quán)責(zé)。但是，到底選擇單成立一個(gè)系統(tǒng)，還是在原有的基礎(chǔ)上擴(kuò)增，卻是一個(gè)問題。

反復(fù)權(quán)衡后的結(jié)果是，在省市縣一級(jí)漁業(yè)局增設(shè)了海洋管理職責(zé)，合并成海洋與漁業(yè)局（廳）。一位退休的省級(jí)海洋與漁業(yè)廳副廳長就表示，同樣一件事情，在國家海洋局開完會(huì)匯報(bào)后，還要去漁業(yè)局匯報(bào)。

海洋管理體制改革遲遲沒有啟動(dòng)的另一個(gè)原因在于，究竟是將國家海洋局交由國務(wù)院直接管理，還是成立一個(gè)類似于能源管理委員會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，決策層意見尚未統(tǒng)一。

而在新一輪“大部制”改革中，有望從中央層面理順海洋管理體制。一位接近國家海洋局的人士透露，中編辦和中組部都已經(jīng)到海洋部門和省市做過調(diào)研，可以說這方面的基礎(chǔ)工作已經(jīng)做了多年，“這次應(yīng)該能上兩會(huì)”。

“大金融委”難產(chǎn)

新一輪改革的調(diào)研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”現(xiàn)身。

在1993年以前，中國由央行統(tǒng)一實(shí)施金融監(jiān)管。1993年的機(jī)構(gòu)改革中，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)成立，“一行三會(huì)”的監(jiān)管架構(gòu)成形，并由此確立了分業(yè)監(jiān)管的體制。

但隨著金融業(yè)的發(fā)展，特別是混業(yè)經(jīng)營的深入，監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)的問題在金融領(lǐng)域日益突出，“一行三會(huì)”之間缺乏協(xié)調(diào)的問題為業(yè)界關(guān)注。

2008年8月，國務(wù)院曾下發(fā)通知，要求央行會(huì)同銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，由于缺乏正式的制度保障，協(xié)調(diào)機(jī)制并沒有發(fā)揮實(shí)際效果。目前，“一行三會(huì)”之間協(xié)調(diào)的主要渠道是每十天一次的、由主管副總理主持的工作會(huì)。而在高層交流之外，司局級(jí)中層的溝通較少?！坝绕湓谏婕暗嚼?、地盤等問題時(shí)，部際協(xié)調(diào)異常困難?！敝袊y行國際金融研究所高級(jí)分析師周景彤表示。

在2012年發(fā)布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中，再次提及要積極完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作，減少監(jiān)管套利，避免監(jiān)管缺位和錯(cuò)位。

出于政策要求和現(xiàn)實(shí)情況，是否采取將“一行三會(huì)”合并，或者建立高于“三會(huì)”的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等屢被業(yè)界論及。

然而，各方消息顯示，“大金融委”并未被列入新一輪“大部制”改革方案。

“我們沒有聽說任何這方面的消息?！币晃汇y監(jiān)會(huì)權(quán)威人士表示。他認(rèn)為，目前“一行三會(huì)”合并可能性不大。

一位前任銀監(jiān)會(huì)高層人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的話，那沒有問題，但如果只追求形式的話，并不解決根本問題，現(xiàn)實(shí)的路徑依然是在目前的監(jiān)管格局下加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

社科院金融研究所研究員胡濱曾撰文表示，中國應(yīng)建立實(shí)體化、法治化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為，在中國目前的分業(yè)監(jiān)管格局中，監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏正式的制度保障。

加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)之外，對(duì)于國有金融資產(chǎn)的管理也是改革的重點(diǎn)。

早在2010年，財(cái)政部會(huì)同中組部、中編辦、人民銀行、法制辦、國研室、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、中投公司等單位成立了加強(qiáng)國有金融資產(chǎn)管理課題小組，并起草了《加強(qiáng)國有金融資產(chǎn)管理課題調(diào)研報(bào)告》（下稱《調(diào)研報(bào)告》）。

