地方行政機關(guān)間合作困境的對策探析

張曉敏

時代在演進，社會在發(fā)展，地方性社會公共事務(wù)也呈現(xiàn)出新特點和新問題，這些新特點和新問題極大地考驗著地方政府的執(zhí)政能力和管理智慧。作為地方政府的組成部分，各行政機關(guān)有義務(wù)，有責(zé)任勇于擔(dān)責(zé)，共同合作積極應(yīng)對不斷升級的挑戰(zhàn)。而地方政府行政機關(guān)作為具有有限理性的個體，有著“經(jīng)濟人”的本質(zhì)屬性，有追求自己利益的需求。由此產(chǎn)生的地方政府行政機關(guān)的利己性、封閉性極大程度上分裂了地方政府行政機關(guān)間合作的共同利益整合、合作組織結(jié)構(gòu)整合以及合作文化的整合，制約著地方政府行政機關(guān)合作的進展和實效。

針對地方政府行政機關(guān)合作存在的現(xiàn)實制約，本文從以下幾個方面來探討其合作困境的解決對策：

1、提高地方政府行政機關(guān)合作的意識，樹立“人民群眾利益至上”的管理思想和服務(wù)理念。地方性的公共事務(wù)呈現(xiàn)出的復(fù)雜程度高、覆蓋面廣、長期性和反復(fù)性等特點使得某一行政機關(guān)根本無力獨自承擔(dān)，需要集中各行政機關(guān)全體力量共同解決，地方政府行政機關(guān)必須提高合作的意識，樹立合作管理和服務(wù)社會的新理念，以服務(wù)百姓為己任，以百姓疾苦為激勵，真心實意地為百姓服務(wù)，才能社會發(fā)展提出的新要求，積極促進我國服務(wù)性政府的建立和發(fā)展

2、積極構(gòu)建信任機制，樹立榮辱與共的意識，積極承擔(dān)合作責(zé)任。信任是產(chǎn)生和維持合作的最重要的前提條件，它能夠促進互利的協(xié)調(diào)與合作，是促進地方政府行政機關(guān)合作不斷升級和發(fā)展的重要保證。建立在相互信任和相互依賴基礎(chǔ)上的地方政府行政機關(guān)合作，能夠強化地方性社會事務(wù)和社會問題的治理，為社會提供更為優(yōu)良的服務(wù)和產(chǎn)品。因此，要積極構(gòu)建地方政府行政機關(guān)合作的信任機制，允許各合作主體提出不同的甚至相反的觀點和見解，站在彼此的立場上來考慮問題，甚至寬容彼此相反的觀點和看法，為地方政府行政機關(guān)的合作奠定良好的心理基礎(chǔ)。同時，地方政府行政機關(guān)還要站在全局的高度，樹立起榮辱與共的意識，加強共同合作管理，積極承擔(dān)責(zé)任，形成合作管理的責(zé)任理念。

3、建立健全合作的法律規(guī)章，為地方政府行政機關(guān)間的合作提供制度保障和規(guī)范制約。通過法律手段建立起對合作各方都有約束性的合作制度，促使合作模式走向制度化，維持合作的順暢。法律約束機制的核心就是將地方政府行政機關(guān)間通過協(xié)商最后達成的共識法制化，并配套相關(guān)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和懲罰機制，以強有力的法律制度為地方政府行政機關(guān)間的合作掃清障礙，為地方社會的和諧健康發(fā)展提供良好的法律制度環(huán)境。

4、建立地方政府行政機關(guān)間信息資源共享和共用體制。地方政府在完善政府官網(wǎng)的各機關(guān)和官民互動的過程中，要為各行政機關(guān)的合作建立信息資源的共享和共用機制，要求合作管理中的各行政機關(guān)樹立大局意識，站在全心全意為人民服務(wù)的高度上，毫無保留地公開本機關(guān)的各種信息和資源，暢通地方政府行政機關(guān)的合作渠道，減少合作管理中的割裂性、盲目性和無效性，減少地方政府各種資源的不必要的浪費，提高合作管理的效率和效果。

