論公民提起行政公益訴訟的立法完善

聞雯

摘要：現(xiàn)階段公民為維護公共利益而提起行政公益訴訟的案件大量涌現(xiàn)，但此類案件法院多以當事人不適格為由不予受理或判決原告敗訴。為更好維護公共利益，更全面保障公民合法權(quán)益，更有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，賦予公民行政公益訴訟原告資格是關(guān)鍵。本文寫作重點在于，指出公民提起行政公益訴訟不同于傳統(tǒng)私益訴訟的法律特征，從現(xiàn)狀出發(fā)，對現(xiàn)行法律制度和司法實踐進行分析并指出不足，通過梳理公民提起行政公益訴訟較之其他訴訟主體的資源優(yōu)勢，提出完善現(xiàn)行立法的建議。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公民；立法完善

一、公民提起行政公益訴訟的概念

1.公民提起行政公益訴訟的定義

公民提起行政公益訴訟，指當行政主體的違法行政行為或不作為行政行為對公共利益造成侵害或有侵害之可能時，無直接利害關(guān)系的公民為了維護公共利益，以自己的名義向法院提起行政公益訴訟的一種法律制度。

2.公民提起行政公益訴訟的法律特征

第一，起訴的目的是保護公共利益、不特定多數(shù)人利益、社會利益。這不同于公民基于自身利益受損而提起的私益訴訟。不要求公民與被訴行政行為有法律上直接利害關(guān)系，公民只要與被訴行政行為有“間接的利益”、“足夠的利益”就可取得原告資格。

第二，起訴的因由是公共利益受損，不僅包括已受損的利益，還包括正在受損的利益，甚至是即將受損的利益。

第三，起訴的事項不僅包括行政機關(guān)損害無特定多數(shù)人公共利益的行政作為行為，也包括行政機關(guān)不履行或拖延履行法定職責給公共利益造成損害的不作為行為。

第四，起訴的主體是公民，公民以自己的名義提起行政公益訴訟。

二、公民提起行政公益訴訟立法與實踐的現(xiàn)狀分析

1.現(xiàn)行法的缺失

現(xiàn)行法律沒有關(guān)于公民提起行政公益訴訟的直接規(guī)定，也沒有明確賦予公民（與被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系）原告資格?，F(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定，原告要與被訴行為有法律上利害關(guān)系，被訴行政行為侵害到原告?zhèn)€人的合法權(quán)益，對公民不產(chǎn)生實際影響的行政行為不屬于法院受案范圍。可見，現(xiàn)行法律規(guī)定行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”，原告資格并沒有放寬至與公共利益受侵無直接利害關(guān)系的公民。

2.司法實踐的困惑

近幾年來，當公民發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員違法行政行為或不作為行政行為導致公共利益受損時，他們會以自己的名義向法院提起訴訟。然而，法院只能以沒有明文規(guī)定為由判決原告敗訴，或者以起訴事項不屬于法院受理范圍、原告不適合為由不予受理。公民提起行政公益訴訟在司法實踐中遭到了法律制度的空白，而“原告?zhèn)儭比栽诳瞻椎貛е胁粩鄬嵺`。

三、公民提起行政公益訴訟的相對優(yōu)勢

學界對何種主體適宜成為行政公益訴訟原告有諸多觀點，所提及的資格主體包括：公民、社會團體、檢察院、行政機關(guān)、公益律師、納稅人等。有學者認為只能采用“一元式”，提起主體只能是檢察院。也有學者認為應采用“多元式”，應賦予多種主體原告資格。

在我國，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人民作為國家的主人理應享有監(jiān)督任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的權(quán)利，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為、行政不作為行為侵害公共利益，便可行使申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格符合憲法精神和法治原則，也順應了保障公民訴權(quán)的國際化趨勢。

需要強調(diào)的是，行政機關(guān)行政不作為導致公共利益受損的現(xiàn)象大量存在。這些行政不作為行為比較隱蔽，不容易被察覺，需要相關(guān)知情者向行政機關(guān)舉報，必要時需要知情者以原告身份提起行政公益訴訟。如果知情的公民不舉報、不起訴，檢察機關(guān)、社會團體、行政監(jiān)察機關(guān)很難發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)更不會自我糾正，后果將是行政不作為行為、違法行為得不到有效制止，公共利益受到損害。

比較公民、社會團體和檢察機關(guān)等不同類型資格主體，當公共利益受到侵害時，公民自身權(quán)益也會大大受損，只有公民才是公共利益最終享有者，而其他主體只是受托者，代為保護公共利益。不可否認的是在我國現(xiàn)行權(quán)力體制下，司法機關(guān)與社會團體在一定程度上與行政機關(guān)是隸屬和依附關(guān)系，這使得司法機關(guān)和社會團體很難抗真正與行政機關(guān)抗衡。在限制公權(quán)力與保護公共利益中，公民應是最積極、最活躍、最具感知性、最獨立的個體。由公民直接啟動司法程序，確立其行政公益訴訟主力軍地位，可以及時有效對行政行為實行監(jiān)督，最大程度保護公共利益。

四、完善現(xiàn)行立法的建議

公民提起行政公益訴訟是實現(xiàn)憲法賦予監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)，行政公益訴訟是行政訴訟制度的有機組成部分，現(xiàn)行行政訴訟制度也不排斥公民具有行政公益訴訟的原告資格。憲法只是籠統(tǒng)的原則性的規(guī)定，公民對國家機關(guān)和國家工作人員有申訴、控告或檢舉的權(quán)利。要確立與被訴行政行為無法律上利害關(guān)系的公民、法人或其它組織提起行政公益訴訟的訴訟權(quán)，需要通過專門立法或修改法律。

筆者建議，在憲法的指導下，《行政訴訟法》第2條可以修改為：“與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對行政行為不服的，可以依法提起訴訟。行政行為侵犯國家利益或者社會公共利益的，受行政行為影響的公民、法人或者其他組織可以依法提起行政公益訴訟。”“公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向行政機關(guān)進行建議或申訴，行政機關(guān)在60日內(nèi)不予答復的，公民、法人或者其他組織可以以自己的名義提起行政公益訴訟。”這樣就能從法律上保證公民擁有行政公益訴訟的原告資格，更好的監(jiān)督國家行政機關(guān)。

五、結(jié)語

綜上所述，法律應通過修改《行政訴訟法》賦予公民以自己名義提起行政公益訴訟的原告資格，應將行政公益訴訟制度建立并良性運轉(zhuǎn)起來。在行政公益訴訟研究中，還有很多問題需要探討，比如公民、檢察院、社會團體等資格主體間如何分工協(xié)作，如何建立保障監(jiān)督機制以及如何解決制度構(gòu)建的外部環(huán)境等問題。（作者單位： 河海大學）

參考文獻：

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