《財(cái)經(jīng)》記者獲知，《調(diào)研報(bào)告》初擬了兩種方案。

方案一是依托現(xiàn)有管理部門和機(jī)構(gòu)，明確財(cái)政部的國有金融資產(chǎn)管理和出資人代表的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。在資產(chǎn)管理層面，可在財(cái)政部現(xiàn)有職能基礎(chǔ)上，增加制定并組織實(shí)施國有金融資產(chǎn)戰(zhàn)略布局等職能。在人事管理層面，對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理體制維持不變，即由中組部和監(jiān)管機(jī)構(gòu)任命。

方案二是成立專門的國有金融資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，行使國有金融資產(chǎn)管理和出資人代表職責(zé)，承擔(dān)制定和組織實(shí)施國有金融資產(chǎn)戰(zhàn)略布局等職權(quán)，并將財(cái)政部和匯金公司管理的國有金融資產(chǎn)及相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)至特設(shè)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在特設(shè)機(jī)構(gòu)下成立國有金融股權(quán)管理公司，重點(diǎn)國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)管理由特設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，非重點(diǎn)國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)管理由國有金融股權(quán)管理公司負(fù)責(zé)。在人事管理方面，國有金融股權(quán)管理公司領(lǐng)導(dǎo)班子由中組部管理，將中投公司和金融監(jiān)管部門的“管人”職責(zé)劃轉(zhuǎn)至特設(shè)機(jī)構(gòu)。

當(dāng)時(shí)，課題的成員單位提出了各自的傾向性意見：中組部、法制辦、證監(jiān)會(huì)、中投公司傾向于方案二；國研室、銀監(jiān)會(huì)傾向于方案一；保監(jiān)會(huì)傾向于目前選擇方案一，待時(shí)機(jī)成熟后適時(shí)啟動(dòng)方案二；中編辦、財(cái)政部、人民銀行傾向于將兩種方案一并上報(bào)國務(wù)院。

其實(shí)，兩種方案的利弊十分明顯。方案一對(duì)現(xiàn)有格局觸動(dòng)不大，改革成本較低，但沒有從根本上改變出資人職能相對(duì)分散的局面，且不利于財(cái)政部實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)。方案二的好處在于，國有金融資產(chǎn)出資人代表單一，能夠設(shè)定并實(shí)現(xiàn)更為明晰、具體的可操作目標(biāo)。但其不足之處在于對(duì)現(xiàn)有格局有較大調(diào)整，改革震動(dòng)過大。

業(yè)界一度猜測，“金融國資委”議題會(huì)在2012年的第四次全國金融監(jiān)管工作會(huì)議上提交討論，但是并未實(shí)現(xiàn)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，部委缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)以及改革難度過大是主要原因。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，新一輪“大部制”改革，“金融國資委”的組建仍未列入方案重點(diǎn)中，但對(duì)于其的可行性研究，仍在緊鑼密鼓地推進(jìn)。

“大能源部”再折戟

在上一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，發(fā)改委能源局升格為國家能源局。兩年后國家能源委成立，能源管理的格局開始趨向集中。去年以來，組建“大能源部”的討論漸多。

2012年9月下旬，中國能源研究會(huì)公布了一份“能源大部制”的改革建議報(bào)告。

中國能源研究會(huì)是中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)的組成單位，這里聚集了來自能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、能源企業(yè)的核心研究型官員和權(quán)威企業(yè)人士。中國能源研究會(huì)所發(fā)布的題為《健全與市場經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的能源管理體制》的報(bào)告中稱，中國成立能源部，統(tǒng)一制定能源政策，加強(qiáng)能源管理，更有利于能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

這份報(bào)告與此前流傳的版本不同。報(bào)告中的能源部將不觸及包括能源價(jià)格管理和項(xiàng)目審批權(quán)，而會(huì)將職能定位在能源戰(zhàn)略規(guī)劃和市場監(jiān)管上，這或許會(huì)比其他方案降低改革的阻力。