5、健全地方政府行政機關(guān)合作的監(jiān)督和調(diào)控機制。地方政府行政機關(guān)在進行合作時，應(yīng)該建立明確的和有效的監(jiān)督機制和調(diào)控機制，這就需要工作領(lǐng)導(dǎo)小組充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督、調(diào)控的作用，采取有效措施：首先，建立信用評價機制，對守信用、合作管理中行動積極的行政機關(guān)給予明確的、有激勵性的獎勵，并在地方政府系統(tǒng)中宣傳其合作的先進性和代表性，鼓勵更多的行政機關(guān)更加積極主動地參與地方社會事務(wù)的合作管理和合作服務(wù)；其次，建立有效的調(diào)控機制，責(zé)成合作行政機關(guān)的主要負責(zé)人組成統(tǒng)一調(diào)控小組，及時交流更新信息，全面把握社會事務(wù)發(fā)展的新動態(tài)，在此基礎(chǔ)上做出正確的決策，指導(dǎo)各行政機關(guān)的合作行動。

6、完善地方政府行政機關(guān)的績效考核制度?？梢詮囊韵聨追矫嫒胧郑菏紫?，要針對地方政府行政機關(guān)的整體實際情況，涉及一套科學(xué)可行不失偏頗的績效考核體系，不僅考核各行政機關(guān)合作管理的客觀結(jié)果，更注重考核各行政機關(guān)合作管理的主觀動機；不僅考核各行政機關(guān)促進地方經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟指標(biāo)，更注重考核各行政機關(guān)參與合作管理而帶來的社會效益、環(huán)境指標(biāo)與人民幸福度；不僅考核各行政機關(guān)促進本地經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，更要注重考核行政機關(guān)對其他行政機關(guān)以及本地政府體系是否有消極作用等。其次，考核方式要科學(xué)合理，對行政機關(guān)的考核不僅要與本地經(jīng)濟的發(fā)展相聯(lián)系，還要向群眾公開，讓群眾參與監(jiān)督和考核的全過程，從群眾呼聲中獲取更加真實的反饋信息。最后，要充分發(fā)揮賞罰機制的作用，對積極參與合作管理，并對合作管理的開展起到積極作用的行政機關(guān)給予表揚和獎勵，而對不合作或消極合作，對合作管理帶來消極影響的行政機關(guān)加大懲處力度，如減少對該行政機關(guān)的財政撥款，取消其在某一領(lǐng)域的特權(quán)或優(yōu)先權(quán)等。

7、建立和完善利益共享和利益補償機制。建立和完善利益共享和利益補償機制，能夠有效防止有些行政機關(guān)因為短期利益的受損放棄合作和通過利益補償來彌補行政機關(guān)暫時的利益損失。利益共享承認(rèn)了地方政府行政機關(guān)在為人民服務(wù)，追求人民利益的基礎(chǔ)上獲取個體利益的合理性和合法性，它打破了長久以來關(guān)于“地方政府行政機關(guān)的唯一目標(biāo)就是追求人民群眾的共有利益”的舊有觀念，樹立了既要追求人民群眾的共同利益，也要追求自身的個體利益，行政機關(guān)個體利益服從人民群眾的共同利益的新型觀念。利益共享是地方政府行政機關(guān)在平等、互利、協(xié)作的基礎(chǔ)上，對合作管理所獲得的效益或利益共同享有和進行合理的分配。關(guān)于利益補償，可采取的措施包括：第一，根據(jù)各行政機關(guān)投入成本的比例來進行利益分配；第二，地方政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式，利用地方財政對資源配置狀況較差的行政機關(guān)進行資源轉(zhuǎn)移，使弱勢行政機關(guān)在合作管理中以相互平等的地位，充分發(fā)揮其積極性和主動性，提高地方政府行政機關(guān)間合作的整體效果。

總之，地方政府行政機關(guān)通過自身內(nèi)在的自覺主動和外在約束的共同發(fā)生作用，其合作的現(xiàn)實制約必定能夠有效解除。

（作者單位：湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院）