特大城市人口調(diào)控的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

宋迎昌 裴雪姣

韓國(guó)首爾：20世紀(jì)末實(shí)施的《首都圈整備計(jì)劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長(zhǎng)管理及自然保護(hù)等三種類型進(jìn)行空間管制

日本東京：從20世紀(jì)中期開始實(shí)施 “副中心”戰(zhàn)略，分擔(dān)東京的城市功能，建成了多個(gè)各具特色的綜合型新中心

美國(guó)紐約：制定實(shí)施了與產(chǎn)業(yè)、資源、公共服務(wù)相匹配的人口戰(zhàn)略，通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整、增加投入、鼓勵(lì)創(chuàng)新等政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

國(guó)際上一些大都市，如韓國(guó)首爾、日本東京、英國(guó)倫敦等，都曾遇到過由于人口過度膨脹所帶來的各種問題，這些城市在應(yīng)對(duì)人口過度集聚問題上同時(shí)采取了限制和疏解兩種策略，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

整體規(guī)劃，分區(qū)控制

通過城市規(guī)劃確立合理的城市定位與功能分區(qū)。韓國(guó)制定過多部首都發(fā)展規(guī)劃，包括土地利用、工業(yè)人口配置和社會(huì)機(jī)構(gòu)布局等，如首爾在20世紀(jì)末實(shí)施的《首都圈整備計(jì)劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長(zhǎng)管理及自然保護(hù)等三種類型地帶進(jìn)行空間管制。當(dāng)前，世界各大城市都注重在人口承載力基礎(chǔ)上制定發(fā)展規(guī)劃，從而影響城市人口規(guī)模和分布。如倫敦2004年制定的《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，建立了全面的規(guī)劃框架，確定了不同的發(fā)展地區(qū)，收效顯著。

建立次中心，緩解中心壓力

一些大都市通過規(guī)劃建設(shè)副都市、衛(wèi)星城、新城等辦法，創(chuàng)建次中心，分流中心人口壓力。東京從20世紀(jì)中期開始實(shí)施 “副中心”戰(zhàn)略，分擔(dān)東京的城市功能，建成了多個(gè)各具特色的綜合型新中心，形成了“中心區(qū)——副中心——周邊新城——鄰縣中心”的多中心、多圈層的城市格局，有效地緩解了由于人口密集造成的“城市病”，城市及周邊地區(qū)呈現(xiàn)出全面繁榮的局面。為了控制城市人口規(guī)模，巴西首都巴西利亞興建之初就同步建設(shè)了八座衛(wèi)星城，每座都按功能側(cè)重來布局和建設(shè)。首爾衛(wèi)星城建設(shè)采取了由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)、設(shè)施配套等策略，同時(shí)注重生活設(shè)施的合理配套。

跨區(qū)合作，建設(shè)城市群

城市群的建設(shè)與發(fā)展是解決都市高度集中而產(chǎn)生的城市問題的一大舉措。英國(guó)于19 世紀(jì)70 年代開始采用城市群布局，組成了相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，該城市群以倫敦—利物浦為軸線，包括大倫敦地區(qū)、伯明翰、謝菲爾德等城市和眾多小城鎮(zhèn)。相對(duì)于單個(gè)城市，城市群確實(shí)增強(qiáng)了各種城市功能，擴(kuò)大了人口容納力，人口在大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了合理布局。日本東京都市圈，被認(rèn)為是復(fù)合型多功能綜合性大都市圈，包括了東京、琦玉、千葉等8個(gè)都（縣），形成了以東京為中心囊括周邊100公里范圍的都市群，起到了減緩人口向東京都市區(qū)集中的作用。

完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展公共交通

密集的東京大都市之所以能夠在過去50年里持續(xù)發(fā)展，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施是關(guān)鍵。其結(jié)構(gòu)性高速公路框架以及高密度鐵路交通網(wǎng)絡(luò)，對(duì)處理大城市高密度問題作用巨大，城市得以向外擴(kuò)展，引導(dǎo)城市人口轉(zhuǎn)向郊外，還使城市無法容納的工礦企業(yè)得以遷入鄰近農(nóng)村，打通了城鄉(xiāng)間的天然屏障，促進(jìn)了農(nóng)村城市化和大都市圈的形成。人口疏散離不開高效的公交，首爾公共交通非常發(fā)達(dá)，軌道交通更是首屈一指，50%以上的地區(qū)都在距地鐵站1公里以內(nèi)，還有居民區(qū)與地鐵站之間的巴士專線，縱橫交錯(cuò)的地鐵網(wǎng)絡(luò)將首都圈聯(lián)系了起來。

合理配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

優(yōu)質(zhì)公共資源在空間上的均等化配置是避免人口過度流向城市中心區(qū)的關(guān)鍵因素。紐約非常重視郊區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不僅政府直接進(jìn)行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵(lì)私人投資。同時(shí)，加強(qiáng)教育資源配置，1994年，紐約為每個(gè)郊區(qū)學(xué)生支出達(dá)9688美元，而城區(qū)僅為 8205 美元。倫敦也非常重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在早期就注重保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，完善社會(huì)保障制度，促進(jìn)農(nóng)民生活方式現(xiàn)代化，有效緩解了農(nóng)民進(jìn)城的壓力。