盡管支持報(bào)告發(fā)布的專家一再聲明，上述研究結(jié)論僅代表研究者的意見，而并不代表主管機(jī)構(gòu)的看法，但這份報(bào)告還是引起了巨大的轟動(dòng)。

“大能源部的成立是大勢(shì)所趨?！敝袊茉囱芯繒?huì)一位專家表示：“能源問題越來越重要，大能源部的管理體制，在國際上是一個(gè)趨勢(shì)?！?/p>

不過，對(duì)于“大能源部”的反對(duì)意見，也從未停止。

原國家能源部部長黃毅誠在接受媒體采訪時(shí)稱，要借鑒之前的監(jiān)管教訓(xùn)：“如果成立了能源部，卻不給予其相應(yīng)的權(quán)力，那么我就不贊成成立。”

然而一旦能源部強(qiáng)勢(shì)，則必然陷入與國家發(fā)改委分權(quán)的斗爭之中。“就像孫悟空怎么逃也逃不出如來佛祖的手掌心?！眹野l(fā)改委系統(tǒng)的一位專家告訴記者，“打來打去，就變成國家發(fā)改委批大項(xiàng)目，能源部批小項(xiàng)目。兩個(gè)強(qiáng)勢(shì)部委一起來管能源行業(yè)，將是能源領(lǐng)域的一場災(zāi)難?！?h3>“大文化部”縮水

在新一輪“大部制”改革中，各界一度認(rèn)為“大文化部”將成為改革排頭兵，此前中央調(diào)研組亦奔赴各地廣電系統(tǒng)調(diào)查研究。然而，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，目前，“大文化部”改革速度低于預(yù)期，或?qū)⒃谡畵Q屆平穩(wěn)之后漸次展開。

自2008年“大部制”改革以來，信息技術(shù)、文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，這對(duì)文化部門的行政體制形成了挑戰(zhàn)。中國人民大學(xué)新聞學(xué)院副院長喻國明對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，文化、體育事業(yè)具有特殊性，近年來，文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的管理體制與現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了較大矛盾，現(xiàn)有的行政體制和管理方式也應(yīng)該相應(yīng)進(jìn)行變革。

目前，在縣市一級(jí)，多數(shù)廣電系統(tǒng)、新聞出版單位、企業(yè)已經(jīng)與文化部門合并，成立文化廣電新聞出版局（下稱文廣新局）。在海南省，文化部門的“大部制”改革甚至已經(jīng)包括了體育部門。正是因?yàn)榇?，業(yè)界認(rèn)為，“大文化部”改革水到渠成。

關(guān)于此次“大文化部”的調(diào)整方案，此前流傳較多的版本為：國家廣播電影電視總局、新聞出版總署將與文化部合并為“大文化部”。而在另一版本中，除去上述三個(gè)部門，國家體育總局也將被并入大文化部。但中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，具體合并方案目前并不明朗。

汪玉凱曾參與2008年的大部制改革方案設(shè)計(jì)，在他看來，從去年十八大召開到今年“兩會(huì)”召開，時(shí)間間隔較短，短時(shí)間內(nèi)，局部調(diào)整的可能性較大，大調(diào)整或許將在一兩年后逐步展開。

汪玉凱認(rèn)為，基于社會(huì)環(huán)境、現(xiàn)實(shí)的變化，此次大部制調(diào)整的初衷即在于對(duì)近年來突出的共識(shí)性問題，實(shí)現(xiàn)理順職責(zé)、避免交叉的目標(biāo)。以網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管為例，在過去幾年，就曾出現(xiàn)文化部與新聞出版總署的交叉管理現(xiàn)象。

喻國明表示，隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，決策層仍需進(jìn)一步認(rèn)識(shí)社會(huì)環(huán)境的變化，改變意識(shí)。在對(duì)文化事業(yè)的管理上，應(yīng)該側(cè)重邊界而非執(zhí)著于細(xì)節(jié)。關(guān)于“大部制”改革思路，他認(rèn)為，可按照技術(shù)、內(nèi)容、產(chǎn)業(yè)等方面劃分，加強(qiáng)專業(yè)化。對(duì)于此輪改革的預(yù)期，汪玉凱表示，改革需要各部門做好思想準(zhǔn)備及工作準(zhǔn)備，“比起需要做什么，能做什么更為重要”。

