我國地方政府融資平臺存在的問題及對策

李海冬

[摘要] 目前我國地方政府融資平臺的債務(wù)規(guī)模大，期限結(jié)構(gòu)不合理，風(fēng)險(xiǎn)高度集中于銀行，投資行為盲目已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融系統(tǒng)安全運(yùn)轉(zhuǎn)的一個重要因素。因此，必須通過完善法律體系，強(qiáng)化銀行信貸管理和資本約束機(jī)制，拓寬融資渠道，完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)等措施，通過風(fēng)險(xiǎn)化解手段，規(guī)范地方融資平臺的運(yùn)作，使其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。

[關(guān)鍵詞] 地方融資平臺；債務(wù)；問題；對策

[中圖分類號] F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）06- 0051- 02

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

地方政府搭建融資平臺，為加大建設(shè)投入和加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金保障，尤其在保增長、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極作用。但是隨著負(fù)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，新的問題顯現(xiàn)了出來。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元，其中融資平臺公司政府性債務(wù)余額49 710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方政府融資平臺債務(wù)問題已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融系統(tǒng)安全運(yùn)轉(zhuǎn)的一個重要的因素。

1 目前我國地方政府融資平臺存在的主要問題

1.1 債務(wù)規(guī)模龐大，存在違約風(fēng)險(xiǎn)

2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額4.9萬億元， 其規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)于同年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（39.8萬億元）的1/8。2010年全國地方政府財(cái)政收入僅為4.1萬億元，可以看出地方融資平臺的債務(wù)余額已經(jīng)超過了當(dāng)年地方政府的全部財(cái)政收入之和。要保證如此龐大規(guī)模債務(wù)的如期償還的確是擺在眾多地方政府面前的一道難題。根據(jù)國家審計(jì)署的公布數(shù)據(jù)，截止2010年底有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%，違約風(fēng)險(xiǎn)已初步顯現(xiàn)。

1.2 債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目的投資回收周期不匹配

2012年至2015年地方融資平臺到期債務(wù)占比分別為17.17%、11.37%、9.28%和7.48%，共計(jì)45.3%債務(wù)需在近年償還。但從地方融資平臺的資金使用方面來看，其60%以上的資金被用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)等長期投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目根本無法提供足夠的短期收益用于到期債務(wù)的償還。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，僅2010年就有358家融資平臺公司需要通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1 059.71億元，借新還舊率平均為55.20%，債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目的投資回收周期不匹配已經(jīng)成為地方融資平臺運(yùn)作中的一個突出的矛盾。

1.3 融資手段較為單一，風(fēng)險(xiǎn)高度集中銀行

目前，我國地方融資平臺的資金來源渠道有銀行貸款、其他單位和個人借款以及發(fā)行債券等幾種形式，但是接近80%的資金來主要源于銀行貸款。融資手段的相對單一，使得地方政府為了自己的融資平臺能夠得到足夠的資金，不得不向身邊的銀行“施壓”。而銀行也出于自身的特殊“考慮”，不斷地向地方政府的融資平臺公司“輸血”。 隨著融資規(guī)模的不斷增加，當(dāng)收入形式單一尤其是長期依靠“土地財(cái)政”的地方政府無法保證償還銀行貸款本息時(shí)，銀行將承擔(dān)巨大的壞賬損失。一旦當(dāng)這些損失超過了銀行本身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，那么將引起的整個金融體系的動蕩。

1.4 投資行為存在盲目性

地方政府融資平臺資金的投放使用普遍缺乏系統(tǒng)性，通常是哪個具體項(xiàng)目能獲得資金就先行啟動，在項(xiàng)目啟動之后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)資金預(yù)算不足就被迫追加預(yù)算；由于相關(guān)監(jiān)管部門不會對在建工程采取強(qiáng)硬的清理整頓措施從而造成實(shí)質(zhì)性的損失，所以“最理想”的資金運(yùn)用模式就變成了利用有限的資金在短期內(nèi)啟動盡可能多的建設(shè)項(xiàng)目。如此盲目投資的結(jié)果就是資金浪費(fèi)嚴(yán)重和投資回報(bào)低下。資金浪費(fèi)的結(jié)果是繼續(xù)大規(guī)模融資以補(bǔ)足資金缺口；投資回報(bào)低下的結(jié)果則降低了資金償還的能力。

2 地方融資平臺存在問題的原因分析

2.1 巨大的資金需求和有限的收入來源的矛盾導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)張

長期以來，我國各級地方政府肩負(fù)著促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，需要大量的資金用于發(fā)展地方事業(yè)。同時(shí)，地方政府在城市化進(jìn)程中，也要大力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。尤其是2008年底為保增長而開始“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府對資金需求急劇上升。但是地方政府相對應(yīng)的稅收收入?yún)s十分“有限”，即使算上“土地財(cái)政”的賣地收入部分也無法全面滿足地方政府在支出方面的需要。巨大的資金需求和有限的收入來源的矛盾導(dǎo)致的龐大資金缺口都要由地方融資平臺這個特殊的機(jī)構(gòu)來解決，從而導(dǎo)致了地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模在近年來急劇擴(kuò)張。