用法律與行政手段進(jìn)行控制

現(xiàn)代國(guó)際大都市一般都沒有以明確的行政行為限制本國(guó)人口自由流動(dòng)的法律，但有部分國(guó)家，在特定時(shí)期，或多或少地尋求一些行政手段解決城市人口問題，如德國(guó)就業(yè)許可制度、莫斯科居住證登記發(fā)放制度等。日本沒有“戶籍”，也沒有限制人口流動(dòng)的政策，但設(shè)立了類似“戶籍”的“住民票”，并同社會(huì)保障相關(guān)聯(lián)，輔以科學(xué)的信息技術(shù)，有效地對(duì)人口進(jìn)行了管理。近年來，日本還出臺(tái)了住民基本信息登記制度，不僅保證了人口有序流動(dòng)，而且加強(qiáng)了政府與居民的關(guān)系。大部分國(guó)際大都市廣泛運(yùn)用法律手段來實(shí)現(xiàn)人口的有序管理，如韓國(guó)的人口登記法、美國(guó)的住房和城市發(fā)展法等。

關(guān)注落后地區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展

許多國(guó)家都已意識(shí)到縮小區(qū)域差異是疏解大城市人口過度集聚的根本。日本以減少人口過度集中為目標(biāo)，制訂了“全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃”，以振興地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)中小城市發(fā)展。1980年，日本50萬人口以下城市已占城市總?cè)丝诘?7.3%，大城市僅占32.7%。巴西將首都從里約熱內(nèi)盧遷到巴西利亞，初衷就是為了解決里約出現(xiàn)的大城市問題，并通過首都的輻射和帶動(dòng)使得落后的內(nèi)陸地區(qū)均衡發(fā)展。為了緩解首爾的“城市病”，促進(jìn)各地區(qū)均衡發(fā)展，韓國(guó)將行政首都搬遷至世宗市。

對(duì)我國(guó)的啟示

近年來，我國(guó)特大城市人口在飛速膨脹，傳統(tǒng)的戶籍制度已經(jīng)無法遏制大城市人口的快速增長(zhǎng)，一些地方提出和制定了有針對(duì)性的管控措施。目前主要有兩種：一種是采取行政手段管控，比較有代表性的有“限購(gòu)”（比如北京的住房和汽車限購(gòu)）、清理“三無人員”（無戶籍、無住房、無正當(dāng)職業(yè)）、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”，從而限制外來人口向大城市的過度聚集；另一種是以經(jīng)濟(jì)手段管控，比如產(chǎn)業(yè)升級(jí)、淘汰低端產(chǎn)業(yè)、土地競(jìng)價(jià)拍賣、住房市場(chǎng)化等，通過高房?jī)r(jià)和高生活成本限制外來人口流入大城市。兩種方式各有優(yōu)劣，但是也存在一些問題，一是經(jīng)濟(jì)手段見效慢，其效果通常需要一段時(shí)間才能顯現(xiàn)；二是容易傷害低收入人群。經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控必然會(huì)有一個(gè)由市場(chǎng)形成的界限范圍，調(diào)控效果由中心向周邊逐漸削弱，在邊界上會(huì)形成差異明顯的經(jīng)濟(jì)社會(huì)群體，從而激化社會(huì)矛盾。

我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)際大城市的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，采取多種組合手段，多管齊下，疏堵結(jié)合：一是合理利用空間，科學(xué)規(guī)劃和分區(qū)，建設(shè)功能區(qū)；二是建立多個(gè)次中心，按近郊、遠(yuǎn)郊、縣等梯度規(guī)劃和建設(shè)多個(gè)有特色、公共設(shè)施完備的新城或副中心；三是加強(qiáng)都市周邊城市的區(qū)域融合，形成城市群，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)、教育、文化等資源共享；四是合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)外遷，適當(dāng)提高注冊(cè)企業(yè)門檻，加快向資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，條件許可也可適當(dāng)考慮首都部分國(guó)家機(jī)關(guān)外遷；五是完善大城市近郊及周邊地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)配置，減少周邊居民對(duì)中心城市的依賴；六是深化戶籍制度改革，進(jìn)一步完善居住證制度，加強(qiáng)電子信息技術(shù)在流動(dòng)人口管理中的應(yīng)用，建立跨地區(qū)、跨部門的人口信息平臺(tái)；七是進(jìn)一步加強(qiáng)“控制大城市人口規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的均衡發(fā)展策略?？傊苊獠扇『?jiǎn)單粗暴的“封閉式”行政手段控制大城市的人口流入，積極探索彰顯“公平、公開、正義、效率”的大城市人口調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段。

（作者分別為中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員；中國(guó)社科院研究生院城市發(fā)展與環(huán)境研究系博士生）

責(zé)編/劉建 美編/石玉