“頂層設(shè)計(jì)”缺憾

長期以來，中國的改革掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛，全局性的經(jīng)濟(jì)體制改革十年逡巡不前。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益傾向，重新成立類似于國家體改委的實(shí)體性改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，牽頭推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。

“這是最令人遺憾之處?！币晃唤咏桨秆杏懙膶＜腋嬖V記者，即將提交的“大部制”改革方案中，“新體改委”未列入其中，同時(shí)對(duì)國家發(fā)改委的審批權(quán)削弱亦有限。這意味著在“十二五”期間，仍由國家發(fā)改委同時(shí)主導(dǎo)“改革”與“發(fā)展”。

2003年的機(jī)構(gòu)改革，國家經(jīng)貿(mào)委部分職能與國家體改委并入國家計(jì)劃委員會(huì)，并改組更名為國家發(fā)改委，在實(shí)際上是把短期調(diào)控、中長期調(diào)控、體制改革、總量控制等目標(biāo)一致和彼此關(guān)聯(lián)的宏觀調(diào)控職能歸為一體。國家發(fā)改委也因此有了“小國務(wù)院”之稱。

發(fā)改委掌握宏觀調(diào)控權(quán)、微觀項(xiàng)目審批權(quán)，同時(shí)還在領(lǐng)銜體制改革。而每成立一個(gè)新的部委，都需要面臨與國家發(fā)改委的職能交叉，不免陷入與發(fā)改委的分權(quán)糾葛。

國家發(fā)改委成立十年來，權(quán)力過于集中，既管“發(fā)展”又管“改革”等問題頗受爭議。接近國家發(fā)改委的人士坦言，強(qiáng)化國家發(fā)改委并非真正“大部制”，“因?yàn)椤蟛恐剖腔谑袌鼋?jīng)濟(jì)，而國家發(fā)改委的超級(jí)部委模式是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)?！?/p>

“改革開放已經(jīng)30多年，該解決的問題差不多都解決或者碰過了。今后的改革必然涉及到實(shí)質(zhì)性的、深層的問題。改革必須是要自上而下的，有系統(tǒng)地整體進(jìn)行?！敝醒朦h校教授王貴秀告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“中央對(duì)改革應(yīng)該有專門研究的機(jī)構(gòu)，然而現(xiàn)在沒有。上一輪機(jī)構(gòu)改革后，體改委并入發(fā)改委，但發(fā)改委首要職能是指揮經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的?！?/p>

在上一輪“大部制”改革之后，中央曾派出調(diào)查組，分析改革的成效和存在的問題。一位參與調(diào)研的專家透露，他們認(rèn)為各個(gè)部門關(guān)系并沒有理順?！鞍l(fā)改委管宏觀，實(shí)際上也管到了各個(gè)行業(yè)部門，替代了行業(yè)部門的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”這位專家透露：“其他部委負(fù)責(zé)行業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃，但是很大部分權(quán)力卻在發(fā)改委、財(cái)政部，行業(yè)部門仍然權(quán)責(zé)脫節(jié)?！?/p>

縱然留有遺憾，但即將提交中央決策層的改革方案仍將“大部制”向前再推進(jìn)了一步。十八大報(bào)告中提出，要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。

新一輪“大部制”改革，在努力打破上一輪以“政府職能轉(zhuǎn)移”為主的“外延式”改革模式，力爭走“內(nèi)涵式”發(fā)展道路。

“現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革方案保密度很高，這是不對(duì)的?！苯咏桨钢贫ǖ膶＜覍?duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出：“‘大部制改革方案如果真正科學(xué)地研究，應(yīng)該公開討論，聽取各界不同聲音，吸收地方和行業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)——真正的改革應(yīng)該兼有各種視角。”