2.2 缺乏明確的法律制度約束

目前，我國并沒有針對地方政府融資平臺管理的專門法律，對于其各項(xiàng)業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范約束，不少領(lǐng)域還存在法律空白。雖然近3年國務(wù)院、銀監(jiān)會等機(jī)構(gòu)出臺了若干規(guī)范融資平臺的規(guī)定，但這些規(guī)定都僅限于通知、說明和指導(dǎo)意見的層次，并沒有提升到法律的高度，因此對于融資平臺的運(yùn)作和規(guī)?？刂粕系淖饔孟鄬τ邢?。

2.3 缺乏有效的監(jiān)管和控制

目前，我國沒有建立統(tǒng)一的融資平臺管理機(jī)構(gòu)，各個地方政府對于本地融資平臺的管理具有一定的隨意性。即使有些地方政府成立了融資平臺管理委員會，但是其組成成員的也都不盡相同。有的地方直接由本地政府的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任管理委員會主任，有的則由多部門共同牽頭組成，受財(cái)政、發(fā)改委等部門領(lǐng)導(dǎo)，又受審計(jì)、監(jiān)察等部門監(jiān)督，多頭領(lǐng)導(dǎo)、多頭管理的結(jié)果導(dǎo)致責(zé)任不清，監(jiān)督不到位。而且，各融資平臺的貸款期普遍較長，但是本屆政府大舉借債又不立即構(gòu)成還本付息的壓力，因此容易導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾或新官不理舊賬的風(fēng)險(xiǎn)。

3 規(guī)范地方融資平臺運(yùn)作的對策

針對地方融資平臺存在的即將到期的集中還款壓力，2012年初國家推出政策允許符合條件的平臺貸款展期，暫時(shí)緩解了違約風(fēng)險(xiǎn)。但這畢竟只是權(quán)宜之計(jì)，不是治本之道。要真正地解決地方融資平臺目前存在的問題，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個方面的工作。

3.1 完善法律體系

隨著融資平臺的不斷發(fā)展，各地方政府出臺了一些文件規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務(wù)。國家也應(yīng)該在國務(wù)院、央行和銀監(jiān)會等名義發(fā)布規(guī)定和通知的基礎(chǔ)上盡快出臺統(tǒng)一的投融資法律，明確地規(guī)范投融資主體、投資范圍、運(yùn)作模式、債務(wù)規(guī)模和資金監(jiān)管等重要內(nèi)容，使得各項(xiàng)工作有法可依、有章可循。

3.2 強(qiáng)化銀行信貸管理

目前，地方融資平臺的主要資金來源是銀行貸款，因此從銀行信貸的管理角度加強(qiáng)對融資平臺資金的監(jiān)控也是一個重要的途徑。

①作為商業(yè)銀行應(yīng)該制定嚴(yán)格的信貸政策。根據(jù)銀監(jiān)會的要求對平臺貸客戶實(shí)行“名單制”管理，不得向名單以外融資平臺發(fā)放貸款，從而控制貸款的增量。②商業(yè)銀行要積極推進(jìn)信貸審批體制改革。針對政府融資項(xiàng)目要重點(diǎn)監(jiān)測，嚴(yán)格審批；建立健全不良貸款責(zé)任追究制度，防止違規(guī)審批貸款。③大力提高貸后管理的精細(xì)化水平。在貸款發(fā)放后，應(yīng)針對融資平臺所屬行業(yè)及經(jīng)營特點(diǎn)，動態(tài)掌握各種影響償債能力的風(fēng)險(xiǎn)因素，及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)化解措施。

3.3 強(qiáng)化資本約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)收支預(yù)算管理

要建立針對地方政府債務(wù)問題的長效治理機(jī)制，僅僅從融資機(jī)制改革層面入手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是要確立對地方政府公共資本投資的強(qiáng)有力的資本預(yù)算約束機(jī)制。對于地方融資平臺的資金的籌集和使用必須強(qiáng)制性地編制專項(xiàng)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，并報(bào)同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。只有通過嚴(yán)格的預(yù)算管理，要求地方財(cái)政量入為出，為此安排持續(xù)的資本性預(yù)算支出，才能防止資金的浪費(fèi)和被挪用，提高資金的使用效率。

3.4 完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)

為提高地方融資平臺的投融資效率，完善平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)十分重要。為使得平臺公司真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體，政府不應(yīng)再向其派出高管，不再干預(yù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作，僅以出資人的身份按投資額享有收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者的權(quán)利。只有讓平臺公司專注于專業(yè)化的資產(chǎn)管理，引入公司化的運(yùn)作模式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，才能提高資產(chǎn)運(yùn)作的效率。

3.5 擴(kuò)大債券融資規(guī)模，拓寬融資渠道

為豐富地方融資平臺的融資手段，降低銀行貸款在資金來源中的比重，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大債券融資的規(guī)模。擴(kuò)大債券融資的規(guī)模，可以收到以下幾個方面的效果：①可在一定程度上滿足地方融資平臺的資金需求，推進(jìn)對應(yīng)投資項(xiàng)目的順利開展；②可以降低融資成本，給融資平臺一個匹配資金流的工具；③推進(jìn)融資平臺的財(cái)務(wù)透明化，提高資金利用效率；第四，為債券投資者提供一個新的投資工具，豐富中國債券市場的結(jié)構(gòu)。

地方融資平臺雖然在債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)控制和資金運(yùn)用中還存在一些問題，但是只要相關(guān)各方共同努力，不斷完善法規(guī)體系并加強(qiáng)管理，一定可以使其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更為積極的作用。

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